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隨著人們對(duì)教育關(guān)注的加深,農(nóng)村教育公平問(wèn)題也成了人們談?wù)摰臒狳c(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前,相對(duì)于教育均衡發(fā)展而言,農(nóng)村的教育公平,問(wèn)題最突出、矛盾最集中。本文將對(duì)農(nóng)村教育公平問(wèn)題作相關(guān)的研究和探索,提出一些想法和觀點(diǎn),以期對(duì)農(nóng)村教育公平問(wèn)題的解決有所幫助。

一、教育公平的內(nèi)涵

教育不公平是公眾最不能接受的問(wèn)題,也是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的障礙之一。實(shí)現(xiàn)教育公平是政府的任務(wù)。教育部部長(zhǎng)周濟(jì)曾經(jīng)表示,教育公平是一個(gè)非常重要的問(wèn)題,要把怎樣處理好教育的快速發(fā)展和教育公平之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作為一個(gè)非常重要的任務(wù)來(lái)抓。“教育公平在某種意義上是指各族接受學(xué)校教育的學(xué)生在學(xué)生總數(shù)中所占的比例與各族群在同一年齡人口中所占的比例相當(dāng)”。在不同的發(fā)展階段,教育公平問(wèn)題的特征和重心是不同的。在發(fā)展之初,貫徹教育機(jī)會(huì)均等的原則,最重要的是普及義務(wù)教育,保障兒童平等接受教育的權(quán)利。在教育初步普及之后,追求的是教育過(guò)程中的公正待遇和更高的教育質(zhì)量,即對(duì)教育品質(zhì)的追求。而平等學(xué)業(yè)成就的實(shí)現(xiàn),至今仍是一種比較遙遠(yuǎn)的理想。它不僅反映了與生俱來(lái)的個(gè)體差異對(duì)適應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)的“差別性教育”的不足,也反映了在貧富分化、社會(huì)階層分化的現(xiàn)實(shí)中,具有傳遞性的“文化資本”在教育中的深刻作用。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件下,教育公平的價(jià)值應(yīng)體現(xiàn)在教育起點(diǎn)的公平、教育過(guò)程的公平和教育評(píng)價(jià)的公平等方面。

二、農(nóng)村教育不公平現(xiàn)象的現(xiàn)狀及原因分析

(一)教育不公平首先體現(xiàn)在教育投入上

上世紀(jì)90年代初,國(guó)家要求逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例,到世紀(jì)末達(dá)到4%,這個(gè)目標(biāo)至今還未達(dá)到。“而事實(shí)上,我國(guó)2001年、2002年、2003年這個(gè)比例分別為3.19%、3.41%、3.28%,不僅低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家5%至6%的水平,也低于發(fā)展中國(guó)家4.4%的平均水平。”尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的不足,加劇了城鄉(xiāng)教育的不平衡。

(二)教育不公平也體現(xiàn)在對(duì)教育資源的配置上

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)城市和農(nóng)村的教育資源配置存在不均衡現(xiàn)象,即便同在農(nóng)村,城鎮(zhèn)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)以及重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校之間也不均衡。優(yōu)質(zhì)教育資源的不足,使解決辦學(xué)困難的任務(wù)下放到基層,致使學(xué)校競(jìng)相在微觀上“搞活”,“錢(qián)權(quán)交易”“錢(qián)學(xué)交易”“亂收費(fèi)”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,加劇了受教育機(jī)會(huì)的不平等。從當(dāng)前嚴(yán)重的擇校現(xiàn)象可以看出,教育的群體差距也有加劇的趨勢(shì),弱勢(shì)群體接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)較少,而強(qiáng)勢(shì)群體則絕對(duì)占有優(yōu)質(zhì)教育資源。據(jù)統(tǒng)計(jì),在全國(guó)重點(diǎn)中學(xué),干部、知識(shí)分子和高收入家庭的子女占學(xué)生總數(shù)的70%以上。教育資源分配的不平衡已經(jīng)成為制約農(nóng)村教育快速發(fā)展的重要因素,對(duì)教育資源的重新配置和優(yōu)化成為促進(jìn)教育公平實(shí)現(xiàn)之必需。

(三)教育不公平還體現(xiàn)在一些不盡合理的政策上

錄取分?jǐn)?shù)線和錄取率不公平,阻礙了小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)學(xué)生平等接受高等教育的機(jī)會(huì),人為地加大了城鄉(xiāng)差距。有人說(shuō),高校招生中的“定向生”“保送生”“專升本”等,也是制造教育不公平的源頭,這話不無(wú)道理。在我國(guó),義務(wù)教育階段基本解決了免試入學(xué)的問(wèn)題,但仍有一些學(xué)校對(duì)不同學(xué)生采取了不同的政策,造成了事實(shí)上的不公平。“擇校生”問(wèn)題的出現(xiàn),農(nóng)民工孩子受教育歧視的問(wèn)題,變相的考試進(jìn)行分快班和慢班的問(wèn)題等,這些問(wèn)題的出現(xiàn)很容易造成起點(diǎn)的不公平,也就造成了弱勢(shì)群體失去享受教育的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

(四)教育不公平更體現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)上

目前,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于發(fā)育階段,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不規(guī)范拉開(kāi)了人們的差距,不僅是絕對(duì)差距,而且相對(duì)差距也在拉大。首先是人們收入分配差距明顯拉大,帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題所引發(fā)的社會(huì)不公,也帶來(lái)了教育的不公平。其次是社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的城鄉(xiāng)差距明顯加大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一些地方農(nóng)民的收入增幅較小,導(dǎo)致他們無(wú)法承擔(dān)起子女最基本的教育費(fèi)用。社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在也就形成了形形色色的不同階層,由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不規(guī)范,不同的社會(huì)階層在分配公共教育資源時(shí),就出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象,強(qiáng)勢(shì)群體利用自身的優(yōu)勢(shì)盡可能地占有更多的資源,而弱勢(shì)群體在同樣的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位,如:經(jīng)濟(jì)能力有限、選擇接受高質(zhì)量教育的機(jī)會(huì)不多等。因此,必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的支持和保護(hù)力度,規(guī)范社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的行為,也是社會(huì)發(fā)展的必需。教育公平是社會(huì)公平的起點(diǎn),是構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。人們接受教育的不平等直接影響到將來(lái)經(jīng)濟(jì)收入的不平等,進(jìn)而埋下城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層矛盾的隱患,與構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)背道而馳。

三、解決農(nóng)村教育公平問(wèn)題的對(duì)策

(一)強(qiáng)化政府責(zé)任,加強(qiáng)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

在基本實(shí)現(xiàn)“普九”的形勢(shì)下,政府應(yīng)由過(guò)去的非均衡發(fā)展教育策略轉(zhuǎn)移到均衡發(fā)展策略上來(lái),處理好教育的快速發(fā)展和教育公平之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。教育部在2005年5月特意下發(fā)了《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》的文件,主要是針對(duì)我國(guó)存在的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間發(fā)展的不平衡而制訂的,尤其是強(qiáng)化了政府的責(zé)任,明確各級(jí)政府的責(zé)任和義務(wù),促使各級(jí)政府采取措施加以解決。教育尤其是基礎(chǔ)教育,是公益性事業(yè)。在公平和效率之間,政府的職能首先是維持公平,因?yàn)檎痪S持公平就沒(méi)有人維持公平。效率可以更多的由市場(chǎng)去調(diào)節(jié),家庭、個(gè)人和一切利益團(tuán)體都會(huì)把效率作為第一考慮因素。政府的基礎(chǔ)教育資源配置應(yīng)優(yōu)先考慮滿足適齡兒童的基本學(xué)習(xí)需要,使每個(gè)公民享有公平教育機(jī)會(huì)是政府的義務(wù)。政府在促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展方面的職責(zé)定位應(yīng)該比較清楚,強(qiáng)化政府責(zé)任,而不是模棱兩可或本末倒置。而政府承擔(dān)起基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展責(zé)任的關(guān)鍵政策是建立新的基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任體制。新《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。再一次明確了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”;建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制,分項(xiàng)目、按比例分擔(dān);義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列;規(guī)范義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;設(shè)立義務(wù)教育的專項(xiàng)資金。通過(guò)這些渠道,逐步建立起比較完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

(二)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源的共享

在基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育的管理上,應(yīng)該實(shí)現(xiàn)區(qū)域的資源共享,促進(jìn)教育資源在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)。過(guò)去的教師管理,把教師固定在學(xué)校,成為一個(gè)單位的教師而缺乏合理流動(dòng),造成當(dāng)前城鎮(zhèn)教師普遍超編,邊遠(yuǎn)農(nóng)村教師嚴(yán)重不足且余缺不能有效調(diào)節(jié),導(dǎo)致教師資源配置不當(dāng)。在此情況下,教師的合理流動(dòng)是非常必要的,這有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。要采取措施對(duì)優(yōu)勢(shì)教育資源或優(yōu)秀教師進(jìn)行輪換和定期培訓(xùn),對(duì)在歷史上形成重點(diǎn)學(xué)校和同一區(qū)域內(nèi)的一般學(xué)校、薄弱學(xué)校之間,要對(duì)各校的校長(zhǎng)和骨干教師進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配,執(zhí)行按照一定的比例和年限相互輪崗的制度,同時(shí)要徹底打破重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班之分,把義務(wù)教育納入到實(shí)施素質(zhì)教育的軌道上來(lái),把實(shí)施素質(zhì)教育作為義務(wù)教育的一項(xiàng)新的使命,注重學(xué)生獨(dú)立思考能力、實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和提高。也可以利用現(xiàn)代教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)豐富的教育資源信息庫(kù),實(shí)現(xiàn)省城、市域、縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享,借助信息化來(lái)縮短城鄉(xiāng)之間、強(qiáng)校與弱校之間的辦學(xué)差距,實(shí)現(xiàn)真正意義上的均衡發(fā)展。為此,政府可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)撥款的方式,大力支持西部地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展信息技術(shù)教育和遠(yuǎn)程教育。城市教育也已經(jīng)進(jìn)入全面反哺農(nóng)村的歷史階段,城市學(xué)校應(yīng)該敞開(kāi)大門(mén)招收農(nóng)村寄宿學(xué)生,乃至跨省招收農(nóng)村寄宿學(xué)生。另外,要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,實(shí)施非均衡投資戰(zhàn)略。財(cái)政部門(mén)主要應(yīng)按學(xué)生人數(shù)進(jìn)行財(cái)政撥款,讓那些長(zhǎng)期缺錢(qián)少糧的農(nóng)村學(xué)校首先得到實(shí)惠,完善教育設(shè)施,提高教育水平,進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校信心。還應(yīng)解決農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員子女接受教育問(wèn)題。在教育資金的使用分配上,應(yīng)切實(shí)做到城鄉(xiāng)平等,同時(shí),還要盡可能從資金、信息、生源等方面,給條件較差的農(nóng)村學(xué)校以必要的重點(diǎn)扶持,縮短、消滅城鄉(xiāng)教育之間的不平等的硬件差距。

(三)建立平等接受義務(wù)教育的觀念

建立平等的義務(wù)教育觀念,縮小城鄉(xiāng)教育差距,應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)義務(wù)教育的共同發(fā)展。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校的改造,以更多的政策支持促進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展。建議廢止重點(diǎn)學(xué)校制度,取消政府認(rèn)可重點(diǎn)學(xué)校的制度,盡可能為所有同類學(xué)校創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)條件,使各種教育資源都人盡其能、物盡其用。教育發(fā)展目標(biāo)中確定“城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展”的內(nèi)涵,明確維護(hù)農(nóng)民子女教育權(quán)益的使命。從根本上維護(hù)農(nóng)民子女的教育權(quán)益,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間教育權(quán)利的公正與公平。在資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展上,實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、個(gè)人在權(quán)利與義務(wù)上的平衡。從根本上消除農(nóng)村教育發(fā)展水平落后于城市教育發(fā)展的不平衡現(xiàn)象,及其產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主觀因素,使城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展;在各級(jí)各類教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模與教育發(fā)展質(zhì)量上,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展無(wú)顯著性差異。

(四)建立起制度化、規(guī)范化的教師流動(dòng)機(jī)制

教師是學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力,學(xué)校之間辦學(xué)水平的差距從根本上講是師資水平的差距。落后的農(nóng)村地區(qū)、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校由于區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)關(guān)注度等方面的原因,難以吸引優(yōu)秀人才,甚至連基本的缺額補(bǔ)員都難以做到,影響了這些學(xué)校的發(fā)展,進(jìn)而影響了這些學(xué)校學(xué)生的受教育質(zhì)量。因此,非常有必要打破教師與學(xué)校之間牢固的對(duì)應(yīng)關(guān)系,變“學(xué)校的人”為“系統(tǒng)的人”,建立起一整套縣域內(nèi)教師流動(dòng)的年限規(guī)定和流動(dòng)規(guī)則,形成生動(dòng)活潑的教師流動(dòng)機(jī)制,促進(jìn)各級(jí)各類學(xué)校的均衡和諧發(fā)展。統(tǒng)一行政區(qū)域內(nèi)教師津補(bǔ)貼政策和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),由顯性的工資上的平等發(fā)展到教師實(shí)際收入的真正平等。教師工資納入縣級(jí)財(cái)政和轉(zhuǎn)移支付保障體制后,解決了工資拖欠問(wèn)題,但工資之外,還有部分政策規(guī)定的津補(bǔ)貼沒(méi)有納入或沒(méi)有完全納入財(cái)政保障范圍,主要由學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)解決。過(guò)去,自籌經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源,一是學(xué)校服務(wù)性收費(fèi)的節(jié)余;二是學(xué)校因其區(qū)位優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的房租等營(yíng)業(yè)性收入;三是學(xué)校收取的借讀費(fèi)等政策性收費(fèi)。由于學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)收入的差異,教師的工資外收入存在差距。因此,與義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革相配套,要統(tǒng)一行政區(qū)域內(nèi)津補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn),并全額納入財(cái)政保障范圍,保證廣大教師的實(shí)際收入不減少,保護(hù)廣大教師的工作積極性。

(五)建立城鄉(xiāng)之間的利益平衡機(jī)制

最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求,形成一種有效的利益平衡機(jī)制,保證絕大多數(shù)社會(huì)成員的需要和利益在教育政策中得到全面反映,以實(shí)現(xiàn)“全體公民”的教育公平。這樣的利益平衡機(jī)制還是教育的“安全閥”,能夠最大限度地防止不公平教育制度的產(chǎn)生。要把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎(chǔ)性目標(biāo),建立農(nóng)村教育補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的補(bǔ)償力度,持續(xù)增加國(guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入,加強(qiáng)對(duì)教育腐敗與教育特權(quán)的監(jiān)督。在公平與效率等重大的教育政策目標(biāo)之中,教育政策應(yīng)把公平作為基礎(chǔ)性的政策價(jià)值目標(biāo),承認(rèn)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間教育權(quán)力博弈的合法性,建立起政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間公共教育權(quán)力的制衡機(jī)制。

在當(dāng)代社會(huì),教育正是改變國(guó)運(yùn)、改變家運(yùn)和改變個(gè)人命運(yùn)的基本之道,也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的和諧之道。所以,建立完善的教育保障體系,不僅有利于促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,保障教育公平,進(jìn)而保障社會(huì)公平,而且在穩(wěn)定社會(huì)、維系民心,構(gòu)建和諧社會(huì)等方面有著不可替代的作用。因此,在當(dāng)前比較有利的環(huán)境下,促進(jìn)農(nóng)村教育的公平發(fā)展不會(huì)再是一種奢望,而成為一種可能,農(nóng)村教育的發(fā)展前景也會(huì)越來(lái)越好。