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日本“3．11”特大地震與海嘯的爆發(fā)，給當(dāng)?shù)卦斐闪藝?yán)重的次生災(zāi)害。受此波及，福島第一核電站多個(gè)機(jī)組發(fā)生故障并出現(xiàn)不同程度的核泄漏，導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境受到大面積核污染。事故發(fā)生后，我國大部、美國西海岸乃至歐洲部分國家相繼監(jiān)測到放射性物質(zhì)，一度引起國際社會(huì)的密切關(guān)注。由于核能的安全隱患不可預(yù)見，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)極大。一旦超出人類的控制范圍，核事故所帶來的災(zāi)難不僅破壞自然、影響環(huán)境，更會(huì)直接威脅人類的自身安全。就管理而言，核電站的運(yùn)行事關(guān)公共安全，應(yīng)當(dāng)有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。不但需要有嚴(yán)格的法律來規(guī)范核技術(shù)的應(yīng)用，而且還強(qiáng)調(diào)在監(jiān)督管理、信息透明、應(yīng)對(duì)機(jī)制上，甚至于選址上，都應(yīng)有超出常規(guī)的周密考慮。事實(shí)卻是，在這次核泄露危機(jī)中，作為運(yùn)營方東京電力總公司飽受外界批評(píng)，不但日本首相菅直人嚴(yán)厲斥責(zé)其緩報(bào)爆炸事故，外媒也披露其多次篡改安全記錄，隱瞞安全事故。在持續(xù)關(guān)注事態(tài)進(jìn)展的同時(shí)，媒體對(duì)日本政府的救災(zāi)措施也提出了質(zhì)疑。

有分析指出，日本在核泄露事故面前表現(xiàn)出的不是“危機(jī)管理”，而是“管理危機(jī)”。而據(jù)《北京青年報(bào)》消息：在日本共同社公布的一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)福島第一核電站泄漏危機(jī)，58．2％的民眾認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)不力，其中19．6％的民眾完全不認(rèn)可政府，38．6％的民眾非常不認(rèn)可；僅有4．9％的民眾表示相當(dāng)認(rèn)可，34．4％的民眾說，他們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)“積極評(píng)價(jià)”政府［1］。福島核泄漏事故表明，對(duì)于類似這樣重大的公共危機(jī)，政府應(yīng)高度重視并加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急和管理機(jī)制的建立健全，即結(jié)合本國實(shí)際，建立一套完善的事故應(yīng)急體系，包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的成立，應(yīng)急預(yù)案的制定，應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)，應(yīng)急救援行動(dòng)的響應(yīng)，現(xiàn)場污染控制和清潔，應(yīng)急終止和善后處理等內(nèi)容。同時(shí)在相關(guān)法律法規(guī)的保障與支持下，將其盡快建立起來并付諸實(shí)施。盡管到目前為止，日本核泄漏事故的后續(xù)發(fā)展仍無法確定，但其帶來的諸多警示卻值得世界各國加以重視。顯然，有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)任重而道遠(yuǎn)，需要不斷吸取教訓(xùn)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。筆者以為，本次日本福島核泄漏事故對(duì)公共危機(jī)管理有如下啟示。

一、危機(jī)意識(shí)的普及化

公共危機(jī)管理是對(duì)一個(gè)城市、一個(gè)國家和社會(huì)應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。由于我們長期處于和平、安定的社會(huì)環(huán)境之中，對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)缺乏防范意識(shí)，存在麻痹和僥幸心理，加之官本位思想嚴(yán)重，恐懼和消極回避普遍泛濫，從而埋下了危機(jī)蔓延的隱患，失去處理此類事件的最佳時(shí)機(jī)。一旦發(fā)生大規(guī)模的公共危機(jī)事件，如何迅速控制局勢，穩(wěn)定人心，避免引起社會(huì)恐慌，對(duì)政府是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。特別是我國，正處于加速轉(zhuǎn)型期，也是各類危機(jī)事件的頻發(fā)期。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境，政府應(yīng)首當(dāng)其沖，樹立敏銳的公共危機(jī)意識(shí)，居安思危，盡可能將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，能夠及時(shí)采取有效措施，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告并積極行動(dòng)，把造成的損失和沖擊降至最低點(diǎn)。此次引發(fā)的日本國內(nèi)核危機(jī)，使得全球出現(xiàn)了多起因恐慌情緒導(dǎo)致的“反應(yīng)過度”的事件。美國在日本震后第二天就出現(xiàn)了搶購含碘食物的現(xiàn)象；日本官房長官枝野幸男宣稱，不僅在福島第一核電站周邊的撤離區(qū)，包括東北部沿海的鄰近地區(qū)，物資也被搶購一空。與此同時(shí)，在中國的多個(gè)城市，由公眾的盲從心理導(dǎo)致的一場搶鹽風(fēng)波也毫無征兆地從天而降。可見，公眾缺乏基本的科學(xué)常識(shí)，對(duì)危機(jī)事件的認(rèn)識(shí)不到位，準(zhǔn)備不充分是上述現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵所在。危機(jī)意識(shí)的普及，需要不斷增強(qiáng)廣大公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)和能力，包括在中小學(xué)乃至大學(xué)全面開展系統(tǒng)化的危機(jī)應(yīng)對(duì)素質(zhì)教育課程，定期進(jìn)行公共危機(jī)情景訓(xùn)練。在全民危機(jī)培育方面，要提倡城市安全教育，創(chuàng)建社區(qū)“安全文化”。對(duì)于重大事件和熱點(diǎn)地區(qū)則可實(shí)行超前模擬和多重方案演示，并提供有針對(duì)性的危機(jī)處理預(yù)案。通過長期而廣泛的宣傳和教育，特別是預(yù)防、避險(xiǎn)等知識(shí)的傳播，以激發(fā)公眾的社會(huì)責(zé)任感，提高全民的自救互救能力。在我國汶川地震中，與受災(zāi)最為慘烈的北川縣毗鄰的安縣桑棗中學(xué)，由于平時(shí)就重視避險(xiǎn)意識(shí)教育，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，全校按照以往應(yīng)急演練的經(jīng)驗(yàn)，僅用1分36秒，就有序疏散2000多名師生，創(chuàng)造了零傷亡的奇跡，因而被廣大網(wǎng)民譽(yù)為“史上最牛中學(xué)”。意識(shí)是行為的先決條件，“危機(jī)意識(shí)是危機(jī)事件預(yù)警和防控的基礎(chǔ)”［2］。推動(dòng)全民自然科學(xué)知識(shí)與危機(jī)意識(shí)的普及，是當(dāng)前乃至今后社會(huì)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、危機(jī)管理的常態(tài)化

越是重大危機(jī)事件，越是彰顯國家、政府的作用。如果政府不能夠有效地防范和控制危機(jī)的發(fā)生，或者及時(shí)修正危機(jī)問題帶來的困境，那么政府將失去實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，甚至將危及政府統(tǒng)治權(quán)力本身［3］。公共危機(jī)管理并非是從危機(jī)發(fā)生的那一刻才開始，在此之前的日常行政行為和個(gè)人社會(huì)習(xí)慣，是決定政府和公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的最重要因素。而公共危機(jī)的處理機(jī)制是否迅速有效，則是政府日常行政行為的自然結(jié)果。實(shí)際上，危機(jī)管理的常態(tài)化就是政府把危機(jī)管理視為常態(tài)管理，在危機(jī)發(fā)生前就做好對(duì)可能的危機(jī)誘發(fā)因素的識(shí)別和監(jiān)控工作。當(dāng)前，“危機(jī)管理的思路背后隱藏的理念仍然是危機(jī)事件是偶發(fā)的、是個(gè)別的，因此，可以采用‘滅火’方式來處理”［4］。危機(jī)發(fā)生后，臨時(shí)成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)，或把應(yīng)急任務(wù)暫時(shí)委托給某個(gè)政府部門，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳?，F(xiàn)有公共危機(jī)管理體制的缺陷主要體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法制、應(yīng)急體制和運(yùn)行機(jī)制方面的不健全和不完善，時(shí)常出現(xiàn)各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案適用性不足、互相模仿、忽視實(shí)際的現(xiàn)象，使應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，部門協(xié)調(diào)不順暢，危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)動(dòng)員能力較弱等諸多問題不斷出現(xiàn)。隨著危機(jī)事件的日益肆虐，人們逐漸意識(shí)到“這種緊急狀態(tài)只是暫時(shí)的，由危機(jī)引發(fā)的政府職能建設(shè)則是一個(gè)長期的過程，是需要在常態(tài)下進(jìn)行不斷完善的工程”［5］。有學(xué)者指出，“要堅(jiān)持‘預(yù)防與應(yīng)急并重’的原則，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的常態(tài)化，構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)”［6］。從被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)防范，用新危機(jī)管理原則替代舊規(guī)則，危機(jī)管理能力和公眾溝通能力同時(shí)提高，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管體系建設(shè)，才能使公共危機(jī)管理水平邁向更高層次。我國公共危機(jī)問題專家薛瀾教授曾多次強(qiáng)調(diào)，要在中央與地方政府建立常設(shè)性的危機(jī)管理部門與綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并制定權(quán)責(zé)明晰的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制。而對(duì)于已發(fā)生的危機(jī)事件，要設(shè)立第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度，公正甄別事件誘因，并建立有效的公共危機(jī)溝通機(jī)制。縱觀日本核電事故的全過程，人們不難發(fā)現(xiàn)：整個(gè)核泄漏的全球擴(kuò)散過程，并不來源于人類對(duì)核技術(shù)本身的利用和防護(hù)，而來源于在危機(jī)處理過程中，企業(yè)和政府處理措施的失當(dāng)。這再次提醒我們，后危機(jī)時(shí)代，公共危機(jī)管理的常態(tài)化十分必要。

三、危機(jī)信息的公開化

信息的公開透明是公共危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)。這必然要求政府盡可能網(wǎng)羅整個(gè)事件的進(jìn)展動(dòng)向，并在第一時(shí)間準(zhǔn)確而充分地向社會(huì)公眾公布相關(guān)信息，確保公眾的知情權(quán)，培養(yǎng)公眾的信息承受能力，使公眾能夠?qū)ρ矍暗奈C(jī)做出理性判斷，從而穩(wěn)定公眾情緒，引導(dǎo)全社會(huì)在危機(jī)面前形成合力，贏得廣大公眾的理解和支持，有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。然而，關(guān)于公共危機(jī)管理信息公開問題，始終隱匿著兩大軟肋：一方面，公共部門不能及時(shí)向公眾其所掌握的危機(jī)信息，人為造成了嚴(yán)重的“信息不對(duì)稱”，致使公眾無法全面、真實(shí)地了解危機(jī)現(xiàn)狀，從而貽誤了處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)；另一方面，所發(fā)信息的不全面、不準(zhǔn)確，致使“小道消息”甚至“假新聞”在公眾中迅速傳播和擴(kuò)散，從而引發(fā)嚴(yán)重的群體性恐慌，加劇了危機(jī)的嚴(yán)重程度［7］。福島核電站爆炸伊始，東京電力總公司就出于自身目的掩飾了核泄漏的相關(guān)信息，致使政府對(duì)災(zāi)情的判斷產(chǎn)生偏差，完全低估了這一事件對(duì)人類及生態(tài)系統(tǒng)可能帶來的嚴(yán)重后果，并未及時(shí)啟動(dòng)國家應(yīng)急救援響應(yīng)。在國際原子能機(jī)構(gòu)看來，由于日本所提供的信息不準(zhǔn)確，以至于無法及時(shí)提供有效幫助，而福島核危機(jī)的影響卻已通過各種渠道跨越國界蔓延到全球。經(jīng)驗(yàn)表明，隱瞞、淡化危機(jī)信息只會(huì)使事態(tài)趨于嚴(yán)重和復(fù)雜，且更不利于公共危機(jī)事件的解決和處理。危機(jī)信息的公之于眾，需要徹底擯棄欺上瞞下、信息封鎖的陋習(xí)，使及時(shí)、公開、透明的公共危機(jī)處理模式得以制度化。面對(duì)日本核泄漏事故，中國政府則高度重視、積極應(yīng)對(duì)。環(huán)保部立即啟動(dòng)了全國輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并通過其網(wǎng)站和媒體向公眾監(jiān)測結(jié)果；迅速對(duì)國內(nèi)核電廠進(jìn)行“體檢”，并第一時(shí)間公開信息，以回應(yīng)公眾的關(guān)切；此外，中國還通過外交部表態(tài)促請(qǐng)日本及時(shí)準(zhǔn)確通報(bào)災(zāi)情。這是近年來中國首次應(yīng)對(duì)境外環(huán)境危機(jī)事件，其及時(shí)、開放、負(fù)責(zé)的姿態(tài)受到了公眾的贊許?？梢钥闯觯谘杆倨较ⅰ皳岥}潮”之后，中國應(yīng)對(duì)日本核危機(jī)影響的透明度明顯提升，而沒有落入以避免公眾恐慌為由進(jìn)行暗箱應(yīng)對(duì)、隱瞞信息的窠臼。在多地測出微量放射性物質(zhì)的消息公布后，公眾由高度關(guān)注逐步回歸理性。此次事件無疑是對(duì)政府公共危機(jī)管理水平的一次檢驗(yàn)，個(gè)中經(jīng)驗(yàn)值得思考和珍視。

四、危機(jī)協(xié)理的多元化

不確定性是公共危機(jī)事件的突出標(biāo)志。這種“不確定性使得危機(jī)的預(yù)防和處置需要引入和調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)力量和資源，進(jìn)行公共危機(jī)的協(xié)同治理”［8］。在應(yīng)對(duì)未來危機(jī)的過程中，形成的將是一個(gè)以公民社會(huì)為核心、多元互動(dòng)的危機(jī)決策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，未來的公共事務(wù)管理主體也必將是一個(gè)動(dòng)態(tài)性、柔性化的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作系統(tǒng)［9］。這意味著，政府不再是公共危機(jī)管理的唯一主體，而是需要企業(yè)、非政府部門等所有社會(huì)組織以及公民個(gè)人的共同參與。著名管理學(xué)者勞倫斯巴頓曾經(jīng)指出：“世界上沒有一個(gè)不受災(zāi)害威脅的安全港?！保?0］任何地點(diǎn)發(fā)生的局部危機(jī)，在技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散效應(yīng)的作用下，都可能很快成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)而轉(zhuǎn)化為全球性的公共危機(jī)，由此帶來社會(huì)秩序的巨大震蕩和社會(huì)財(cái)富的巨大損失［9］。福島核泄漏事故從一開始就超出日本政府的危機(jī)管理能力，轉(zhuǎn)化成了一場全球性災(zāi)難。災(zāi)難中，超越國界和種族守望相助的感人場面比比皆是，而面對(duì)國際援助，日本政府卻態(tài)度曖昧。國際社會(huì)如何做到密切配合，共同應(yīng)對(duì)全球化危機(jī)，是一個(gè)更具挑戰(zhàn)性的問題。核時(shí)代公共危機(jī)呈現(xiàn)出復(fù)雜化、國際化等新特點(diǎn)。構(gòu)建合作、分權(quán)與共治的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，加強(qiáng)國際合作，既是一種客觀必然，也具有現(xiàn)實(shí)可能，是政府危機(jī)協(xié)理的新選擇。公共危機(jī)管理更應(yīng)重視大眾傳媒所扮演的“協(xié)理”角色，發(fā)揮其社會(huì)公器的作用，實(shí)現(xiàn)公眾的自我響應(yīng)。在西方，大眾傳媒被視為是現(xiàn)代社會(huì)中除立法、行政和司法之外不可或缺的“第四權(quán)力”，具有獨(dú)立的價(jià)值立場，在社會(huì)沖突中扮演公正的角色。危機(jī)處理中，大眾傳媒要充分行使自身職責(zé)，將真實(shí)客觀的消息及時(shí)傳遞給受眾。值得一提的是，面對(duì)此次震撼性的災(zāi)難，日本媒體的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。“沒有眼淚，沒有生死離別，沒有背景音樂”，報(bào)道風(fēng)格顯得尤為平靜。身處這樣的輿論環(huán)境，使得日本公眾少了些許情感波動(dòng)，多了幾分應(yīng)對(duì)危機(jī)的自信，受災(zāi)后的情緒也因而得以穩(wěn)定?？傊?，危機(jī)協(xié)理多元化是大勢所趨。公共危機(jī)管理實(shí)踐中，既需要政府、非政府組織等傳統(tǒng)治理主體的共治，也要更加重視國際合作與大眾傳媒的參與。

五、危機(jī)決策的合理化

合理決策即科學(xué)決策。公共危機(jī)管理，只有遵循科學(xué)的決策程序和方法，才能獲得最佳的決策效果。決策合理，則有利于事態(tài)的迅速掌控，避免危機(jī)的發(fā)生；反之，決策不合理，甚至于決策錯(cuò)誤，必然會(huì)導(dǎo)致公共危機(jī)的擴(kuò)大和蔓延，嚴(yán)重干擾公眾正常的社會(huì)生活，影響地區(qū)的和諧穩(wěn)定。從當(dāng)前危機(jī)決策的實(shí)踐來看，普遍存在以下幾方面的問題：第一，決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真現(xiàn)象。而信息的全面準(zhǔn)確對(duì)決策的正確程度起著決定性作用。第二，決策方案的設(shè)計(jì)“粗而不細(xì)”、專業(yè)化程度較低，難以從實(shí)質(zhì)上化解危機(jī)。第三，決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題，在一些決策中，往往強(qiáng)調(diào)“集中”有余而強(qiáng)調(diào)公眾參與決策的“民主”不夠［11］。

由于公共危機(jī)具有事發(fā)突然、信息不充分、影響嚴(yán)重等特性，日本政府在此次核泄漏事故初期顯得茫然不知所措，更未在第一時(shí)間作出合理決策而錯(cuò)失良機(jī)，使本已惡化的局面雪上加霜。面對(duì)已然發(fā)生的事故，我們是否能如此反思：危機(jī)決策雖然要求分秒必爭，但仍須遵循科學(xué)的決策程序，它該省的不是決策步驟，而只是花在每個(gè)步驟上的時(shí)間。同樣，危機(jī)決策信息不足的制約條件，不應(yīng)成為草率做出決策的借口，它可以通過平時(shí)做好信息收集和處理工作來解決。決策是行動(dòng)的前提，其目的是為行動(dòng)提供方案。危機(jī)決策的合理化，首先要做好事前的基礎(chǔ)性工作，如注意收集、整理和分析與公共危機(jī)有關(guān)的信息；其次要根據(jù)危機(jī)事件的情勢，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)決策方式從少數(shù)人決策向民主決策轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，以確保決策的正確性和可行性；再次要遵循既定的決策程序，盡量不要省略決策步驟；最后要發(fā)揚(yáng)民主，采用適當(dāng)方式和途徑聽取社會(huì)公眾、團(tuán)體、專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見。將科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略納入今后領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策的培訓(xùn)體系，建立應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的示范型平臺(tái)，特別是關(guān)注對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，不僅是技術(shù)上的培訓(xùn)，更需要有決策和心理應(yīng)對(duì)的培訓(xùn)。全球化時(shí)代，危機(jī)已經(jīng)成為政府行政環(huán)境的常態(tài)，這給科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)帶來諸多不穩(wěn)定因素。公共危機(jī)對(duì)決策者來說，既是不可回避的具有政治風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，也是不可多得的考驗(yàn)綜合執(zhí)政能力的政治機(jī)遇［12］。

而眼下日本核電災(zāi)難的發(fā)展軌跡，一步步突破人類現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和想象，在逼迫各國政府拿出應(yīng)對(duì)之策的同時(shí)，也推動(dòng)著不同國籍、不同膚色和語言的人們，對(duì)人類歷史上所遭遇的全球性危機(jī)做出全面地梳理。