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一、新公共管理的全面解讀

1.新公共管理的典型實踐。上世紀80年代，一場追求3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目標的政府改革運動率先在西方國家展開，并逐步擴展到全球，引起了強烈反響。新西蘭改革因其系統和持久被譽為“新西蘭模式”。雖然各國具體改革實踐有所差異，但都表現出共同傾向:“采用商業管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，以提高公共管理水平和公共服務質量。”這里以“企業家政府”為例，介紹新公共管理的典型實踐。美國的新公共管理改革開始于1978年卡特政府實施“文官制度改革法案”。1981年里根上臺后成立格魯斯委員會負責推行改革，大規模削減政府機構和縮小公共服務范圍。克林頓1993年后進行了大規模的“重塑政府運動”，成立了國家績效評價委員會，主張放松行政規制，實行嚴明的績效目標控制，引入市場競爭機制，努力創建一個“少花錢多辦事的政府”。改革的理論支撐是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。2001年小布什上臺后美國政府的改革仍延續，改革繼續重點關注政府績效。布什政府重建了總統管理委員會，負責在不同機構和跨部門之間提供政策執行的整合機制。總之，美國“以顧客為導向，以結果為中心，以市場為基礎”的新公共管理改革表現出明顯的“管理主義”。經過改革，政府管理水平和服務質量有了很大改善，政府重獲了民眾的信任與支持。

2.新公共管理的基本主張。目前關于新公共管理尚未形成統一的內容與形式，但各國理論和實踐包含著共同傾向，構成了新公共管理的基本主張。(1)公共部門管理與私人管理并無本質差別，政府應廣泛引入私人部門優秀管理方法，如成本—效益分析、全面質量管理等。(2)政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，應將制定政策和執行政策分開。(3)政府提供公共服務應以顧客為導向，只有顧客驅動的政府才能實現高效管理。(4)政府應采用授權和分權的管理方式，將社會服務和管理的權限通過民主參與方式，下放給社會基本單元。(5)將市場競爭機制引入公共管理領域，這是新公共管理最鮮明的特點。公共服務社會化和市場化打破了政府對公共服務的壟斷地位，極大改善了公共服務供給質量和效率。(6)放松嚴格的規制，實施明確的績效目標控制。管理者應適度放權并為組織和個人制定明確目標，定期對人員進行績效考核并作出激勵，使組織更具靈活性和創新性，更好地管理和服務社會。(7)重視產出和結果，強調提供公共服務的效率和質量，按效果決定投入和預算。(8)公務員可不必政治中立，文官與政務官之間可密切互動。尤其主張對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應責任，以保持他們的政治敏感性。

二、新公共管理的成效及評價

上世紀80年代以來，一場超越經濟政治體制和黨派斗爭的政府改革運動吹響號角。改革不僅解決了各國的管理困境，還促成了一種新治理模式的萌生。新公共管理理論和實踐取得顯著成效，但同時也遭受批評，在公共行政領域引發激烈爭論。

1.新公共管理的成效。新公共管理運動起源于英美澳新，隨后發展到歐洲大陸，最后波及亞非拉等廣大發展中國家。我國學者周志忍將西方行政改革的主要內容歸納為三方面:調整政府與市場、社會的關系，優化政府職能;利用社會力量，實現公共服務社會化;改革政府內部的管理體制。經過新公共管理改革，各國政府紛紛宣稱縮減了政府規模，降低了政府支出，改善了公共服務，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英國政府的“雷納評審”、“下一步行動方案”和“公民憲章”等改革計劃成效顯著。但過度分權導致了公共服務碎片化，“整體政府”理論對改革進行修正。美國1993年通過《政府績效與結果法案》以改善政府績效管理，但并未取得預期效果，改革出現許多問題。法德等國漸進、碎片式的改革也沒有明顯成效。發展中國家的私有化改革不僅沒有促進經濟增長，反而加劇了社會不公。可見源于西方的新公共管理并不具有普適性，即使在其發源地，改革也出現了新問題。新公共管理“市場無所不能”的神話被打破，人們紛紛提出新理論，以回應新公共管理改革。

2.對新公共管理的評價。新公共管理提倡市場導向的公共行政，堅持管理和服務的效率至上，給政府注入了活力。但過分注重效率而忽視社會公平等價值的新公共管理也遭到了各種批判，集中表現為:(1)公共管理和私人管理存在本質差別，即效率和公平的分歧。新公共管理忽視公共管理的公平價值，一味強調提高效率，最后導致公共部門公平價值和公共責任的缺失，損害公共利益。(2)新公共管理顧客導向降低了公民在國家治理中的地位和作用，不合乎民主憲政的要求。(3)新公共管理主張建立小型分散化的公共機構，專門負責某一公共服務的供給以提高效率，但卻導致服務供給碎片化。(4)新公共管理過分崇拜市場，倡導公共服務市場化，夸大市場作用。諸如服務外包、合同出租等市場化方式也會產生尋租，導致市場配置資源的低效率。公共服務的盲目市場化會產生許多負面問題。此外，新公共管理對公共服務多元供給主體之間的責任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的內在缺陷，“新公共服務”、“整體政府”和網絡化治理等一系列新理論相繼誕生。新公共管理并非放之四海而皆準的真理，各國要結合國情批判吸收其合理因素。

三、新公共管理對我國公共管理的啟示

西方新公共管理作為傳統官僚制的替代物而出現，提出了與官僚制截然不同的主張。兩者最重要區別在于政府在公共服務提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府對公共服務的壟斷，提倡服務社會化和市場化。但西方新公共管理有著特定的時代背景，我國公共管理亦具自身特色，在借鑒國外經驗時絕不能盲目照搬。

1.我國與西方發達國家的不同背景。新公共管理在英美等發達國家確實取得了突出效果，但這是基于發達國家特定政治經濟和社會背景。雖然我國也面臨全球化、信息化和政府管理模式創新的要求，但我國公共管理改革有著特殊背景。第一，西方正步入后工業時代而我國仍處于工業社會。作為工業社會產物的官僚制行政在西方后工業時代顯示出種種弊端，不適應公共管理新要求。但對處于工業社會的我國而言，官僚制中許多合理因素仍有重要價值。官僚制在我國實際上發育不足，公共管理改革不能全盤否定官僚制而是要對其改造，克服官僚主義等弊端，充分發揮其優勢。第二，西方法治化水平高而我國法律體制機制不健全。新公共管理中諸如放松規制實行績效控制、公私合作等公共服務社會化措施都需要健全的行政法律法規作支撐，使政府合理地自由裁量，保證公共責任的實現。而我國當前法律法規不健全，行政法亦缺乏統一法典，依法行政水平有待提高。政府濫用行政權力侵蝕公共利益隨處可見，行政審批領域腐敗案例頻發。現實決定了我國不能照搬西方改革實踐。第三，西方市場化程度高而我國市場經濟不成熟。新公共管理強調公共服務市場化，主張通過各種方式將服務外包給市場和社會，以提高服務效率。西方發達的市場和社會為這種外包提供了基礎。而我國社會主義市場經濟還不成熟，社會中介組織發育不夠，市場和社會還無力承接政府待轉移的職能。如果盲目進行市場化和社會化，會導致公共服務偏離公共利益，損害社會公平。

2.對新公共管理的批判繼承。改革開放后我國公共管理領域變革全面展開。自1982年以來，我國先后進行了六次行政改革，積極推進行政體制改革和政府職能轉變，精簡機構和人員并取得一定成效。但我國行政改革仍面臨突出問題，如政府職能轉變不徹底，行政審批事項仍較多;政府與市場、社會的關系沒有進一步理清，政府干預較多;社會中介組織發育不全，政府壟斷公共服務;政府部門績效考核機制不健全等。新公共管理雖是“舶來品”不能全盤照抄，但它體現了公共行政的發展趨勢，對我國公共管理改革有一定啟示，要批判繼承。第一，注重公共管理領域的效率與公平協同發展。我國公共管理領域改革既要重效率也不能忽視公平，努力實現效率與公平的協同發展。新公共管理和傳統官僚制中“效率至上”的價值觀必須加以糾正，我國公共管理要在公平優先的原則下提高管理效率。公共管理以維護和發展公共利益為最終歸宿，其首要價值在于“公共性”。效率的提高不能以犧牲公平為代價，政府存在的目的就是均等地提供公共服務，尤其要保障弱勢群體利益，維護社會公平和正義。片面強調效率最終會導致社會不公，造成社會動蕩，不利于改革全局的穩定。第二，在公共管理領域引入競爭機制，打破公共服務的政府壟斷。新公共管理倡導的引入市場競爭機制以降低政府成本、提高政府效率的理念值得借鑒。長期以來，我國政府主導經濟發展，政府幾乎壟斷了公共服務供給，這只看得見的手過分干預了市場和社會。壟斷的結果是政府的低效和無效，既浪費了資源，也造成服務質量的低劣。通過將市場競爭機制引入公共管理領域，在公共部門之間和內部創造公平競爭的環境，有利于提高政府管理的質量和效率。此外，鼓勵私人部門和社會組織進入公共服務領域，參與公共服務生產和提供，讓政府由壟斷者變為重要參與者，共同提供優質高效的公共服務。第三，加強部門和人員績效考核，提高政府工作質量和效率。我國政府部門長期缺乏嚴格有效的績效考核機制，公共部門“吃大鍋飯”，員工積極性缺乏，機構臃腫，人浮于事，效率低下。新公共管理主張實施嚴明的績效考核，注重對機構和人員工作過程和結果的評估。我國行政改革應總結過去的不足，改變現狀，建立明確而不流于形式的績效考核體系，加強對部門和人員的績效考量并建立激勵機制，促使政府部門提高工作質量和效率。第四，重新定位政府角色，建立公共事務多元治理機制。計劃經濟的“全能政府”還沒有徹底退出我國公共管理領域，政府職能界定不科學，錯位、越位和缺位現象仍突出。十八大指出要深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。所以當前我國行政改革的迫切任務是重新定位政府角色，引入社會力量，建立公共事務多元治理機制。首先，要對政府職能作出合理界定，進一步理順政府與市場、社會的關系，避免政府過多干預。其次，培育和發展社會中介組織，積極構建公民社會，以更好地承接政府轉移的職能。最后，加強政府宏觀調控，發揮政府對市場和社會的監督作用。對于轉移給市場和社會的職能要加強后續監管，明確責任機制，保證公共利益的實現。

作者：陳玲玲單位：安徽大學