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【摘要】中國橫向地方政府際爭議隨著改革的深入日漸凸顯，消減了政府間的協同合作，致使整體政府的塑造困難重重，政府的合力難以發揮，綜合成效大打折扣。在信息化、透明化的時代背景下，地方政府已不能自成系統乃至游離于行政生態系統之外，而須在法治的框架下尋求府際爭議的解決途徑。府際爭議的有效解決應遵循法治原則；力求擺脫僅從政治視角研究的窠臼，探索出適合中國情境的法治與善治之路；立足于地域不均衡發展的現實，解析橫向地方政府際爭議之成因并實施行之有效的消解方略。

【英文摘要】ThedisputesbetweenChineselocalgovernmentsemergethemselvesgraduallyalongwiththedeepeningofreforms，whichreducethecooperationbetweenlocalgovernments，preventtomoldanoverallgovernment，makethejointeffortsofgovernmentshardtofunction，andthengivesadiscounttothecomprehensiveeffect.Atthetimesofinformationalizationandtransparentness，nolocalgovernmentcanbeanindependentsystemandevendissociateitselffrompublicadministrativeecosystem.Itmustfindmethodstosolvethecontradictionsbetweenlocalgovernmentsundertheframeofrulingbylaw.Theeffectivesolutionsofconflictsmustconformtotheprincipleofrulingbylaw，Thisarticleattemptstointegraterulingbylawwithstategovernance，makesgreatefforttogetridofthelimitationofresearchesonlyfrompoliticalperspective，andexploresthepathsofrulingbylawandgoodgovernancethatsuitsChina‘ssituation.Basedontherealityofimbalanceddevelopmentamongdifferentregions，thispaperanalyzesthecauseofdisputesbetweenlaterallocalgovernmentsandputsforwardsomeeffectivesolutionstrategies.

【關鍵詞】法治；地方政府際爭議；治理；善治；整體政府

【英文關鍵詞】rulingbylaw；disputesbetweenlocalgovernments；governance；goodgovernance；overallgovernment

論點摘登

地方政府主導合作型治理：構建和諧社會的新視點

胡曉芳在江南社會學院學報2006年第3期上撰文《地方政府主導合作型治理：構建和諧社會的新視點》。文章指出：地方治理與和諧社會具備共同的哲學基礎，為我國構建和諧社會奠定了必要的基礎。然而，地方治理在中國語境下有著特殊的含義，中央政府和地方政府之間長期以來關系不順，地方政府之間的無序競爭十分嚴重，公民社會和第三部門發育不成熟等問題的存在。這些都增加了社會的不和諧度，導致了我國地方治理實踐的失敗甚于成功。我國的地方治理有待在學習、反思和制度的演進過程中不斷完善，構建地方政府主導合作型地方治理模式，強化地方政府和中央政府的合作，培育公民社會和第三部門并努力獲取其支持，規范地方政府的有序競爭是增進地方治理的有效途徑。（余光）

改革開放前，經濟活動由中央調控，地方政府間橫向交流甚少，尚無維護自身利益的動機與意識，或多或少有“井水不犯河水”的態勢。隨著開放的潮流，地方利益逐漸形成，而經濟區域與行政區域并不完全重合，基于“經濟人”視角考量，地方政府間展開了白熱化的資源爭奪，近來頻繁發生的汽車大戰、港口建設爭奪戰及啤酒大戰等即為例證。地方政府際爭議使得地方政府難以形成協同的合力，極大挫傷了宏觀調控能力，進而損耗了國家的綜合實力，對整體的發展極為不利。地方府際關系綜合起來實際上是中央與地方關系，若地方政府際爭議處理不好，將直接影響中央的威信和經濟的發展。提出問題的目的在于解決問題而非增加裂痕，而有效的基點即為法治，惟有納入法治框架之中，才會解決府際爭議，實現各地方政府的共贏，進而發揮整體政府的實力，發展國家的經濟。

一、地方政府際爭議泛化的現實表征地方政府際爭議的案例可謂比比皆是。

如豫陜兩省關于三門峽水庫存廢之爭，自水庫立項之初至今已延綿了半個多世紀。兩省間爭議的原因在于三門峽水庫的興建，使本無水患之憂的關中平原屢遭洪災，導致豫陜兩省爭端愈演愈烈，已上升到政治層面，兩省人大代表在全國人大會議上提出相反的議案，陜西要炸，河南要保。兩省間的府際爭議問題比較嚴峻，已非行政調解所能解決[1].豫陜兩省的爭議已超出水利部行政調解的范圍，只能提交到國務院解決，若處理不當可能導致兩敗俱傷乃至損害中央權威。

無獨有偶，在蘇魯邊界的微山湖地區，二省為爭奪水資源已到了劍拔弩張的地步，械斗事件屢見不鮮，給微山湖兩側人民造成巨大損失；水利部下設的淮委沂沭泗局只能控制南四湖的防洪工程，而取水工程由蘇魯兩省水行政部門管理；因行政級別及管轄范圍等原因，沂沭泗局無法進行有效監督。南四湖地區水事糾紛的協商，一般是淮委會主持蘇魯兩省代表談判，談判成功則皆大歡喜；協商不成則只能將矛盾上交中央裁決[2].類似事件也發生在太湖、洞庭湖等流域，僅以行政手段協調已無能為力。

紛繁復雜的跨區域污染問題使沿江河區際心存芥蒂，譬如為數眾多的江河污染，具體如長江、黃河、淮河流域污染頻頻發生。近者如松花江污染，致使沿岸的哈爾濱等大中城市緊急停水，污染源甚至進入俄羅斯境內，引起國際爭端。松花江污染問題使黑龍江對吉林素有成見，而黑龍江作為受害者，根本無法解決問題，只能提交國務院解決。另有大氣污染，如2006年6月河北農民燒麥秸產生的煙霧被風吹到北京，致使北京空氣嚴重污染。如此狀況不勝枚舉，實際上任何地方都不能孤立于生態系統之外，解決問題的路徑在于協作而非抵制甚至壓制。

在資源爭奪方面，如駐京辦，其職能已異化為“跑部錢進”，爭奪稀缺資源的官員增加政績進而謀求晉升階梯。地方政府之間的零和博弈導致你死我活的利益爭奪，給整體造成損害。再如地方政府為謀求政績，打起招商引資爭奪戰，紛紛降低招商標準，甚至通過贈送土地使用權、降低稅率等方式壓低準入門檻。這種種做法對于單個地方的經濟增長有利，但損害了整體利益和弱勢方的權益，可謂“鷸蚌相爭，漁翁得利”。還有林林總總的關稅壁壘等地方保護主義導致烽煙四起，給地方間良性互動帶來麻煩。

二、從法治視野探悉府際爭議之成因

法為立國之本。在依法治國的框架下，合理有效的法律手段是協調地方政府關系的基本保障，故而須從法治視野探求府際爭議的產生原因。

從法治行政角度探悉，當前處理府際爭議的法律并不完善，府際爭議有無法可依之虞。公權力應依法行使，而在缺乏相關法律的情境下，不受約束的權力只會使地方政府際爭議的處理雪上加霜。法治情境要求涉及公共權益的問題進入法律調整的范疇，可并未有規定國務院處理府際爭議應遵循的法律及行政程序，使得處理府際爭議無章可循。法治情境要求，行政權力愈大，外部監督的機制也必須隨之加強[3].在國務院擁有不受監督的自由裁量權的狀況下，公正難以確保。如爭奪微山湖水資源的案例，明顯缺乏相關法律來明晰水權分配，雖有《憲法》和《水法》對水資源進行配置，但其缺失在于中央只授予地方政府水資源管理權而不予所有權，實際上中央難以精確估算地方政府確切需要的水量，這就給了投機主義可乘之機，也給沖突的產生留下了隱患。中國缺乏保障公正的法律和調解機制，此方面的缺失對法治提出了嚴峻考驗，日后應加強協調府際爭議的立法，盡量從法律層面做到未雨綢繆。

從司法層面分析，在當前行政爭議排除司法權介入的情況下，難以捍衛基本的公平正義。我國法律規定了解決行政機關間爭議應遵循的原則：行政系統內部解決，排除法院司法權的介入；爭議雙方的共同上級機關為爭議的最終解決機關[4].如此規定排除了走司法路線的可能，不符合“依法治國”的國策，也有悖于憲政精神。若福建與浙江交界的兩個鄉鎮發生行政爭議，它們的共同上級是國務院，在行政爭議日趨增多的情況下，一味提請上級解決會浪費大量行政資源，這給橫向政府際關系的協調增加了執行難度。法治要求“任何人不得作為自己案件的法官”，在國務院不能成為被告且缺乏法律監督的情形下，也就意味著國務院可不對自身的行政裁決負責，捍衛公正也就無從談起。憲政要求，不能以損害一方的權益來換取另一方受益，這要求完善的立法從而進行司法裁決[5].橫向地方府際爭議涉及地方公益事務，司法途徑能夠維護社會公義，故而“司法最終原則”是解決府際爭議的歸一之道。

從行政立法層面考量，具有立法資格的行政主體眾多，在缺乏監督及協調機制的情境下為府際爭議的產生埋下了隱患。我國《立法法》第73條規定，具有制定政府規章主體資格的有省、自治區、直轄市政府和較大的市的人民政府。立法主體的眾多，使府際爭議的發生成為可能，一些具有立法權的地方政府在立法時制定有利于本地的法律的同時，卻侵犯了其他地方的利益。雖然地方立法是依法進行的，也有審查備案程序，但并未以橫向比較以確定地方立法是否與周邊地方立法有沖突。實際上地方立法沖突導致的府際爭議已日趨增多，訂立合法合理的契約已成為當務之急。協調治理是符合法治的正道，在長三角、珠三角和環渤海地區一體化進程中，地方政府因立法沖突而導致的協調困難已制約著總體發展，故立法上減少沖突并鼓勵地方政府交流是非常必要的。

從權責對稱角度研究，中央與地方及地方之間權限界定不明晰，也是導致地方政府際爭議迭起的原因之一。我國政府之間強勢與弱勢難以平衡，在于強勢方以產權改革為名竊占公共資產與以“公共利益”為名強劫私有資產的“尺蠖效應”。表現為政策收緊時，首先束縛的是弱勢方，政策放開時首先放縱的是權勢者[6].政府不是天使，不受監督的權力難免產生腐敗，法治國家要求政府權責對稱，自覺接受各界監督。中國當前政府權限劃定并不明確，中央政府與地方政府的職責不清，而地方政府之間也存在職能模糊交叉的現象，在有利可圖時一擁而上，無利可圖則互相推諉，從而產生大量府際爭議，難以達到服務民眾的效能。法治要求明晰政府權限并嚴格遵守分權協議，以減少地方府際爭議的發生。

從資源分配角度探究，對公共資源的爭奪使得尋租行為屢禁不止，在妨礙程序正義的同時也為府際爭議埋下了隱患。從中央與地方資源分配而言，分稅制導致地方政府財源不足，中央政府財權上收而事權下放，地方政府有事權而財權不夠；地方之間就展開了稀缺資源的爭奪，地方政府難以從正規渠道獲得稀缺資源，只能暗箱操作以公賄方式向中央政府部門尋租，駐京辦的遍地開花即為例證，這不符合法治原則也并非長久之道，卻也是無奈之舉。某些地方政府把自身的行政行為及其主導下的經濟行為都視作“公共利益”，以便于租用行政權力[7].這種有意無意的混淆成為地方政府權力尋租的理論依據，嚴重阻塞了正常的利益表達渠道，從起點上造成資源分配的嚴重失衡，最終損害的是中央權威，貽害無窮。分配不公導致府際爭議產生，尋租失敗抑或獲益少的地方政府心存不滿，將會采取更為不合法的程序獲得收益，這就導致政府爭議逐步激化。因此，應從源頭來尋找地方政府際爭議的成因。

三、基于法治視角提出解決府際爭議的方略

依法行政是府際爭議解決的基點，府際爭議的最終解決要納入憲政法治框架之下，確保行政行為在法律范圍內有效行使。

要加強憲政建設，保障府際爭議的處理做到公平、公正、公開。憲政可有效監督公權力，保障公平，推行公義。可在民眾中廣泛推廣憲政理念，利用輿論監督和民間監督，敦促政府秉承依法辦事理念，地方政府就會循規蹈矩并力求規避沖突，府際爭議從而會大大減少。實現公權力之間監督制衡，立法、行政、司法體系應彼此獨立，避免行政命令凌駕于法律之上，從而使得地方府際爭議依法處理而不受羈絆；引入司法體系并保障法院的自主性，以實現合理公正的處理府際爭議；引入判例法和司法審查，給最高法院以更多的決定權，避免重復工作并使府際爭議處理有章可循。府際爭議的處理，在開放的憲政語境下將會更有成效。

要適當約束公權力，將府際爭議納入司法體系協調。公平是彌合爭端的有效武器，上級行政機關在協調府際爭議時難以做到不偏不倚，這將陷入兩難境地；司法則可相對超然地協調并捍衛法律的尊嚴，故比行政體系更能秉持公平。若能保障法官對地方政府的獨立，法院對地方性法規進行審查，則可徹底打擊地方保護主義并有效協調地方政府際爭議[8].因此，在處理地方政府際爭議時應引入司法體系，根據法律及道德標準并參照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地審判，有效處理紛爭，規范行政程序的正當性，確保府際爭議的妥當協調。要賦予最高法院違憲審查權，為促進司法獨立與監督行政的實現，司法權實行垂直領導并設立大區法院，減少地方行政對司法公正的牽制，以達到府際爭議的妥善處理。

立法時要側重協調合作，力求達到事前監督。植根于公平的善法是協調府際爭議的立足點，僅行政干預難以保證公平性，一般由地方政府自主協調，例外情況下上級政府介入協調。要從力求完善的法治視角出發，制定協調地方政府際關系的法律——《府際關系協調法》，使府際爭議處理有法可依。以往府際往往是無序競爭產生爭議而后立法，而法治要求先宏觀立法，后有序競爭。解決途徑在于疏浚而非封堵，可先建立合法機制，而后讓地方政府依法競爭，以達到防患于未然的目的。中央在審查地方法規時，不僅要橫向比較下位法是否與上位法沖突，更要橫向比較地方法規是否沖突，爭取將法規沖突彌合在萌芽狀態。上級應主動將彼此沖突的地方法規告知相關方，鼓勵地方政府以開放平等的心態自主協調，在共同的語境中妥協談判乃至達成一致意見，以減少實際運作中府際爭議發生的概率。在已發生爭議的態勢下，上級應安排地方盡快從法律上彌合爭議，從而避免在同一沖突的法規上糾纏不休。

要明晰政府權限，創建治理理念下的行政協調的機制。地方政府間無序競爭會損害整體利益，欲理順地方府際關系必先明晰央地關系，以此為根基明確地方政府權限以規范其行政行為。法治情境要求央地合理分權，增加地方分稅比率，使地方能相對自足并有施展才能的空間。要建立公正透明的財政轉移支付制度，明晰央地及地方之間的產權以達到競爭規范化。法治要求建立解決地方府際爭議的機制和完善的授權制，創制良好的地方互動關系。在治理的情境下力求最大限度地彌補市場配置與社會管理的不足，實現各主體之間的和諧發展，促進法治國家的實現[9].善治是公共利益最大化的過程，是政府之間及政府與社會之間的良好協作。中央政府依法營造交流平臺，為協調地方政府際爭議保駕護航，確立制度框架使地方政府恪守協議；地方政府認識到“雙贏”的優點并約定俗成制定游戲規則，在互信的基礎上實現自我協調，獎賞遵循規則者并處罰違規者；以網絡組織形式地平等協商，打破區域觀念、行政級別觀念，盡量采用圓桌會議方式，使地方政府有相對平等的地位，提高地方政府參與協調的積極性。位于山東省西南部的南四湖地區困境近年改觀很多，湖區民眾互諒互讓團結一致共謀發展，兩地領導建立信任互訪、聯合預警和矛盾調處機制，湖區由府際爭議頻發之地變成和諧友愛之所[10].

要明晰公共利益范疇，對弱勢方要進行利益補償。局部利益是合法的，應該依靠協商的內在機制在個人利益和公共利益、局部利益以及整體利益之間取得一個合適而且可以接受的平衡關系[11].法治情境要求中央政府確保地方合法權益不受侵害，防止地方政府打著“公共利益”的幌子行權力尋租之實；給地方一定的創制權，營造合理有效的環境；合理確定公益的界限，在同一語境下多元競爭，不給強勢地方政府以借公益之名侵害其整體權益的機會。國家公權力要尊重現狀，矯正地方政府間的利益關系，維護整體對資源和環境的合法權益；保護弱勢方的合法權益，設立補償機制，讓利益受損方得到安撫和補償。用激勵而非強制方式褒獎舍小家為大家的行為，以維護公平正義，對做出讓步的地方政府要進行補償，譬如對為實現河流治污和退耕還林等整體目標做出妥協的地區予以獎勵，激發其執行宏觀目標的積極性。注重NGO（不以營利為目的非政府組織）的意見并增加其話語權，NGO更關注本區域的可持續發展，可對地方政府有效監督并超脫地協調地方政府爭議。

中國橫向地方政府際爭議問題的解決不可能一蹴而就，需要在憲政法治架構下不斷進行調整。在地域發展非均衡的情境下，處理地方政府際爭議可通過治理理念把利益相關者統合在一起，形成協同的整體政府并順應法治國家的發展訴求。將地方政府際爭議彌合在初始狀態，發揮政府的合力，促進治理情境下的地方政府之間的公正平等并最終走向和諧發展。

【參考文獻】[1]張華勇。聚焦三門峽水庫存廢之爭：陜西河南的利益博弈[EB/OL].（2006204216）[2007201230]./c/2006204216/16319634419.shtml.[2]諶彥輝。南水北調中的南四湖的困局[J].鳳凰周刊，2005（31）：34235.[3]王名揚。美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005：566.[4]沈榮華。現代行政法學[M].天津：天津大學出版社，2003：83.[6]秦暉。改革：打造天平，還是喂養“尺蠖”[J].經濟管理文摘，2006（2）：38-40.[7]顏萬發，鐘文紅。公共利益：一個需要界定的行政法原則[J].行政與法，2005（8）：82-84.[8]劉海波。中央與地方政府間關系的司法調節[J].法學研究，2004（5）：36-44.[9]梁瑩。治理、善治與法治[J].求實，2003（2）：50-52.[10]陳澤偉。地方創新化解邊界糾紛[J].了望新聞周刊，2006（22）：46-47.[11]約翰。S.德雷澤克。協商民主及其超越：自由與批判的視角[M].丁開杰，譯。北京：中央編譯出版社，2006：160.

【摘要】中國橫向地方政府際爭議隨著改革的深入日漸凸顯，消減了政府間的協同合作，致使整體政府的塑造困難重重，政府的合力難以發揮，綜合成效大打折扣。在信息化、透明化的時代背景下，地方政府已不能自成系統乃至游離于行政生態系統之外，而須在法治的框架下尋求府際爭議的解決途徑。府際爭議的有效解決應遵循法治原則；力求擺脫僅從政治視角研究的窠臼，探索出適合中國情境的法治與善治之路；立足于地域不均衡發展的現實，解析橫向地方政府際爭議之成因并實施行之有效的消解方略。

【英文摘要】ThedisputesbetweenChineselocalgovernmentsemergethemselvesgraduallyalongwiththedeepeningofreforms，whichreducethecooperationbetweenlocalgovernments，preventtomoldanoverallgovernment，makethejointeffortsofgovernmentshardtofunction，andthengivesadiscounttothecomprehensiveeffect.Atthetimesofinformationalizationandtransparentness，nolocalgovernmentcanbeanindependentsystemandevendissociateitselffrompublicadministrativeecosystem.Itmustfindmethodstosolvethecontradictionsbetweenlocalgovernmentsundertheframeofrulingbylaw.Theeffectivesolutionsofconflictsmustconformtotheprincipleofrulingbylaw，Thisarticleattemptstointegraterulingbylawwithstategovernance，makesgreatefforttogetridofthelimitationofresearchesonlyfrompoliticalperspective，andexploresthepathsofrulingbylawandgoodgovernancethatsuitsChina‘ssituation.Basedontherealityofimbalanceddevelopmentamongdifferentregions，thispaperanalyzesthecauseofdisputesbetweenlaterallocalgovernmentsandputsforwardsomeeffectivesolutionstrategies.

【關鍵詞】法治；地方政府際爭議；治理；善治；整體政府

【英文關鍵詞】rulingbylaw；disputesbetweenlocalgovernments；governance；goodgovernance；overallgovernment

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地方政府主導合作型治理：構建和諧社會的新視點

胡曉芳在江南社會學院學報2006年第3期上撰文《地方政府主導合作型治理：構建和諧社會的新視點》。文章指出：地方治理與和諧社會具備共同的哲學基礎，為我國構建和諧社會奠定了必要的基礎。然而，地方治理在中國語境下有著特殊的含義，中央政府和地方政府之間長期以來關系不順，地方政府之間的無序競爭十分嚴重，公民社會和第三部門發育不成熟等問題的存在。這些都增加了社會的不和諧度，導致了我國地方治理實踐的失敗甚于成功。我國的地方治理有待在學習、反思和制度的演進過程中不斷完善，構建地方政府主導合作型地方治理模式，強化地方政府和中央政府的合作，培育公民社會和第三部門并努力獲取其支持，規范地方政府的有序競爭是增進地方治理的有效途徑。（余光）

改革開放前，經濟活動由中央調控，地方政府間橫向交流甚少，尚無維護自身利益的動機與意識，或多或少有“井水不犯河水”的態勢。隨著開放的潮流，地方利益逐漸形成，而經濟區域與行政區域并不完全重合，基于“經濟人”視角考量，地方政府間展開了白熱化的資源爭奪，近來頻繁發生的汽車大戰、港口建設爭奪戰及啤酒大戰等即為例證。地方政府際爭議使得地方政府難以形成協同的合力，極大挫傷了宏觀調控能力，進而損耗了國家的綜合實力，對整體的發展極為不利。地方府際關系綜合起來實際上是中央與地方關系，若地方政府際爭議處理不好，將直接影響中央的威信和經濟的發展。提出問題的目的在于解決問題而非增加裂痕，而有效的基點即為法治，惟有納入法治框架之中，才會解決府際爭議，實現各地方政府的共贏，進而發揮整體政府的實力，發展國家的經濟。

一、地方政府際爭議泛化的現實表征地方政府際爭議的案例可謂比比皆是。

如豫陜兩省關于三門峽水庫存廢之爭，自水庫立項之初至今已延綿了半個多世紀。兩省間爭議的原因在于三門峽水庫的興建，使本無水患之憂的關中平原屢遭洪災，導致豫陜兩省爭端愈演愈烈，已上升到政治層面，兩省人大代表在全國人大會議上提出相反的議案，陜西要炸，河南要保。兩省間的府際爭議問題比較嚴峻，已非行政調解所能解決[1].豫陜兩省的爭議已超出水利部行政調解的范圍，只能提交到國務院解決，若處理不當可能導致兩敗俱傷乃至損害中央權威。

無獨有偶，在蘇魯邊界的微山湖地區，二省為爭奪水資源已到了劍拔弩張的地步，械斗事件屢見不鮮，給微山湖兩側人民造成巨大損失；水利部下設的淮委沂沭泗局只能控制南四湖的防洪工程，而取水工程由蘇魯兩省水行政部門管理；因行政級別及管轄范圍等原因，沂沭泗局無法進行有效監督。南四湖地區水事糾紛的協商，一般是淮委會主持蘇魯兩省代表談判，談判成功則皆大歡喜；協商不成則只能將矛盾上交中央裁決[2].類似事件也發生在太湖、洞庭湖等流域，僅以行政手段協調已無能為力。

紛繁復雜的跨區域污染問題使沿江河區際心存芥蒂，譬如為數眾多的江河污染，具體如長江、黃河、淮河流域污染頻頻發生。近者如松花江污染，致使沿岸的哈爾濱等大中城市緊急停水，污染源甚至進入俄羅斯境內，引起國際爭端。松花江污染問題使黑龍江對吉林素有成見，而黑龍江作為受害者，根本無法解決問題，只能提交國務院解決。另有大氣污染，如2006年6月河北農民燒麥秸產生的煙霧被風吹到北京，致使北京空氣嚴重污染。如此狀況不勝枚舉，實際上任何地方都不能孤立于生態系統之外，解決問題的路徑在于協作而非抵制甚至壓制。

在資源爭奪方面，如駐京辦，其職能已異化為“跑部錢進”，爭奪稀缺資源的官員增加政績進而謀求晉升階梯。地方政府之間的零和博弈導致你死我活的利益爭奪，給整體造成損害。再如地方政府為謀求政績，打起招商引資爭奪戰，紛紛降低招商標準，甚至通過贈送土地使用權、降低稅率等方式壓低準入門檻。這種種做法對于單個地方的經濟增長有利，但損害了整體利益和弱勢方的權益，可謂“鷸蚌相爭，漁翁得利”。還有林林總總的關稅壁壘等地方保護主義導致烽煙四起，給地方間良性互動帶來麻煩。

二、從法治視野探悉府際爭議之成因

法為立國之本。在依法治國的框架下，合理有效的法律手段是協調地方政府關系的基本保障，故而須從法治視野探求府際爭議的產生原因。

從法治行政角度探悉，當前處理府際爭議的法律并不完善，府際爭議有無法可依之虞。公權力應依法行使，而在缺乏相關法律的情境下，不受約束的權力只會使地方政府際爭議的處理雪上加霜。法治情境要求涉及公共權益的問題進入法律調整的范疇，可并未有規定國務院處理府際爭議應遵循的法律及行政程序，使得處理府際爭議無章可循。法治情境要求，行政權力愈大，外部監督的機制也必須隨之加強[3].在國務院擁有不受監督的自由裁量權的狀況下，公正難以確保。如爭奪微山湖水資源的案例，明顯缺乏相關法律來明晰水權分配，雖有《憲法》和《水法》對水資源進行配置，但其缺失在于中央只授予地方政府水資源管理權而不予所有權，實際上中央難以精確估算地方政府確切需要的水量，這就給了投機主義可乘之機，也給沖突的產生留下了隱患。中國缺乏保障公正的法律和調解機制，此方面的缺失對法治提出了嚴峻考驗，日后應加強協調府際爭議的立法，盡量從法律層面做到未雨綢繆。

從司法層面分析，在當前行政爭議排除司法權介入的情況下，難以捍衛基本的公平正義。我國法律規定了解決行政機關間爭議應遵循的原則：行政系統內部解決，排除法院司法權的介入；爭議雙方的共同上級機關為爭議的最終解決機關[4].如此規定排除了走司法路線的可能，不符合“依法治國”的國策，也有悖于憲政精神。若福建與浙江交界的兩個鄉鎮發生行政爭議，它們的共同上級是國務院，在行政爭議日趨增多的情況下，一味提請上級解決會浪費大量行政資源，這給橫向政府際關系的協調增加了執行難度。法治要求“任何人不得作為自己案件的法官”，在國務院不能成為被告且缺乏法律監督的情形下，也就意味著國務院可不對自身的行政裁決負責，捍衛公正也就無從談起。憲政要求，不能以損害一方的權益來換取另一方受益，這要求完善的立法從而進行司法裁決[5].橫向地方府際爭議涉及地方公益事務，司法途徑能夠維護社會公義，故而“司法最終原則”是解決府際爭議的歸一之道。

從行政立法層面考量，具有立法資格的行政主體眾多，在缺乏監督及協調機制的情境下為府際爭議的產生埋下了隱患。我國《立法法》第73條規定，具有制定政府規章主體資格的有省、自治區、直轄市政府和較大的市的人民政府。立法主體的眾多，使府際爭議的發生成為可能，一些具有立法權的地方政府在立法時制定有利于本地的法律的同時，卻侵犯了其他地方的利益。雖然地方立法是依法進行的，也有審查備案程序，但并未以橫向比較以確定地方立法是否與周邊地方立法有沖突。實際上地方立法沖突導致的府際爭議已日趨增多，訂立合法合理的契約已成為當務之急。協調治理是符合法治的正道，在長三角、珠三角和環渤海地區一體化進程中，地方政府因立法沖突而導致的協調困難已制約著總體發展，故立法上減少沖突并鼓勵地方政府交流是非常必要的。

從權責對稱角度研究，中央與地方及地方之間權限界定不明晰，也是導致地方政府際爭議迭起的原因之一。我國政府之間強勢與弱勢難以平衡，在于強勢方以產權改革為名竊占公共資產與以“公共利益”為名強劫私有資產的“尺蠖效應”。表現為政策收緊時，首先束縛的是弱勢方，政策放開時首先放縱的是權勢者[6].政府不是天使，不受監督的權力難免產生腐敗，法治國家要求政府權責對稱，自覺接受各界監督。中國當前政府權限劃定并不明確，中央政府與地方政府的職責不清，而地方政府之間也存在職能模糊交叉的現象，在有利可圖時一擁而上，無利可圖則互相推諉，從而產生大量府際爭議，難以達到服務民眾的效能。法治要求明晰政府權限并嚴格遵守分權協議，以減少地方府際爭議的發生。

從資源分配角度探究，對公共資源的爭奪使得尋租行為屢禁不止，在妨礙程序正義的同時也為府際爭議埋下了隱患。從中央與地方資源分配而言，分稅制導致地方政府財源不足，中央政府財權上收而事權下放，地方政府有事權而財權不夠；地方之間就展開了稀缺資源的爭奪，地方政府難以從正規渠道獲得稀缺資源，只能暗箱操作以公賄方式向中央政府部門尋租，駐京辦的遍地開花即為例證，這不符合法治原則也并非長久之道，卻也是無奈之舉。某些地方政府把自身的行政行為及其主導下的經濟行為都視作“公共利益”，以便于租用行政權力[7].這種有意無意的混淆成為地方政府權力尋租的理論依據，嚴重阻塞了正常的利益表達渠道，從起點上造成資源分配的嚴重失衡，最終損害的是中央權威，貽害無窮。分配不公導致府際爭議產生，尋租失敗抑或獲益少的地方政府心存不滿，將會采取更為不合法的程序獲得收益，這就導致政府爭議逐步激化。因此，應從源頭來尋找地方政府際爭議的成因。

三、基于法治視角提出解決府際爭議的方略

依法行政是府際爭議解決的基點，府際爭議的最終解決要納入憲政法治框架之下，確保行政行為在法律范圍內有效行使。

要加強憲政建設，保障府際爭議的處理做到公平、公正、公開。憲政可有效監督公權力，保障公平，推行公義。可在民眾中廣泛推廣憲政理念，利用輿論監督和民間監督，敦促政府秉承依法辦事理念，地方政府就會循規蹈矩并力求規避沖突，府際爭議從而會大大減少。實現公權力之間監督制衡，立法、行政、司法體系應彼此獨立，避免行政命令凌駕于法律之上，從而使得地方府際爭議依法處理而不受羈絆；引入司法體系并保障法院的自主性，以實現合理公正的處理府際爭議；引入判例法和司法審查，給最高法院以更多的決定權，避免重復工作并使府際爭議處理有章可循。府際爭議的處理，在開放的憲政語境下將會更有成效。

要適當約束公權力，將府際爭議納入司法體系協調。公平是彌合爭端的有效武器，上級行政機關在協調府際爭議時難以做到不偏不倚，這將陷入兩難境地；司法則可相對超然地協調并捍衛法律的尊嚴，故比行政體系更能秉持公平。若能保障法官對地方政府的獨立，法院對地方性法規進行審查，則可徹底打擊地方保護主義并有效協調地方政府際爭議[8].因此，在處理地方政府際爭議時應引入司法體系，根據法律及道德標準并參照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地審判，有效處理紛爭，規范行政程序的正當性，確保府際爭議的妥當協調。要賦予最高法院違憲審查權，為促進司法獨立與監督行政的實現，司法權實行垂直領導并設立大區法院，減少地方行政對司法公正的牽制，以達到府際爭議的妥善處理。

立法時要側重協調合作，力求達到事前監督。植根于公平的善法是協調府際爭議的立足點，僅行政干預難以保證公平性，一般由地方政府自主協調，例外情況下上級政府介入協調。要從力求完善的法治視角出發，制定協調地方政府際關系的法律——《府際關系協調法》，使府際爭議處理有法可依。以往府際往往是無序競爭產生爭議而后立法，而法治要求先宏觀立法，后有序競爭。解決途徑在于疏浚而非封堵，可先建立合法機制，而后讓地方政府依法競爭，以達到防患于未然的目的。中央在審查地方法規時，不僅要橫向比較下位法是否與上位法沖突，更要橫向比較地方法規是否沖突，爭取將法規沖突彌合在萌芽狀態。上級應主動將彼此沖突的地方法規告知相關方，鼓勵地方政府以開放平等的心態自主協調，在共同的語境中妥協談判乃至達成一致意見，以減少實際運作中府際爭議發生的概率。在已發生爭議的態勢下，上級應安排地方盡快從法律上彌合爭議，從而避免在同一沖突的法規上糾纏不休。

要明晰政府權限，創建治理理念下的行政協調的機制。地方政府間無序競爭會損害整體利益，欲理順地方府際關系必先明晰央地關系，以此為根基明確地方政府權限以規范其行政行為。法治情境要求央地合理分權，增加地方分稅比率，使地方能相對自足并有施展才能的空間。要建立公正透明的財政轉移支付制度，明晰央地及地方之間的產權以達到競爭規范化。法治要求建立解決地方府際爭議的機制和完善的授權制，創制良好的地方互動關系。在治理的情境下力求最大限度地彌補市場配置與社會管理的不足，實現各主體之間的和諧發展，促進法治國家的實現[9].善治是公共利益最大化的過程，是政府之間及政府與社會之間的良好協作。中央政府依法營造交流平臺，為協調地方政府際爭議保駕護航，確立制度框架使地方政府恪守協議；地方政府認識到“雙贏”的優點并約定俗成制定游戲規則，在互信的基礎上實現自我協調，獎賞遵循規則者并處罰違規者；以網絡組織形式地平等協商，打破區域觀念、行政級別觀念，盡量采用圓桌會議方式，使地方政府有相對平等的地位，提高地方政府參與協調的積極性。位于山東省西南部的南四湖地區困境近年改觀很多，湖區民眾互諒互讓團結一致共謀發展，兩地領導建立信任互訪、聯合預警和矛盾調處機制，湖區由府際爭議頻發之地變成和諧友愛之所[10].

要明晰公共利益范疇，對弱勢方要進行利益補償。局部利益是合法的，應該依靠協商的內在機制在個人利益和公共利益、局部利益以及整體利益之間取得一個合適而且可以接受的平衡關系[11].法治情境要求中央政府確保地方合法權益不受侵害，防止地方政府打著“公共利益”的幌子行權力尋租之實；給地方一定的創制權，營造合理有效的環境；合理確定公益的界限，在同一語境下多元競爭，不給強勢地方政府以借公益之名侵害其整體權益的機會。國家公權力要尊重現狀，矯正地方政府間的利益關系，維護整體對資源和環境的合法權益；保護弱勢方的合法權益，設立補償機制，讓利益受損方得到安撫和補償。用激勵而非強制方式褒獎舍小家為大家的行為，以維護公平正義，對做出讓步的地方政府要進行補償，譬如對為實現河流治污和退耕還林等整體目標做出妥協的地區予以獎勵，激發其執行宏觀目標的積極性。注重NGO（不以營利為目的非政府組織）的意見并增加其話語權，NGO更關注本區域的可持續發展，可對地方政府有效監督并超脫地協調地方政府爭議。

中國橫向地方政府際爭議問題的解決不可能一蹴而就，需要在憲政法治架構下不斷進行調整。在地域發展非均衡的情境下，處理地方政府際爭議可通過治理理念把利益相關者統合在一起，形成協同的整體政府并順應法治國家的發展訴求。將地方政府際爭議彌合在初始狀態，發揮政府的合力，促進治理情境下的地方政府之間的公正平等并最終走向和諧發展。

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