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［提要］依托政策背景，我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分效果顯著，但受法律規(guī)定比較籠統(tǒng)、間劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任不夠合理、財力與支出不夠匹配以及間事權(quán)與支出責(zé)任落實不夠到位等制約，我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分形勢依舊嚴(yán)峻。本文結(jié)合國外各級教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，遵循教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則，界定各級在不同層次教育的事權(quán)與支出責(zé)任，科學(xué)劃分間不同層次教育事權(quán)與支出責(zé)任。

關(guān)鍵詞：教育事權(quán)；支出責(zé)任；財力

一個國家人力資源質(zhì)量以及國民文化素質(zhì)的關(guān)鍵就是教育，各級在教育供給中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)對于彌補(bǔ)市場失靈具有重要意義。本文所研究的教育問題僅限于公共教育中的公共投入與支出。目前，對于間教育事權(quán)與支出責(zé)任尚未有具體的、嚴(yán)格的規(guī)范性劃分，過去對于事權(quán)與支出責(zé)任的劃分著重于對二者的界定。各級教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不僅應(yīng)當(dāng)調(diào)控好、學(xué)校與市場之間的關(guān)系，而且應(yīng)當(dāng)與財權(quán)和財力等財稅要素相匹配。對于各級之間教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀與問題研究，本文通過梳理國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)，在探討教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究美國、法國和日本各級間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，最后對我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分提出相應(yīng)的政策建議。

一、教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)

我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)包括公共產(chǎn)品理論、公共財產(chǎn)權(quán)理論和財政分權(quán)理論等。（一）公共產(chǎn)品理論的應(yīng)用。公共產(chǎn)品理論是事權(quán)權(quán)限劃分的重要理論依據(jù)。意大利與奧地利學(xué)者在19世紀(jì)末期使公共產(chǎn)品理論分析基礎(chǔ)變?yōu)樾в脙r值理論，瑞典學(xué)者林達(dá)爾在1919年建立的公共產(chǎn)品模型，使公共產(chǎn)品理論成為研究生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)活動的科學(xué)，薩繆爾森于1954發(fā)表的《公共支出的純粹理論》、蒂伯特于1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》和布坎南在1965年提出的“俱樂部產(chǎn)品”，使公共產(chǎn)品理論成為提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的基礎(chǔ)。其定義為“每個人消費這種產(chǎn)品都不會導(dǎo)致別人減少消費”，這種產(chǎn)品叫公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的特點，該類產(chǎn)品應(yīng)由來提供。公共產(chǎn)品理論是處理中央與地方事權(quán)的理論基點。（二）公共財產(chǎn)權(quán)理論的應(yīng)用。公共財產(chǎn)權(quán)理論突破以往財產(chǎn)權(quán)基于私人財產(chǎn)的傳統(tǒng)觀點的局限，一定程度上構(gòu)建了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，洛克、霍布斯到邊沁使財產(chǎn)權(quán)從自然權(quán)利演進(jìn)到法律權(quán)利。西方國家以法律形式來定義公共財產(chǎn)權(quán)，自2009年以來，我國財稅法學(xué)界開始研究公共財產(chǎn)權(quán)，提出間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分應(yīng)當(dāng)是公共財產(chǎn)權(quán)的用途控制功能的前提。公共財產(chǎn)理論是中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)。（三）財產(chǎn)分權(quán)理論的應(yīng)用。財政分權(quán)理論是中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)。蒂伯特的《地方財政支出的純理論》（1956）、馬斯格雷夫總結(jié)財政的三大職能（1959）以及奧茨的《財政聯(lián)邦主義》（1972），研究公共產(chǎn)品有效供給問題，使財政分權(quán)理論在這一時期定型。財政分權(quán)理論解釋了地方比中央更有優(yōu)勢按照居民偏好和資源條件供給公共品。財產(chǎn)分權(quán)理論為理清間事權(quán)與支出責(zé)任提供了基礎(chǔ)依據(jù)。

二、我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及問題

（一）間不同層次教育事權(quán)劃分現(xiàn)狀。根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)“教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案”，將教育分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育和職業(yè)教育這五種層級。各級教育的事權(quán)劃分現(xiàn)狀及特點如表1所示。（表1）根據(jù)表1可以得出：第一，對于五種層級的教育，我國各級均承擔(dān)共同的事權(quán)，區(qū)別在于各級承擔(dān)的程度不一樣；第二，地方對于學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育和職業(yè)教育負(fù)擔(dān)著主要的義務(wù)；第三，我國教育領(lǐng)域間事權(quán)劃分呈現(xiàn)著“中央領(lǐng)導(dǎo)、低一級協(xié)助高一級”的特點。（二）間不同層次教育支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀。通過對我國間不同層次教育支出責(zé)任劃分的研究分析，匯總得出中央、省以及市縣級對不同層次教育的支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀，如表2所示。可以得出：第一，各級教育的學(xué)生補(bǔ)助開支均由中央負(fù)責(zé)；第二，運行費用、教師工資及基本建設(shè)費用由三級交錯重疊承擔(dān)；第三，地方比中央負(fù)有更多的支出責(zé)任。總之，中央以及地方對高等教育和職業(yè)教育的各項費用開支共同負(fù)擔(dān)支出責(zé)任，同時省級對于受地域影響較大的學(xué)前、義務(wù)和高中教育也負(fù)有很強(qiáng)的支出責(zé)任，可以很直接的發(fā)現(xiàn)省級的支出壓力非常大。（表2）（三）我國間教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問題1、教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分法律規(guī)定比較籠統(tǒng)。首先，我國還未有一個明確的針對各級應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的教育事權(quán)以及支出責(zé)任的具體劃分的法律規(guī)范；其次，我國對劃分間教育事權(quán)以及支出責(zé)任的文件、規(guī)章中，只是對教育事權(quán)以及支出責(zé)任做了原則性劃分，劃分結(jié)果籠統(tǒng)化，而沒有對教育事權(quán)以及支出責(zé)任實施具體的分配。2、中央與地方教育事權(quán)以及支出責(zé)任劃分不夠合理。根據(jù)圖1我們可以看出：2017年，對不同層次教育的開支，中央與地方的開支不夠合理。相比較而言，中央對高等教育的開支占到全國教育開支的30%；除高等教育外，地方對各級教育的支出均占很高的支付比例，達(dá)99%以上。我們可以很明顯的得出：中央和地方對于不同層次教育的事權(quán)以及支出責(zé)任嚴(yán)重失衡。（圖1，數(shù)據(jù)來源于財政部2017年財政決算報表）3、財力與支出責(zé)任不夠匹配。根據(jù)整理中國統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)可以得出：第一，近十年內(nèi)，地方財政收入逐漸高于中央財政收入，而地方財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財政支出；第二，地方財政支出遠(yuǎn)超過地方財政收入，而中央財政支出遠(yuǎn)低于中央財政收入。就2018年來看，地方財政支出是地方財政收入的1.9倍，而中央財政收入是中央財政收入的2.6倍。就財政教育支出來說，2018年地方財政教育支出占全國財政教育支出的95%。總之，地方財政收入與中央的財政收入相差不大，但地方財政支出遠(yuǎn)超過中央財政支出，地方的支出壓力很大，這一點在教育支出上尤為明顯。4、間事權(quán)與支出責(zé)任落實不夠到位。就教育事權(quán)來說，中央文件規(guī)定中央負(fù)責(zé)對不同層次的教育制定教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以及對教育事業(yè)做整體規(guī)劃，省級以下負(fù)責(zé)執(zhí)行上級的任務(wù)，但在實際生活中，由于文件下達(dá)的滯后效應(yīng)，使部分相對科學(xué)的規(guī)劃得不到及時落實。就支出責(zé)任來說，在現(xiàn)實生活中往往存在不同級別之間就某一項教育支出相互推脫的現(xiàn)象，這就很有可能造成該項教育支出無人負(fù)責(zé)多人重復(fù)支出，導(dǎo)致資源浪費。

三、國外教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分經(jīng)驗

（一）通過法律界定事權(quán)權(quán)限。美國、法國與日本這三個國家的國家體制雖不一樣，但都通過憲法或者法律來規(guī)范事權(quán)劃分權(quán)限。美國通過《聯(lián)邦憲法》與州憲法來界定間事權(quán)權(quán)限；日本通過《憲法》《地方自治法》《財政法》《地方分權(quán)推進(jìn)法》《財政分權(quán)一覽法》等法律界定各級的事權(quán)劃分；法國通過《憲法》來界定各級的事權(quán)。（二）教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分明確。法國教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分被世界各國所認(rèn)可。1982年，將行政區(qū)劃調(diào)整為四級，分別是中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。在間對細(xì)化的教育事權(quán)進(jìn)行職責(zé)分配。通過整理資料得出，法國各級教育的人員經(jīng)費統(tǒng)一由中央承擔(dān)，書本、職業(yè)培訓(xùn)及學(xué)校計劃同樣由中央負(fù)責(zé)，而對于建筑物的建造及學(xué)校的修復(fù)維修由地方按教育級別分別承擔(dān)，這在很大程度上提高了教育供給的質(zhì)量。（三）協(xié)調(diào)各級的關(guān)系。美國與日本都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)間關(guān)系。美國各州均成立學(xué)區(qū)來單獨負(fù)責(zé)共有事權(quán)，同時由各學(xué)區(qū)的教育管理委員會監(jiān)督學(xué)區(qū)，其中委員會的委員通過選舉產(chǎn)生。日本通過總務(wù)省來處理間的關(guān)系，總務(wù)省通過收集信息來規(guī)劃自治草案，并協(xié)調(diào)中央對地方以及地方人事行政的政策。同時，對地方的負(fù)擔(dān)進(jìn)行評估，總務(wù)省為處理間的爭議問題，于2001年專門成立國家地方紛爭處理委員會。（四）評估機(jī)制考核各級教育事權(quán)及支出責(zé)任的履行。美國創(chuàng)辦評估機(jī)制對各級教育事權(quán)及其支出責(zé)任的實行進(jìn)行審核，通過對各級教育事項的事權(quán)與支出的執(zhí)行進(jìn)行考察，來稽核是否準(zhǔn)確行使其事權(quán)和支出責(zé)任。《每一個學(xué)生成功法案》以州問責(zé)制代替了原本的聯(lián)邦以測試成績?yōu)榛A(chǔ)的問責(zé)制。州問責(zé)制不再過分依賴考試成績衡量學(xué)校表現(xiàn)，而是創(chuàng)新使用各種方式考核，如：學(xué)生參與、高級課程的受教育機(jī)會以及學(xué)校氛圍與安全等，以彈性評估方式確定學(xué)校是否“達(dá)標(biāo)”。

四、我國教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分政策建議

（一）法制化劃分教育事權(quán)與支出責(zé)任。在憲法中明確中央與地方的界限，地方處理更有效的事權(quán)交由地方負(fù)責(zé)，由中央管理更加合適的事權(quán)交由中央管理。憲法應(yīng)依據(jù)事權(quán)劃分的基本原則來細(xì)化事權(quán)，支出責(zé)任的劃分可依據(jù)事權(quán)的界定來確定。就教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)當(dāng)將各級的事權(quán)及支出責(zé)任權(quán)限納入法律條文中。其中，教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的制定與落實都應(yīng)經(jīng)過決策、支出、執(zhí)行和監(jiān)督，并在各級間進(jìn)行配置與分工。參照法國，人員經(jīng)費的事權(quán)與支出責(zé)任統(tǒng)一由中央承擔(dān)；根據(jù)效率原則，市縣級、省級和中央分別承擔(dān)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育以及職業(yè)教育的公用經(jīng)費，其執(zhí)行情況由上級監(jiān)督。（二）明確細(xì)致劃分事權(quán)，支出責(zé)任依事權(quán)確定。首先根據(jù)事權(quán)劃分的權(quán)責(zé)對稱原則，上移部分事權(quán)，強(qiáng)化中央支出責(zé)任；其次根據(jù)效率原則，合理配置地方的事權(quán)；最后根據(jù)中央決定原則，形成中央決定方向、地方制定細(xì)則的事權(quán)劃分模式。根據(jù)各級的事權(quán)歸屬，確定其相應(yīng)的支出責(zé)任，此時需要通過轉(zhuǎn)移支付保證其支出責(zé)任，但轉(zhuǎn)移支付不是替代支出責(zé)任。我國各級教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的建議如下：第一，學(xué)前教育，市縣級負(fù)責(zé)學(xué)前教育的公用經(jīng)費支出，由省級補(bǔ)足不足部分；第二，義務(wù)教育，借鑒法國經(jīng)驗，中央對義務(wù)教育的教學(xué)計劃及教師工資提供保證，其余支出由省級承擔(dān)，不足部分由中央補(bǔ)貼；第三，高中教育，省級在本省內(nèi)籌劃資金，中央調(diào)整不協(xié)調(diào)的部分，市縣級則具體執(zhí)行；第四，高等教育，中央應(yīng)提高教育標(biāo)準(zhǔn)并加大投入硬件設(shè)施，同時增加學(xué)生補(bǔ)助經(jīng)費，地方應(yīng)增加本地區(qū)師資隊伍和學(xué)科建設(shè)方面的支出，增強(qiáng)本地區(qū)高等教育吸引力；第五，職業(yè)教育，中央統(tǒng)籌規(guī)劃的同時適度加大支出。省級規(guī)劃本省發(fā)展的同時應(yīng)加大師資隊伍和學(xué)科建設(shè)方面的支出；市縣級應(yīng)積極落實上級的規(guī)劃。（三）提高財力與支出責(zé)任的匹配度。各級承擔(dān)某項事務(wù)的財政支出，如果沒有財力支撐，就形同虛設(shè)，這就要求我們在劃分各級的支出責(zé)任時應(yīng)當(dāng)充分考慮其財力。可從以下兩個方面提高財力：第一，各級都有相對不變的收入渠道，稅收是其重要的收入渠道，對每一級各自的稅收不做探討，對于中央與地方的共享稅，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的支出責(zé)任科學(xué)合理的劃分比例；第二，應(yīng)當(dāng)給予地方自主性與靈活性，充分調(diào)動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時加強(qiáng)中央對貧困落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。（四）建立健全間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理爭議。我國各級對各級教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，存在著多級交叉重疊、共同承擔(dān)的現(xiàn)狀，因此有必要建立并健全間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來處理爭議。借鑒美國或者日本，建立一個類似于美國的“學(xué)區(qū)”的間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評估與解決各級間的爭議。不僅可以評估中央對地方實施的教育事權(quán)劃分的政策決策，而且可以收集、解決中央與地方之間就某一教育事權(quán)的支出責(zé)任中存在的爭議。（五）完善對各級的考核監(jiān)督機(jī)制。在的稽核機(jī)制中加入對教育事權(quán)以及支出責(zé)任執(zhí)行情況的考察。對于考核各級的履行情況我們給定幾個準(zhǔn)繩：一是教育經(jīng)費支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，對于不同地區(qū)不同層次的教育給定符合該地區(qū)經(jīng)費支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，對于考核結(jié)果低于基本標(biāo)準(zhǔn)的，給予處罰；二是教育經(jīng)費支出的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，考核經(jīng)費支出的質(zhì)量，也就是經(jīng)費支出是否有所成效，可以從教學(xué)質(zhì)量和硬件設(shè)施等方面來考察，對于考核結(jié)果高于最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的，可以給予獎勵，包括職位任職以及資金獎勵。

作者：張亞萍 單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院