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1我國(guó)乳業(yè)安全現(xiàn)狀及乳制品監(jiān)管中存在問題

1.1乳品質(zhì)量安全現(xiàn)狀

2008年“三聚氰胺”事件曾給我國(guó)乳品行業(yè)蒙上了一層濃厚的陰影，事件曝光后，我國(guó)加快了提升食品安全水平的腳步，國(guó)家出臺(tái)了一系列加強(qiáng)乳制品監(jiān)管的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度，如《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》《生鮮乳生產(chǎn)收購(gòu)管理辦法》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等[1]，并加強(qiáng)了對(duì)乳品企業(yè)的監(jiān)督管理力度，中國(guó)食品工業(yè)體系愈發(fā)健康穩(wěn)健，乳品安全事故發(fā)生概率顯著降低。據(jù)《中國(guó)奶業(yè)質(zhì)量報(bào)告（2018）》顯示，我國(guó)乳品質(zhì)量持續(xù)提升，2017年乳制品抽檢合格率為99.2%，在食品行業(yè)抽檢合格率中保持領(lǐng)先，嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率99.5%，比2016年提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)的乳品質(zhì)量安全水平已形成了穩(wěn)中向好的局面，食品安全管理已由危機(jī)應(yīng)對(duì)走向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，變得更加主動(dòng)和從容。食品生產(chǎn)涉及原輔料、生產(chǎn)人員、倉(cāng)儲(chǔ)間等方方面面，每個(gè)環(huán)節(jié)都要按照食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系的要求做好執(zhí)行和監(jiān)督工作。我國(guó)乳品安全系數(shù)的不斷提升讓消費(fèi)者對(duì)乳品行業(yè)的信心也逐漸增強(qiáng)，但部分企業(yè)在生產(chǎn)加工過程中仍存在一些問題。2018年原國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局組織食品安全生產(chǎn)規(guī)模體系檢查工作組進(jìn)行食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查，發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)在生產(chǎn)許可條件的保持以及食品安全管理制度落實(shí)方面存在缺陷。例如，企業(yè)實(shí)驗(yàn)室取樣流程不規(guī)范，個(gè)別設(shè)備未糾編，鮮奶樣品交接未記錄，排風(fēng)扇過濾網(wǎng)有破損，設(shè)備檢修不及時(shí)，檢驗(yàn)原始記錄不完整，個(gè)別項(xiàng)目檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔愕取４送猓袌?chǎng)監(jiān)管總局在進(jìn)行食品抽檢時(shí)發(fā)現(xiàn)部分產(chǎn)品存在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的情況[2]，包括營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的格式錯(cuò)誤、營(yíng)養(yǎng)成分的表達(dá)方式錯(cuò)誤及營(yíng)養(yǎng)成分含量及營(yíng)養(yǎng)素參考值計(jì)算錯(cuò)誤等。這些問題說明企業(yè)對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)還有待提升，也暴露出我國(guó)在乳品安全監(jiān)管方面存在漏洞，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)，我國(guó)乳品安全監(jiān)管仍有很大的改善空間。

1.2我國(guó)乳制品監(jiān)管體系存在的問題

1.2.1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系不健全，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足

目前我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系仍存在一些問題，一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系不夠健全，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)定多分散于其他規(guī)范性文件中，缺乏獨(dú)立性、針對(duì)性和具體性；二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系規(guī)制內(nèi)容有所欠缺。首先是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)劃制度欠缺，致使我國(guó)的食品安全監(jiān)管經(jīng)常處于被動(dòng)性狀態(tài)，使監(jiān)管部門在產(chǎn)品質(zhì)量事故中扮演“滅火隊(duì)”角色。其次是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開不足，法規(guī)政策中要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息內(nèi)容公開的規(guī)定較少，目前公開的內(nèi)容大多是行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，而對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)、評(píng)估方法、評(píng)估過程未做到公開透明，缺乏這方面的具體規(guī)定；三是評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由多個(gè)部門共同完成[3]，部門間職能交叉、責(zé)任主體不明確，銜接性差，存在相互依賴、相互推諉的現(xiàn)象。我國(guó)的乳品加工企業(yè)很多，遍布全國(guó)各地，然而由于自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，大多企業(yè)沒有建立完善的產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，尤其在部分小型企業(yè)，這種現(xiàn)象更加嚴(yán)重。乳制品生產(chǎn)供應(yīng)鏈包括很多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全把控對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量都至關(guān)重要。我國(guó)目前的乳品生產(chǎn)供應(yīng)鏈主要包括原料奶生產(chǎn)、產(chǎn)品加工、冷鏈儲(chǔ)運(yùn)、市場(chǎng)消費(fèi)、質(zhì)量追溯等主要環(huán)節(jié)[4]，而大多乳品企業(yè)并沒有根據(jù)這些環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)因素構(gòu)建完善的乳品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。例如在原料奶生產(chǎn)環(huán)節(jié)中飼料的農(nóng)藥殘留檢驗(yàn)、患病奶牛的隔離處理措施、擠奶設(shè)備的清洗消毒記錄；產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)中的原奶體細(xì)胞數(shù)、抗生物質(zhì)檢測(cè)、設(shè)備的CIP清洗、產(chǎn)品滅菌徹底性檢查；儲(chǔ)存運(yùn)輸環(huán)節(jié)中的低溫控制、全程冷鏈保障；市場(chǎng)消費(fèi)環(huán)節(jié)中的環(huán)境衛(wèi)生要求、信息回饋記錄；質(zhì)量追溯環(huán)節(jié)中的問題產(chǎn)品回收處理制度等均缺乏安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。.

1.2.2.食品安全管理制度落實(shí)不到位，食品安全重視程度仍需提升

當(dāng)前我國(guó)的食品安全呈整體向好的趨勢(shì)，食品監(jiān)管工作取得了突破性進(jìn)步，食品質(zhì)量安全事件發(fā)生概率不斷下降。然而企業(yè)對(duì)食品安全的重視程度仍有待繼續(xù)提升，具體體現(xiàn)在大多食品生產(chǎn)企業(yè)均制定了較為詳細(xì)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理制度，但在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和制度落實(shí)方面仍存在缺陷。

1.2.3.政府部門監(jiān)管范圍不夠大，監(jiān)管力度不夠強(qiáng)

我國(guó)的食品安全監(jiān)管實(shí)行的是切塊分段共管的監(jiān)管模式[5]，監(jiān)管部門職能交叉、多頭管理，彼此信息交流較少、銜接性差，責(zé)任主體沒有細(xì)化，容易出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，造成監(jiān)管空白和漏洞，出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)容易互相推卸責(zé)任。

2國(guó)外食品質(zhì)量安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

2.1美國(guó)

美國(guó)是全球第一大乳品生產(chǎn)國(guó)，在食品安全監(jiān)管方面，產(chǎn)品質(zhì)量控制體系健全，具有完善的法律法規(guī)。目前，美國(guó)與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)共有35部，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》等，這些法律法規(guī)涵蓋了全部食品和相關(guān)產(chǎn)品，為食品安全監(jiān)管制定了具體的制度和監(jiān)管程序[6]。在乳品監(jiān)管方面，美國(guó)政府頒布的“A級(jí)高溫滅菌奶法令”是為保證乳制品質(zhì)量安全設(shè)立的各項(xiàng)檢查制度和處罰條例，這是一個(gè)覆蓋了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條的法規(guī)體系，這條法規(guī)運(yùn)用HACCP方法對(duì)食品衛(wèi)生和質(zhì)量進(jìn)行了嚴(yán)格控制。此外，美國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行的是由上而下垂直的管理模式，不同的部門負(fù)責(zé)不同種類的產(chǎn)品監(jiān)管，責(zé)任主體明確，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品問題出現(xiàn)的根源。為了提高監(jiān)管效率，美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家，采取進(jìn)駐飼養(yǎng)場(chǎng)、食品生產(chǎn)企業(yè)等方式，從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位監(jiān)管，從而構(gòu)成覆蓋全國(guó)的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

2.2加拿大

在食品安全監(jiān)管方面，加拿大采取的是聯(lián)邦、省和市政當(dāng)局三級(jí)行政管理，采取分級(jí)管理、相互合作、廣泛參與的模式[7]。聯(lián)邦一級(jí)的主要管理機(jī)構(gòu)是食品檢驗(yàn)局，主要負(fù)責(zé)制定、實(shí)施食品安全法規(guī)政策并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，各省下屬的食品安全組織對(duì)本省管轄區(qū)域內(nèi)的食品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，市政當(dāng)局主要負(fù)責(zé)向餐館、飯店等食品場(chǎng)所提供公共健康標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行不定期抽檢。三級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)各司其職，通力合作，對(duì)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的食品生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者健康。需要提及的是，加拿大有成熟完善的食品召回機(jī)制，食品檢驗(yàn)局（CFIA）負(fù)責(zé)全聯(lián)邦高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)加工食品的監(jiān)管工作，且CFIA將食品召回分為三級(jí)，級(jí)別劃分因素包括食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、媒體關(guān)注程度、易感人群以及以往經(jīng)驗(yàn)等等，通過對(duì)積累數(shù)據(jù)的分析來評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)危害程度，以此做出科學(xué)合理的召回決定。

2.3歐盟

歐盟的食品安全監(jiān)管有如下四大特征[8]。一是具有完善的能統(tǒng)一協(xié)調(diào)各成員國(guó)的組織管理體系。2000年，歐盟發(fā)表《食品安全白皮書》，將食品安全作為歐盟食品法律法規(guī)的主要目標(biāo)，形成了一個(gè)新的食品安全法律框架。各成員國(guó)在此框架下，對(duì)各自的法律法規(guī)進(jìn)行了修訂。2002年，歐盟設(shè)立了“歐洲食品安全局（EFSA）”，負(fù)責(zé)總則的具體執(zhí)行以及建立食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，監(jiān)管食品生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條[9]。二是以預(yù)防為主的監(jiān)管機(jī)制。歐盟在食品安全監(jiān)管中堅(jiān)持了預(yù)防為主的理念，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與快速預(yù)警，確保對(duì)食品問題的事先控制而非事后追查。三是覆蓋全程的監(jiān)管體系。歐盟引入了“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的理念，對(duì)食品、飼料、生產(chǎn)食品的動(dòng)物或其他意欲或已經(jīng)包含在食物或動(dòng)物飼料中的任何物質(zhì)，建立了從加工、生產(chǎn)到流通的各個(gè)階段的追溯制度。四是動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管制度與政策。歐盟不停地及時(shí)修訂與食品安全相關(guān)的指令、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行機(jī)制，注重新技術(shù)的應(yīng)用，并以科學(xué)和動(dòng)態(tài)的方法、措施來指導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，同時(shí)，不斷改進(jìn)在食品安全上的管理手段和管理方法，建立各種信息傳遞和快速反應(yīng)機(jī)制，最大限度地確保食品安全。

3對(duì)策與建議

3.1健全完善乳制品質(zhì)量安全保障體系

3.1.1.健全乳品安全危機(jī)預(yù)警反應(yīng)機(jī)制

我國(guó)乳品行業(yè)在危機(jī)事件應(yīng)急處理方面還有待完善，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)不斷健全危機(jī)預(yù)警反應(yīng)機(jī)制，針對(duì)乳品行業(yè)性質(zhì)及產(chǎn)品特點(diǎn)合理布局質(zhì)量檢測(cè)監(jiān)控點(diǎn)，建設(shè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，記錄積累各環(huán)節(jié)信息，對(duì)信息進(jìn)行分析整理，利用先進(jìn)的分析方法與手段，逐步健全危機(jī)預(yù)警反應(yīng)機(jī)制，降低食品安全事件發(fā)生概率，促進(jìn)乳品行業(yè)平穩(wěn)化、規(guī)范化發(fā)展。

3.1.2.完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

從“三聚氰胺”事件發(fā)生以來，經(jīng)過十年的改進(jìn)與努力，我國(guó)食品安全水平得到了大幅度提升，已建立了較為完善的法律法規(guī)體系，監(jiān)管體系逐步向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變，食品安全源頭治理力度加大，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流已有良好開局。但我國(guó)食品安全還面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有專家指出，抗菌藥耐藥性（AMR）問題是當(dāng)前對(duì)全球公共衛(wèi)生最復(fù)雜的威脅，因此加強(qiáng)對(duì)抗菌藥耐藥性的監(jiān)測(cè)和管理是目前食品安全工作中一項(xiàng)極其重要的任務(wù)。食品質(zhì)量安全與生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條中的每個(gè)環(huán)節(jié)都緊密相關(guān)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系對(duì)于保障食品安全至關(guān)重要[10]。要做好這項(xiàng)工作，一是要根據(jù)實(shí)際情況，制定具體、合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃，細(xì)化評(píng)估方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息進(jìn)行公開彰示，接受廣大消費(fèi)者的監(jiān)督。二是建立獨(dú)立的食品安全評(píng)估機(jī)構(gòu)，參與評(píng)估人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以此使產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以更加有序的狀態(tài)運(yùn)行，提高食品安全監(jiān)管效率。三是完善風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制，信息交流不能僅限于監(jiān)管部門內(nèi)部，要讓食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者也積極參與進(jìn)來，做到信息交流的廣泛性和透明性。從企業(yè)層面講，乳品制造企業(yè)應(yīng)基于HACCP體系，分析生產(chǎn)供應(yīng)鏈中每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)因素和質(zhì)量弱點(diǎn)，如抗菌藥經(jīng)常被用在奶牛疾病預(yù)防治療方面。但隨之而來的是令人頭疼的耐藥性問題，而且耐藥菌可以在人和動(dòng)物間傳播，給產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來無法預(yù)估的安全隱患。因此，耐藥性檢測(cè)就可作為乳制品生產(chǎn)供應(yīng)鏈條中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)，進(jìn)一步研究分析耐藥菌的傳播途徑及其耐藥基因抗藥機(jī)理，制定相應(yīng)的防控措施，提高產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

3.1.3.完善乳品質(zhì)量安全追溯體系

目前乳品供應(yīng)鏈中各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系比較脆弱，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，要耗費(fèi)大量時(shí)間追溯問題出現(xiàn)的根源[11]。隨著市場(chǎng)上乳制品需求量的不斷增加，產(chǎn)品質(zhì)量追溯的準(zhǔn)確性和效率問題日漸凸顯，因此迫切需要建立一套完善的產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條上下環(huán)節(jié)的信息傳遞和數(shù)據(jù)銜接[12]。“乳品質(zhì)量追溯系統(tǒng)”是在乳品生產(chǎn)供應(yīng)全鏈條中對(duì)產(chǎn)品的全部環(huán)節(jié)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并存檔的質(zhì)量保障體系，包括供應(yīng)商信息、原輔料批次、原奶驗(yàn)收記錄、產(chǎn)品生產(chǎn)日期、客戶訂單號(hào)等，當(dāng)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，可以通過質(zhì)量追溯系統(tǒng)快速查出問題根源，讓政府和企業(yè)有足夠的時(shí)間、明確的方向采取措施降低損失。“一包一碼”技術(shù)是目前一種有效的實(shí)現(xiàn)乳品質(zhì)量追溯的方法，可有效降低安全風(fēng)險(xiǎn)，提高質(zhì)量安全水平。

3.2建立大市場(chǎng)并行的監(jiān)管模式，加大乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管力度

今年兩會(huì)上國(guó)務(wù)院了機(jī)構(gòu)改革方案并通過了審議，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局并入新成立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，將過去分散式的各部門監(jiān)管變?yōu)榻y(tǒng)一的集中監(jiān)管，解決了市場(chǎng)監(jiān)管職能中存在的分段監(jiān)管、責(zé)任主體不明確、互相推諉的問題，實(shí)現(xiàn)了資源整合，強(qiáng)化了監(jiān)管能力，提高了監(jiān)管效率，有利于更好地保障產(chǎn)品質(zhì)量安全，保證消費(fèi)者的利益。機(jī)構(gòu)改革并不意味著我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管工作能一蹴而就，更不代表食品安全水平已經(jīng)高枕無憂。相關(guān)執(zhí)法部門要根據(jù)新規(guī)定、新布局，將工作落到實(shí)處，依據(jù)法律法規(guī)，加大對(duì)乳品質(zhì)量安全的監(jiān)管力度。首先，要加大對(duì)乳品企業(yè)奶源基地建設(shè)、生產(chǎn)和運(yùn)輸過程中的抽檢力度，加強(qiáng)奶牛疾病預(yù)防監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)抗菌藥耐藥性問題的監(jiān)測(cè)管理，嚴(yán)格飼料飼草等投入品監(jiān)管，實(shí)施不合格生鮮乳報(bào)告和處理制度，嚴(yán)厲打擊各類違規(guī)違法行為[13]。其次，要提高乳品行業(yè)準(zhǔn)入門檻，對(duì)商超、訂戶、電商等銷售渠道的乳制品進(jìn)行不定期質(zhì)量抽檢，并以此記錄為依據(jù)建立企業(yè)誠(chéng)信檔案，規(guī)范乳品生產(chǎn)商的行為。第三，完善實(shí)施“飛行檢查”制度。目前，許多食品安全監(jiān)管在進(jìn)行質(zhì)量檢查前均是預(yù)先發(fā)通知、定時(shí)間、定路線，這種流于形式的監(jiān)管，可以說是當(dāng)前食品安全隱患突出、假冒偽劣產(chǎn)品盛行的重要原因之一。飛行檢查是在企業(yè)完全不知曉的情況下開展的，啟動(dòng)謹(jǐn)慎，行動(dòng)迅速，從而能夠及時(shí)了解真實(shí)情況，做到了然于心，切實(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的安全衛(wèi)生問題，做到及時(shí)依法處置辦理，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)危害，更好地防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，保障消費(fèi)者的合法利益。還可設(shè)立群眾舉報(bào)機(jī)制，讓消費(fèi)者積極參與到乳品監(jiān)管中。我國(guó)乳品安全事件的發(fā)生與相關(guān)部門監(jiān)管范圍不廣、處置力度不夠存在一定關(guān)系，因此政府必須加強(qiáng)食品質(zhì)量安全的監(jiān)管力度，加大對(duì)違法者的處置力度。

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作者:周文利 程景雄 齡南 胡長(zhǎng)利 單位:南京衛(wèi)崗乳業(yè)有限公司研發(fā)部