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一、承包商履約擔(dān)保的內(nèi)涵及特點(diǎn)

在分析承包商履約擔(dān)保的作用機(jī)制之前，首先應(yīng)明確承包商履約擔(dān)保的內(nèi)涵及特點(diǎn)：

（一）承包商履約擔(dān)保的內(nèi)涵。談起承包商履約擔(dān)保的內(nèi)涵時(shí)，先從工程保證擔(dān)保的內(nèi)涵談起，工程保證擔(dān)保是擔(dān)保人（保證人）應(yīng)工程合同一方（被保證人）的要求，向另一方（受益人）做出書面承諾，當(dāng)被保證人不履行合同或支付義務(wù)以使受益人遭受損失時(shí)，擔(dān)保人在一定的期限、以一定的金額代被保證人履行合同或支付義務(wù)的一種工程保障機(jī)制。同時(shí)，在擔(dān)保人向被保證人承保時(shí)，擔(dān)保人會(huì)運(yùn)用反擔(dān)保機(jī)制，要求被保證人對(duì)其可能出現(xiàn)的違約行為提供反擔(dān)保，以保護(hù)擔(dān)保人自己的利益。對(duì)信譽(yù)較高的被保證人，被保證人提供的反擔(dān)保成本將會(huì)很低；反之，成本將會(huì)很高。

依據(jù)國(guó)際慣例，通常會(huì)把工程保證擔(dān)保分為，投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保、履約擔(dān)保、付款擔(dān)保等幾種擔(dān)保形式。由此可見，承包商履約擔(dān)保是工程保證擔(dān)保的一種方式。2004年8月6日建設(shè)部頒布了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》，這是我國(guó)第一部專門針對(duì)于工程保證擔(dān)保的具有法律效力的文件，在該規(guī)定中指出，我國(guó)實(shí)行投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保四種工程保證擔(dān)保方式。其中，在第二十三條對(duì)承包商履約擔(dān)保作了明確的定義，承包商履約擔(dān)保是指由保證人為承包商向業(yè)主提供的，保證承包商履行工程建設(shè)合同約定義務(wù)的擔(dān)保。

（二）承包商履約擔(dān)保的特征。承包商履約擔(dān)保強(qiáng)調(diào)保證承包商履行合同所規(guī)定的義務(wù)，并為此進(jìn)行擔(dān)保。因?yàn)?，業(yè)主投資想要的是工程產(chǎn)品，而不是耗費(fèi)時(shí)間和精力后索取賠款。所以，如果出現(xiàn)承包商違約，擔(dān)保人必須首先按合同規(guī)定的質(zhì)量、工期、造價(jià)等各種條件代承包商履約，而不僅僅是對(duì)損失進(jìn)行賠償。依據(jù)建設(shè)部頒布的《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》第二十七條：承包商由于非業(yè)主的原因而不履行工程建設(shè)合同約定義務(wù)時(shí)，由保證人可以按照以下方式之一代承包商履行責(zé)任：

1、向承包商提供資金、設(shè)備或者技術(shù)援助，使其能繼續(xù)履行合同義務(wù)；

2、直接接管該項(xiàng)工程或者另覓經(jīng)業(yè)主同意的有資質(zhì)的其他承包商，繼續(xù)履行合同義務(wù)，業(yè)主仍按原合同約定支付工程款，超出原合同部分的，由保證人在保證額度內(nèi)代為支付；

3、按照合同約定，在擔(dān)保額度范圍內(nèi)，向業(yè)主支付賠償金。

二、承包商履約擔(dān)保作用機(jī)制分析

在分析承包商履約擔(dān)保的作用機(jī)制之前，需要設(shè)定一個(gè)必要的前提條件，即承包商準(zhǔn)備參與建設(shè)的工程項(xiàng)目，是國(guó)家規(guī)定的強(qiáng)制實(shí)行承包商履約擔(dān)保的項(xiàng)目。然后，在此前提條件下，對(duì)承包商履約擔(dān)保的作用機(jī)制進(jìn)行分析。

承包商參加某一業(yè)主的工程投標(biāo)活動(dòng)，該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)后，業(yè)主通知該承包商中標(biāo)，并要求與其簽訂合同。由于該項(xiàng)目屬于國(guó)家規(guī)定的強(qiáng)制實(shí)行承包商履約擔(dān)保的項(xiàng)目，因此承包商在與業(yè)主簽訂合同時(shí)，還需向業(yè)主遞交一份由擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的承包商履約擔(dān)保保函。在該工程項(xiàng)目建設(shè)期間，如果承包商由于自身原因，違反了與業(yè)主簽訂合同中的有關(guān)要求，業(yè)主會(huì)根據(jù)承包商履約擔(dān)保向擔(dān)保人提出索賠要求，要求擔(dān)保人代為履約或支付賠償款。在擔(dān)保人代為履約或支付賠償款后，擔(dān)保人可以債權(quán)人的身份，根據(jù)與承包商之間的反擔(dān)保，通過必要的程序，向承包商進(jìn)行索賠。通過以上分析可以看出：

1、工程保證擔(dān)保機(jī)制能使風(fēng)險(xiǎn)移回風(fēng)險(xiǎn)源。即，如果承包商違約，最終遭到損失的將是他自己，這也是工程保證制度具有防止違規(guī)操作，減少工程質(zhì)量事故，解決拖欠工程款作用的實(shí)質(zhì)。即承包商必須為自己的違約行為付出代價(jià)。

2、工程保證擔(dān)保機(jī)制將事后的懲戒轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗姆婪?。違約、失職或違法行為發(fā)生的一個(gè)重要原因可能是當(dāng)事人缺乏合同觀念和法制觀念，事后懲罰往往不能彌補(bǔ)已發(fā)生的損失，而在工程保證擔(dān)保制度下，由于對(duì)擔(dān)保賠償責(zé)任的范圍必須有清晰的合同界定和法律界定。因此，它可以促使當(dāng)事人為了規(guī)避保函被索賠的風(fēng)險(xiǎn)而在事前慎重地研究自己相應(yīng)的合同責(zé)任和法律責(zé)任，從而采取措施有效地避免違約、失職或違法行為的發(fā)生。

三、建立我國(guó)工程保證擔(dān)保制度應(yīng)著重解決的問題

（一）我國(guó)應(yīng)為建立工程保證制度提供強(qiáng)制性的法律保證。這種擔(dān)保作用的發(fā)揮是基于一個(gè)前提條件下展開的，也就是說，如果沒有這個(gè)前提條件，工程保證擔(dān)保的積極作用就根本發(fā)揮不出來。而這個(gè)前提條件就是，對(duì)于需要實(shí)行工程保證擔(dān)保的項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)制定有關(guān)法律法規(guī)來強(qiáng)制其施行。當(dāng)前，我國(guó)已出臺(tái)了《擔(dān)保法》，但我國(guó)的《擔(dān)保法》僅僅在民事法律關(guān)系層面上，規(guī)定了擔(dān)保行為的法律特征和法律關(guān)系。目前，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)投標(biāo)擔(dān)保有一些相關(guān)規(guī)定外，還沒有關(guān)于工程擔(dān)保專門的法律規(guī)定。而2004年8月6日建設(shè)部頒布的《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》僅屬于部門的規(guī)章，其法律效力還很低。因此，制定出一部專門針對(duì)于工程保證擔(dān)保的法律來規(guī)范工程擔(dān)保制度的施行已成當(dāng)務(wù)之急。

在對(duì)工程保證擔(dān)保制度立法方面，美國(guó)可以說是在這方面做得最好的國(guó)家，1894年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了“赫德法案”，要求所有公共工程必須實(shí)行保證擔(dān)保。1935年為最大限度地免除政府的責(zé)任，保證公共工程的及時(shí)完工和使用，“米勒法案”取代了“赫德法案”。“米勒法案”不僅規(guī)定了工程保證擔(dān)保的品種，即包括投標(biāo)擔(dān)保、100％履約擔(dān)保和100％付款擔(dān)保，而且還規(guī)定了強(qiáng)制實(shí)行工程保證擔(dān)保的范圍，即對(duì)所有的公共投資項(xiàng)目實(shí)行強(qiáng)制性保證擔(dān)保。借鑒美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在制定工程保證擔(dān)保法時(shí)，也應(yīng)該明確工程保證擔(dān)保的品種及擔(dān)保的范圍。其實(shí)，在這方面，我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)為我們做出了榜樣。在我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》及其相關(guān)的配套法規(guī)中，用列清單的方式明確了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谥贫üこ瘫ＷC擔(dān)保法及其相關(guān)的配套法規(guī)時(shí)，也應(yīng)該用列清單的方法，列出實(shí)行工程保證擔(dān)保項(xiàng)目的范圍及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

總之，加強(qiáng)立法，制定相關(guān)的法規(guī)，是推行工程擔(dān)保制度取得成功的根本保障。但有了法律法規(guī)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就像我們?cè)砸豢霉麡洌瑑H有一株樹苗是不夠的，要想讓這顆樹苗茁壯成長(zhǎng)，最終結(jié)出果實(shí)，還需要陽(yáng)光、水、空氣等其他條件。

（二）規(guī)范工程擔(dān)保市場(chǎng)

1、培育專業(yè)化的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立充分競(jìng)爭(zhēng)的工程保證擔(dān)保市場(chǎng)。從以上對(duì)承包商履約擔(dān)保的作用機(jī)制分析中，可以看出，保證人即擔(dān)保機(jī)構(gòu)在擔(dān)保機(jī)制作用的發(fā)揮中扮演了很重要的角色。其主要作用可以表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：首先，在建筑市場(chǎng)上，強(qiáng)制推行工程保證擔(dān)保制度以后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函便成為了承包商以及參與工程項(xiàng)目的各個(gè)參與方進(jìn)入建筑市場(chǎng)的“準(zhǔn)入證”。其次，擔(dān)保人為了避免承包商違約進(jìn)而能使自己獲取最大的收益，必然在對(duì)承包商承保之前，對(duì)承保商進(jìn)行資格預(yù)審，審查的內(nèi)容包括申請(qǐng)人的資金、技術(shù)、管理、過去的工程經(jīng)驗(yàn)、銀行的信用記錄和過去的履約記錄等方面的情況。因此，資格預(yù)審將為建筑市場(chǎng)筑起一道硬性的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，將不合格的承包商排除在市場(chǎng)之外，讓不守信用、履約記錄不良的人付出高昂的代價(jià)。

工程擔(dān)保制度的推行，必須擁有相當(dāng)數(shù)量并符合一定資格條件的擔(dān)保人，形成具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的擔(dān)保人市場(chǎng)。目前我國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)的保證人主體主要有兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)：銀行和擔(dān)保公司。由于保險(xiǎn)公司曾形成巨大的保證賠付風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)的主管部門——中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立后，一直禁止保險(xiǎn)公司涉足保證擔(dān)保。因此，銀行是目前我國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)最大的擔(dān)保人主體，幾乎壟斷了我國(guó)工程擔(dān)保市場(chǎng)的全部業(yè)務(wù)量。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足必然會(huì)影響到擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)，擔(dān)保手續(xù)費(fèi)偏高，保單形式單一，缺乏靈活性等。此外，銀行開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的一個(gè)最大問題，就是專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏保證履約意識(shí)和工程風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)管力量，只看保證金交多少。工程保證擔(dān)保是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，由于工程保證保函在銀行的整個(gè)業(yè)務(wù)量中占極小的部分，所以要求銀行配備龐大、專業(yè)化的隊(duì)伍從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)不太現(xiàn)實(shí)。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，比較現(xiàn)實(shí)的做法是大力培育專業(yè)保證擔(dān)保公司和保險(xiǎn)公司，以及鼓勵(lì)銀行與專業(yè)保證擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司共保，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2、建立對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，規(guī)范工程擔(dān)保市場(chǎng)。在工程擔(dān)保制度中，擔(dān)保機(jī)構(gòu)處于工程擔(dān)保制度的核心地位，之所以需要引入擔(dān)保，就在于合同當(dāng)事人一方或雙方的資信還不足以保證其合同義務(wù)的履行，引入擔(dān)保一方面提升了當(dāng)事人的信用等級(jí)，另一方面也提供了損失補(bǔ)償?shù)谋Ｕ?。因此，?dān)保機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信、擔(dān)保能力和風(fēng)險(xiǎn)管理水平直接影響著工程擔(dān)保制度推行的效果。為了規(guī)范工程擔(dān)保市場(chǎng)，防止工程擔(dān)保市場(chǎng)上不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，擾亂市場(chǎng)秩序的情況出現(xiàn)，政府有關(guān)部門應(yīng)該在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管工作：一是制定工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用及擔(dān)保能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)定期評(píng)級(jí)制度。在此基礎(chǔ)上，還要制定工程擔(dān)保行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本充足率、準(zhǔn)備金和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等指標(biāo)做出規(guī)定，并根據(jù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用和能力等級(jí)，確定允許其開展工程擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍。二是建立工程擔(dān)保信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，該系統(tǒng)建立后，對(duì)于不具備擔(dān)保能力或擔(dān)保余額總額超出擔(dān)保能力的機(jī)構(gòu)可以限制其出具保函或建議其做出聯(lián)保、再保等安排。三是實(shí)行保函備案制度，通過該種制度，政府建設(shè)主管部門可以加強(qiáng)對(duì)備案保函的合規(guī)性進(jìn)行審核和監(jiān)督，促使工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供符合規(guī)范的擔(dān)保，遏制規(guī)避監(jiān)管的行為，避免工程擔(dān)保流于形式。

（三）發(fā)展我國(guó)社會(huì)信用調(diào)查業(yè)，建立完善的信用記錄機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，一個(gè)市場(chǎng)只有具備了良好的信用機(jī)制，才能使市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用得以順利發(fā)揮。工程保證擔(dān)保制度對(duì)于建筑業(yè)就是一種信用機(jī)制。擔(dān)保人對(duì)被保證人的承保工作是基于對(duì)被保證人信用狀況全面掌握的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。擔(dān)保人如果錯(cuò)誤地批準(zhǔn)了一項(xiàng)擔(dān)保，將付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。在美國(guó)，擔(dān)保人不僅自己掌握大量客戶資料，而且還有各種信用調(diào)查公司提供的排名、信用等級(jí)及各種分析報(bào)告，使擔(dān)保人可以比較全面地掌握被擔(dān)保人的信用狀況，從而做出準(zhǔn)確的承保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判。同時(shí)，由于被保證人違約不僅要受到擔(dān)保人損失追償，承擔(dān)保證擔(dān)保一系列費(fèi)用，而且不守信用行為還被社會(huì)記錄，因而被保證人一般都嚴(yán)格守約，不敢失信。目前，在我國(guó)顯然尚不具備這樣的社會(huì)環(huán)境。擔(dān)保人往往依賴自身對(duì)企業(yè)的評(píng)審做出擔(dān)保決策，沒有有效的外部信用資源輔助評(píng)審。建立完善的信用記錄機(jī)制，無疑對(duì)降低擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、降低評(píng)審成本，建立我國(guó)工程保證擔(dān)保制度具有重要意義。