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礦產(chǎn)資源具有雙重價值，即具有經(jīng)濟(jì)價值和環(huán)境價值。現(xiàn)實社會中，人類往往以犧牲礦產(chǎn)資源的環(huán)境價值為代價來獲取（或追求）礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價值。所以應(yīng)通過制定所有權(quán)制度明確礦產(chǎn)資源的所有權(quán)主體，控制資源的有效利用。

一、我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)的確定及實現(xiàn)

（一）我國礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的確定《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有。該法第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《民法通則》也有類似規(guī)定。《物權(quán)法》第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小！薄兜V產(chǎn)資源法》第3條第1款規(guī)定“：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”確立礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，國家可以獨立地按自己的意志，依照法律規(guī)定對礦產(chǎn)資源占有、依法確定使用的時間期限、地點范圍和方式方法。礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)不依附于任何其他權(quán)利而獨立存在,也不需要第三者的協(xié)助取得和實現(xiàn)。[1]從物權(quán)理論出發(fā)應(yīng)該如此，不過國家作為一個抽象的主體，不可能事事親歷親為，所以在礦產(chǎn)資源法中就確定由國務(wù)院來行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，最終具體的實施部門是國土資源部和各級地方人民政府的相關(guān)部門。這樣，中央政府和地方政府都成為了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的行使者，國家和政府之間實質(zhì)上形成了一種關(guān)系，政府成為國家的人。不同層級的政府行使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利時必然會涉及到如何劃分各級政府權(quán)利范圍的問題，而政府間關(guān)于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利的分配體現(xiàn)了中央政府和地方政府之間分權(quán)的問題。黨的十六大提出關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)；其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)；中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)制。中央政府既擁有所有者的身份，又是管理者，同時還履行出資人的職責(zé)。

（二）我國礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)1.通過法律彰顯國家所有權(quán)的具體實現(xiàn)。一是明確國家所有即全民所有，通過法律做了一個概念和主體的轉(zhuǎn)換；二是通過礦產(chǎn)資源法宣布由國務(wù)院具體行使國家所有權(quán)，這樣看來似乎是將國家所有權(quán)一步步明晰，但其實我們發(fā)現(xiàn)：國家是一個虛設(shè)的所有者；國家所有與政府所有等同起來。2.通過經(jīng)濟(jì)活動，使國家所有權(quán)能夠得以實現(xiàn)。礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家（或全體人民），但開發(fā)礦產(chǎn)資源時，抽象的“國家”不可能身體力行，必須通過建立礦業(yè)權(quán)制度，即將礦業(yè)權(quán)通過授予、招標(biāo)或簽訂協(xié)議等方式交給給具體從事勘查開發(fā)活動的礦業(yè)權(quán)人，從而使得依托于礦產(chǎn)資源的各種經(jīng)濟(jì)活動得以展開。國家通過出讓礦業(yè)權(quán)，就是財產(chǎn)所有權(quán)同他物權(quán)分離的一種表現(xiàn)。在這個過程中，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)也從經(jīng)濟(jì)上得到了實現(xiàn)。

二、我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度存在的問題

礦產(chǎn)資源歸國家所有，國家可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)狀及未來的發(fā)展方向?qū)ΦV產(chǎn)資源進(jìn)行綜合利用和合理分配，有利于國家對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有利于進(jìn)行礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備，進(jìn)一步維護(hù)國家的資源安全。這是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)制度的優(yōu)勢所在，但這種體現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)色彩的制度設(shè)計模式已經(jīng)很難滿足礦業(yè)領(lǐng)域公平競爭、維護(hù)國家權(quán)益和社會公共利益的要求，在運行中凸顯出了很多問題。

（一）礦產(chǎn)資源所有者權(quán)能與政府的行政管理職能相混淆礦產(chǎn)資源的所有權(quán)主體是國家，代表國家行使所有權(quán)的主體是國務(wù)院，具體部門是國土資源部和各級地方人民政府。這就意味著行政部門扮演雙重角色，從私權(quán)角度來說其是礦產(chǎn)資源的所有者，從公權(quán)角度來說其又是礦產(chǎn)資源的行政管理者。一方面，作為礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益代表，在對礦產(chǎn)資源利用過程中，政府部門必須謀求所有者權(quán)益實現(xiàn)最大化。而另一方面，行政部門又是社會公共利益的代表，對礦產(chǎn)資源開發(fā)、管理時又必須著眼于礦產(chǎn)資源的合理使用、有效保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展。由此可見，行政部門扮演的兩種角色價值取向完全不同。由同一主體承擔(dān)兩種會發(fā)生沖突的職能，導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)了非常混亂的情況。行政部門行使管理職能時，用行政法律規(guī)章取代礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，扭曲礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度價值取向的現(xiàn)象時常發(fā)生，致使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度成為政府部門或某些利益集團(tuán)獲取利益的手段。實質(zhì)上，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度屬于私法領(lǐng)域，而非公法范疇，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度只能按照私法方式、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來運行，而不能按行政方式運作。

（二）礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式導(dǎo)致尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生礦產(chǎn)資源的國家所有有一個具體的實現(xiàn)過程，通過礦業(yè)權(quán)的交易實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的流轉(zhuǎn)，通過稅費的收取獲得資源收益，通過開采、勘探礦產(chǎn)資源而使其具體使用，因此權(quán)力被分解為各部門行使。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》第十一條規(guī)定，礦產(chǎn)資源管理權(quán)分流到各部門和地方政府后，各部門和地方政府也需要通過人來對自然資源進(jìn)行直接管理。這樣，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)層層委托，出現(xiàn)一級級的賦權(quán)體系，從國務(wù)院到最終的實際人，形成金字塔狀分布格局。金字塔的每一層級人追求的利益都不同，越是處于金字塔底端的人所追求的利益越有可能偏離最初追求的利益，偏向自身的利益。這種復(fù)雜的層級委托制度導(dǎo)致礦產(chǎn)資源管理的行政成本上升，效率低下，同時也直接導(dǎo)致了礦產(chǎn)開發(fā)中各種各樣尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前我國礦山企業(yè)出現(xiàn)的很多違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象以及尋租活動泛濫都是因為委托下的政府行政權(quán)限過渡膨脹、監(jiān)管力度不夠以及授權(quán)、交易方式不規(guī)范造成的。

（三）礦產(chǎn)資源收益分配機(jī)制不合理在礦產(chǎn)資源開發(fā)中不同的利益主體具有不同的利益訴求，倘若對他們的利益要求不做考慮且盡量滿足的話，勢必會影響資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。我國由國務(wù)院代表國家對礦產(chǎn)資源統(tǒng)一進(jìn)行管理，所以在收益分配方面，中央政府取得收益的份額較大，地方政府利益、資源地居民利益遭到侵蝕，并存在許多不合理的稅費負(fù)擔(dān)。地方政府不僅需要承擔(dān)地方因采礦活動造成生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域可持續(xù)發(fā)受損，還需承擔(dān)征用土地的安置問題以及其它向中央企業(yè)提供社會服務(wù)等社會事務(wù)，其所獲取的收益難以與承擔(dān)的責(zé)任相平衡。資源地民眾只能從間接的服務(wù)中獲得勞務(wù)收入，土地被征收后所獲取的補(bǔ)償也不合理，這不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和礦產(chǎn)開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度的改革

（一）厘清礦產(chǎn)資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的界限與權(quán)利范圍堅持礦產(chǎn)資源國家所有的制度不變，但可以履行所有同占有、使用、處分等具體權(quán)能分開的原則，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，實行國家和地方二級開發(fā)、二級管理制度，兩級政府均享有占有、使用、收益的權(quán)利，有效的將兩級財政投入到資源開發(fā)中來，有利于協(xié)調(diào)中央和地方的經(jīng)濟(jì)利益沖突，保證地方經(jīng)濟(jì)的增長。

（二）健全礦業(yè)權(quán)市場在資源地首先建立統(tǒng)一的由中央政府和資源省政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)共同組成的礦產(chǎn)資源管理委員會，負(fù)責(zé)組織資源省內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探權(quán)的競拍體制，允許具有合法資質(zhì)的礦產(chǎn)勘探、生產(chǎn)企業(yè)通過競爭獲得該區(qū)域的礦產(chǎn)勘探權(quán)和優(yōu)先開發(fā)權(quán)，而競拍的所得作為礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)所有人的收入歸相應(yīng)的（中央和省）政府所有。當(dāng)上述礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)企業(yè)通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產(chǎn)資源并決定投入開發(fā)時，可通過上述礦產(chǎn)資源管理委員會獲取合法的獨家開發(fā)權(quán)并獲取征地權(quán)，但在征地時可考慮給予相應(yīng)地權(quán)所有人一定的高于一般地價的合理補(bǔ)償。當(dāng)上述礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)企業(yè)通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產(chǎn)資源并決定轉(zhuǎn)讓其礦產(chǎn)資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)時，可通過上述礦產(chǎn)資源管理委員會進(jìn)行資源價值評估并組織該區(qū)塊開發(fā)權(quán)的競拍，所獲收益按一定比例在勘探權(quán)企業(yè)和初始礦權(quán)所有者之間分配。通過這種方式，使礦權(quán)收益的內(nèi)容和各類礦權(quán)人的所得明晰化，同時也規(guī)范了政府和企業(yè)的關(guān)系和行為，減少尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，使礦產(chǎn)資源的開發(fā)真正納入市場經(jīng)濟(jì)的軌道。

（三）確立合理的收益分配機(jī)制國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，地方政府在中央政府的授權(quán)之下行使所有權(quán)，同時各級政府還要履行相應(yīng)的管理職能，這些都會涉及到收益的產(chǎn)生。另外，我國目前本應(yīng)由全體人民享有開發(fā)礦產(chǎn)資源所帶來的豐厚收益，已成為少數(shù)企業(yè)、特權(quán)部門的利潤或者某些利益集團(tuán)的收益，因此需要依據(jù)各級政府在自然資源開發(fā)利用中所占的地位、所起的作用、實際貢獻(xiàn)建立合理的收益分配機(jī)制。例如在中央政府與地方政府之間確定適宜的收益分配比例，可以適當(dāng)加大地方礦產(chǎn)資源開發(fā)收益份額，并在省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府之間合理分配。同時將礦產(chǎn)收益的分配向中西部、基層、農(nóng)村和社會事業(yè)傾斜，兼顧資源所在地民眾利益，用于當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活條件、積極治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，切實解決礦地、村礦矛盾和民生問題。為了保障資源地民眾利益，可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取多樣化的補(bǔ)償方式，建立長期受益的補(bǔ)償機(jī)制。例如土地入股，同時可以延長礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，為被征地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)安置機(jī)會。

作者：馮亞雯 單位：石河子大學(xué)