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《水利經(jīng)濟(jì)雜志》2015年第三期

1存在問題分析

1．1缺乏專項(xiàng)規(guī)劃，濱水景觀凌亂從地理位置上來說，中運(yùn)河處于京杭運(yùn)河的中心［4］。中運(yùn)河河道彎曲，人工改造河道情況較少，形成了一定面積的灘涂濕地。為保證防洪安全，目前河道沿岸建立起的堤防采用的依舊是土體填筑、混凝土局部護(hù)砌的傳統(tǒng)修筑方式，忽略了沿岸水生植物保護(hù)和生態(tài)環(huán)境提升，使得沿岸堤防內(nèi)外生態(tài)環(huán)境較差，文化底蘊(yùn)未能彰顯，沒有行人騎行道和步行道，視覺感官較差，未形成統(tǒng)一風(fēng)格的旅游觀光帶，極大浪費(fèi)了河道岸線的景觀資源，生態(tài)環(huán)境效益較低。從經(jīng)濟(jì)區(qū)位來看，該區(qū)位于淮海經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，也位于長三角經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的輻射區(qū)內(nèi)，資源、市場、交通條件都非常良好，具備快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，中運(yùn)河迄今還發(fā)揮著較為完備的航運(yùn)功能。但沿岸建設(shè)了多處碼頭、黃沙中轉(zhuǎn)場以及碼頭生活區(qū)等建筑，建筑結(jié)構(gòu)簡單，分布凌亂，不僅不能充分保證生產(chǎn)生活安全，更對中運(yùn)河沿岸景觀造成了進(jìn)一步的妨害。中運(yùn)河具有多重功能，也是南水北調(diào)東線工程的輸水廊道。相關(guān)部門卻未出臺岸線整治和景觀改善的專項(xiàng)規(guī)劃，多部門缺乏配合實(shí)施的依據(jù)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)的需要致使河道兩岸無序開發(fā)利用，侵占岸線嚴(yán)重，違章建筑眾多，束窄河湖濱水空間，加劇了水生態(tài)惡化，水生動植物消失，河道自凈能力減弱，生態(tài)景觀價值尚未充分發(fā)揮。相較于京杭大運(yùn)河淮安段(里運(yùn)河)［5］、蘇州段和杭州段，運(yùn)河景觀開發(fā)、社會效益與生態(tài)環(huán)境效益發(fā)揮以及經(jīng)濟(jì)利用上尚顯遜色，更是需要吸取相鄰河段的經(jīng)驗(yàn)。

1．2缺乏綜合治理機(jī)制，沿線違章建筑較多中運(yùn)河岸線景觀較差等問題由來已久。作為航運(yùn)河道，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，岸線侵占情況不容樂觀，一直沒有得到徹底的根治，也未能制定出臺綜合治理機(jī)制和相應(yīng)制度。制度的缺失使管理部門無法進(jìn)行有效配合，也不知從何抓起，變相姑息了沿線違章建筑修建和違法生產(chǎn)的行為。同時，由于水利違法成本低，違法生產(chǎn)具有非連續(xù)性，違法生產(chǎn)行為往往采用“游擊戰(zhàn)術(shù)”，致使中運(yùn)河沿線違章建筑較多，查處難度較大。目前，中運(yùn)河沿岸既有群體性違章搭建、違章黃沙中轉(zhuǎn)場，也有個體性違章船廠等多種違章設(shè)施，同時帶來了違法修筑的相應(yīng)生產(chǎn)生活必備基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有各類違章建筑約100處，占地約33hm2，對生產(chǎn)安全和航行安全埋下了巨大的隱患，也對河道沿岸景觀造成了傷害。

1．3管理手段單一，缺乏長效管理機(jī)制長期以來，中運(yùn)河的堤防與岸線管理主要靠水利部門一家，巡查人員少，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法手段單一，沒有形成社會綜合治理的合力。目前依舊采用傳統(tǒng)管理手段，即僅依靠人力進(jìn)行日常巡查和突擊整治，無法有效地形成長效管控機(jī)制與違法違規(guī)查處機(jī)制。雖對大多數(shù)違章建設(shè)行為及非法占用現(xiàn)象進(jìn)行了立案查處和治理，但由于歷史遺留、面廣量大及反復(fù)違法等因素，整治效果甚微，加之相關(guān)法律法規(guī)的缺失與滯后，懲罰力度小，拆違難度大，經(jīng)濟(jì)利益誘使違法人員很快“卷土重來”，違法現(xiàn)象依舊。

2景觀提升初步設(shè)想

根據(jù)地形地貌及地理位置條件，堅(jiān)持生態(tài)設(shè)計(jì)理念［6］，充分挖掘水文化［7］，初步規(guī)劃將駱馬湖宿遷大控制段中運(yùn)河(宿遷至皂河段)分為上、中、下三段，因地制宜進(jìn)行治理，充分發(fā)揮其綜合效益。

2．1上段改造上段位于皂河鎮(zhèn)境內(nèi)，即新邳洪河閘至南拐彎泵站處，長約5km，灘地面積約20hm2。為了充分利用這片岸線，需在規(guī)劃方案中重點(diǎn)考慮幾大因素:親水、生態(tài)、景觀、游覽、場地，完整地建設(shè)運(yùn)河濱水線性綠地景觀體系［8］。該段岸線上，在河道由南向東拐彎處有較大灘面，與乾隆行宮相距較近，運(yùn)河文化底蘊(yùn)深厚。治理上段時應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)?shù)厮幕Y源優(yōu)勢，打造承載水文化的標(biāo)志性工程。綜合考慮水景觀、水工建筑物和河道岸線景觀相結(jié)合，水景觀和歷史文化景觀相結(jié)合，水文化和古建筑文化相結(jié)合，古代文明和現(xiàn)代文明相結(jié)合［9］。宜在此處建設(shè)一座融行宮文化、水文化和運(yùn)河文化于一體的主題公園，與乾隆行宮相呼應(yīng)，豐富其文化底蘊(yùn)。同時，公園的建設(shè)還要充分考慮親水設(shè)施的修建、生態(tài)植物的布置、景觀風(fēng)格的統(tǒng)一和群眾游覽的方便，讓景觀工程建成后，真正成為當(dāng)?shù)鼐用衲酥镣獾赜慰土鬟B忘返的好去處。另外，為溝通運(yùn)河兩岸，拓展岸線景觀空間，在適宜位置建設(shè)跨運(yùn)河步行橋一座，緊密聯(lián)系一、二線大堤，不僅方便周邊群眾出行，也為運(yùn)河對岸的生態(tài)景觀建設(shè)與發(fā)展提供基礎(chǔ)性設(shè)施保障。

2．2中段治理中段分別位于皂河鎮(zhèn)及支口鎮(zhèn)境內(nèi)，即拐彎泵站至縣城排水河道處，自西向東長約8.7km，灘地面積約100hm2，最窄處約30m，寬的地方約50m，現(xiàn)狀堤頂為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級道路，路面較窄，只容行人步行通過，行車?yán)щy。同時，岸線兩側(cè)水環(huán)境亟待整治，生態(tài)綠化護(hù)岸與觀光風(fēng)景帶尚未系統(tǒng)建成。鑒于國內(nèi)近年來岸線景觀提升工程建設(shè)生態(tài)性功能略顯不足和游憩性功能不均衡的缺點(diǎn)，中段治理需進(jìn)行專業(yè)的系統(tǒng)規(guī)劃。突出生態(tài)性功能，不再單一建設(shè)人工式直立駁岸景觀與僵直水岸線，利用生態(tài)磚等生態(tài)環(huán)保建筑材料建設(shè)護(hù)岸。運(yùn)用專業(yè)理論進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，均衡發(fā)展濱水休閑游憩空間，鼓勵公眾有序參與管理［10］，避免部分區(qū)段功能健全、游人眾多、部分區(qū)域功能形式單一、景觀特色缺失、無人問津的情況。綜合考慮本段現(xiàn)狀情況，結(jié)合人車分流，在二線大堤內(nèi)側(cè)建一條觀光騎行道，寬約5m，比現(xiàn)狀灘面高1.5m左右，沿線進(jìn)行綠化景觀處理，水邊種植蘆葦、菖蒲、茭白等本地水生植物，以凈化水體。同時，在適宜位置建設(shè)跨運(yùn)河步行橋一座，緊密聯(lián)系一、二線大堤，方便周邊群眾出行。

2．3下段整治下段位于宿城區(qū)境內(nèi)，即縣城排水河道至宿遷閘處，長約8.3km，灘地面積約480hm2，最窄處約400m，最寬處約1000m，灘面寬大，岸線相對較長，適宜修建港口碼頭等建筑物。為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物資流通，考慮中運(yùn)河航運(yùn)發(fā)達(dá)與港口貨運(yùn)的需要，在此段范圍內(nèi)建設(shè)現(xiàn)代化港口1座、現(xiàn)代化舾裝船廠1座，建設(shè)的大型港口碼頭要保證吞吐量，滿足船只的停靠與貨物的裝運(yùn)。拆遷周圍的違章建筑，進(jìn)行規(guī)范化管理，保證生產(chǎn)生活安全有序進(jìn)行。同時，為提升環(huán)境質(zhì)量，四周輔以生態(tài)綠化措施，水利部門及其他相關(guān)部門定期監(jiān)督檢查，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的最優(yōu)化。

3對策與建議

3．1明確岸線定位，營造濱水廊道駱馬湖宿遷大控制段中運(yùn)河岸線是城市帶狀公園的重要組成部分，也是城市開發(fā)的重要資源。綜合考慮中運(yùn)河岸線的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Α⒅苓呹P(guān)系以及未來發(fā)展要求等因素，將駱馬湖宿遷大控制段中運(yùn)河岸線景觀提升工程總體定位為“城市休閑岸線典范、河湖運(yùn)動歡樂場所、運(yùn)河文化和生態(tài)游憩完美融合”，其核心目標(biāo)是拓展功能、提升品位、展示特色。把城區(qū)段中運(yùn)河建設(shè)成生產(chǎn)安全有序、文化底蘊(yùn)深厚、生態(tài)景觀美麗、行人游憩舒適的濱水廊道，讓港口碼頭、河中航船、生態(tài)護(hù)岸融為一體，成為一道亮麗的風(fēng)景。

3．2編制專項(xiàng)規(guī)劃，提升岸線景觀加快中運(yùn)河岸線綜合利用等專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，為實(shí)施岸線資源管理、推進(jìn)開發(fā)建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。委托專業(yè)設(shè)計(jì)單位，充分運(yùn)用專業(yè)理論，高起點(diǎn)編制規(guī)劃，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一，要與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水資源綜合保護(hù)規(guī)劃等相銜接。建議編制出臺駱馬湖岸線綜合利用規(guī)劃和宿遷至皂河段中運(yùn)河岸線景觀提升綜合整治規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

3．3加強(qiáng)規(guī)劃控制，留足發(fā)展空間中運(yùn)河兩岸違章建筑眾多，侵占河道使用空間，必須加強(qiáng)規(guī)劃的控制和引導(dǎo)。水利部門與其他相關(guān)部門必須根據(jù)規(guī)劃要求，加大監(jiān)督稽查力度，對影響主要景觀帶、景觀軸和景觀節(jié)點(diǎn)的違章建筑加大清障和拆遷力度;對規(guī)劃區(qū)內(nèi)加強(qiáng)岸線利用控制，為將來岸線建設(shè)的升級與強(qiáng)化提供發(fā)展空間，保障中運(yùn)河岸線有序開發(fā)、合理利用。

3．4強(qiáng)化管理手段，建立長效管控機(jī)制除了利用工程建設(shè)方式改善中運(yùn)河岸線景觀外，還需加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)，即是要加強(qiáng)管理，強(qiáng)化管理手段，建立長效管控機(jī)制。堅(jiān)持綜合管理與專業(yè)管理、屬地管理相結(jié)合。建立岸線管理聯(lián)席會議制度，由市政府牽頭，組織發(fā)改委、規(guī)劃、水利、住建、交通、港務(wù)、國土、環(huán)保等相關(guān)部門，根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃要求，明文出臺相關(guān)管理制度，共同做好運(yùn)河岸線資源開發(fā)利用及景觀提升的管理工作。

作者：王道虎 黃蘇寧 王秀蘋 單位：淮安市水利規(guī)劃辦公室 淮安市農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局