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第1篇

關鍵詞：消防服務；民營化；合同承包；政府規制

一、引言：問題研究之緣起

晚近三十年來，隨著公共事務日趨多樣化和復雜化，傳統的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運動幾乎同時在西方國家發起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運動的主要內容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業的民營化、公共事務引入內部市場機制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化（Privatization）方式因為契合了“政府退縮、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔公共行政義務和責任的徹底免除（即所謂的“國家除任務化”），它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[②]

在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務履行為旨趣的民營化改革運動同樣一路高歌猛進。如今，不僅公用事業領域內特許經營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現即是明證。[③]就公共事務的治理而言，這種公私部門之間的合作確實能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進一步提升行政任務的履行質量。但是，我國當下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規范依據不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機關的內部文件進行的。由于法律保障機制的嚴重匱乏，一些行政領域的民營化改革亂象叢生，政府不負責任的淡出、公共服務質量的下降、私人部門的惟利是圖已經成為公眾熱議的話題。近期發生的民營消防隊“見火不救”及其所引發的生存危機事件，則進一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學界剖析民營化的利弊、時機、方式及后續責任分擔等問題提供了難得的個案。

“民營消防隊見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時許，吉林省公主嶺市范家屯鎮尖子村農民修文國的家突起大火。危急時刻村民們數次求救，但范家屯鎮民營消防隊因該村沒有上交防火費而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數萬元的房產在大火中付之一炬。據悉，范家屯鎮民營消防隊成立于1999年10月。當初，有關部門同意成立這家民營消防隊主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠鄉鎮的火災，公安消防隊無法及時趕到現場實施撲救，就近設立民間性質的消防隊正好可以彌補這一不足。范家屯鎮民營消防隊成立之初的幾年，由于鎮政府每年代為征收部分防火費，消防隊勉強能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費作為“農民負擔”被吉林省有關部門廢除。無奈之下，范家屯鎮民營消防隊不得不逐個村屯簽協議，對于沒有與其簽訂協議的村就不能提供服務。時至今日，范家屯鎮民營消防隊已經名存實亡。[④]

消防隊“見火不救”事件經過多家媒體的報道之后引起了社會各界的廣泛關注，爭議之焦點集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關的責任？進一步言之，公共行政的民營化是否存在或界限？遺憾的是，學界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會事件進行認真分析，從而使相關的社會議論僅僅停留于感情層面的爭執。筆者認為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊見火不救事件入手，圍繞當下中國社會轉型的特殊背景，對消防事業的管理能否實行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動等問題進行初步研究，希冀通過這種個案式的分析以點及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應的制度保障，并求教于學界同仁。

二、消防服務民營化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災是嚴重威脅人類生命安全和財產安全的災害之一，所不同的是：由于火災的突發性和人為因素，使人類還無法象對待其他災害一樣，對其進行預警。加之現代大工業社會所造成的人口集中和產業稠密，火災一旦發生，其后果往往不堪設想。正是基于消防服務所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認為是現代福利國家中政府的份內之責。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務是否就一定意味著必須由政府親自去執行？也就是說，政府是否應當同時扮演消防服務提供者和消防服務生產者的雙重角色？域外有關國家的公共管理實踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數城市和一家私人企業福爾克公司簽訂合同以提供消防服務，大多數人通過這一安排得到了保護。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務。[⑤]

在理論上，消防事務的管理畢竟涉及公共安全的維護，屬于現代政府的“天職”，因而往往被人們認為是當然的國家任務而不能轉嫁由私人來承擔。[⑥]然而，“某項公共任務是否確屬公權力主體的特殊任務，必須依據特定時空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項公共任務視為國家任務納入管理，或者可否將該公共任務釋出由私人負責，首先應解釋憲法以及所有合憲法的規范的規定才能決定”。[⑦]根據我國現行《消防法》第二十七條及第三十條的規定，城市人民政府應當按照國家規定的消防站建設標準建立公安消防隊、專職消防隊，承擔火災撲救工作；鎮人民政府可以根據當地經濟發展和消防工作的需要，建立專職消防隊、義務消防隊，承擔火災撲救工作；機關、團體、企業、事業單位以及鄉、村可以根據需要，建立由職工或者村民組成的義務消防隊。可見，借助多種形式的民間力量參與消防事務的治理非但不為現行法律禁止反而為其所鼓勵和提倡。那么，消防事務的民營化在轉型時期的當下中國為何具有必要性呢？筆者認為，這種客觀必要性主要源自以下三個方面：

第一，城鄉二元對立結構基礎上的鄉村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會結構的變遷。就我國當下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現實社會結構的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會結構日益呈現出城鄉二元對立的格局，城市與鄉村之間在各個方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉二元對立的社會結構，很多行政領域的改革（如醫療、社保等改革）實際上主要都是在城市進行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。現行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個世紀八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務得到了政府的高度關注，政府所提供的消防服務基本上覆蓋了城市地區；相比之下，廣大農村地區由于人口、產業都沒有城市密集，火災的發生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務自然就難以惠及農村和農民。然而，伴隨著城市化進程的迅猛推進和農村地區經濟的發展，中國傳統的鄉村面貌已經發生了巨變。特別是在江浙等沿海經濟發達地區，農村的企業日益增多，其規模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災發生的幾率日益增大，消防服務的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導的城市消防體制面對中國農村的變化表現出強烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農村地區對消防服務的巨大需求，為民間力量參與消防服務的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會主義新農村建設運動的開展，城鄉二元對立的緊張格局有望得到及時緩解。于是，消防事務的民營化自然就成了社會發展之需。

第二，消防事務治理結構內在的可分解性。在直觀層面上，消防事務的治理邏輯地包含了兩個組成部分：“火災預防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護和社會治理效果的角度上看，火災預防遠比滅火救援更為重要，這也正是現行消防管理貫徹“預防為主、防消結合原則”的原因所在。大體上來說，火災預防涉及消防規劃的編制、消防技術標準的制定、消防設施的配置、消防安全的檢查以及火災隱患的整治等相關事務，宏觀性、政策性特點十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財產損失為目標，微觀性、單一性特點更為突出。由于火災預防大多涉及公共政策的制定以及政策落實與否的監管，因而作為現代國家公共政策制定者和監管者的政府無疑應當去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實施，更多的時候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實上，現行《消防法》對專職消防隊、義務消防隊等多種非政府形式的消防組織發展的鼓勵，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援的認可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔當的公共任務，只是通過私法的組織形態來繼續擔當。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊員彌補公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試。可見，消防事務雖然觸及社會公共安全，但由于其自身治理結構的可分解性，對于其中具有執行性質的滅火救援事務完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門消防服務供給能力的不足。目前，我國消防機構的設置和消防資源的分配都完全與行政區劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機構基本上都設置在區縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優先滿足城市對消防資源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務。由于現有的消防人力、物力資源都集中在城區，即便消防機構在接警之后能夠立即趕往鄉村火災現場，也會因為耽擱最佳救火時間而無濟于事。事實上，在前文敘及的民營消防隊見火不救事件中，村民也曾試圖向城區的公安消防隊求救，但由于路途遙遠，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進程的推進，一些近郊的農村地區已經為城市所吞并，但農村地區的徹底消滅永遠都無法實現。因此，在現有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農村地區供給基本的消防服務。即使將公安消防機構設置的末梢延伸至鄉鎮一級，也因為財政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實現。可見，面對廣大農村地區日益增長的消防需求，公共部門消防服務的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農村提供應有的消防服務。由此可見，消防事務特別是廣大農村地區消防事務的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。

三、消防服務民營化之模式選擇

上文的分析表明：在社會急速轉型時期的當下中國，作為公共產品的消防服務的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進一步擴大消防服務的實際覆蓋面，從而使城市與鄉村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務。然而，這是否意味著消防服務可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊來說，排他性已經十分明顯，消防服務的公共產品屬性全然不復存在。而原本屬于公共產品的消防一旦變成了排他性的私人產品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產品供給中的主導地位被削弱、公共責任被規避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務的公平提供，而且還將直接導致政府民主性的喪失。

民營化理論的一個重要創新就在于重新將公共服務的構成要素區分為三個基本的參與者，即消費者、生產者、安排者或提供者。其中，消費者直接獲得或接受服務，可以是個人、特定地區的所有人、政府機構、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助的政府機構；生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務，可能是政府單位、特別行政區、市民志愿組織、私人企業、非營利機構，有時甚至是消費者自身；服務安排者或提供者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務的生產者，通常是政府單位但也有例外。服務“提供或安排”與服務“生產”之間的這一區分構成了整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎。民營化理論從靜態分析角度據此歸納出了公共服務的十種不同制度安排（見下表）。[⑨]

公共服務提供的制度安排

生產者安排者（提供者）

公共部門私人部門

公共部門政府服務政府出售

政府間協議

私人部門合同承包自由市場

特許經營志愿服務

補助自我服務

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產者是私人部門，民營化一般運用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮的民營消防隊可以歸入“自由市場”式服務提供模式。在這一制度安排模式之下，生產者是私人部門，消費者自己安排服務、選擇生產者并向其支付費用，政府則不加任何干預。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個人物品和可收費物品，而現代社會所需要的消防服務恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務安排者或提供者的責任。正如學者所言：真正的民營化政府責任是不能被轉移的，所轉移的只是透過民間功能所表現出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。因為政府仍要承擔政策說服、規劃、目標設定、監督標準擬訂以及執行、評估及修訂導正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個健全的政府功能基礎上的。[⑩]可見，消防服務的民營化并非沒有任何界限可言。

通常地，根據私人部門參與公共事務程度的不同，可以將民營化分為實質民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實質民營化指的是特定行政事務的公共屬性不變，但國家本身不再負擔執行或負擔全部執行，而開放由民間部門負責或提供。例如，在城市基礎設施的經營上，國家就可以通過特許經營（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權利——直接向公眾出售其服務和產品，民營部門則往往為此向政府付費，并在政府價格管制之下通過向消費者收費的方式取得投資回報。可見，在實質民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨立完成行政事務的運營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務仍由國家承擔且不放棄自身執行的責任，僅在執行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務的合同承包最為典型。“論及傳統公共服務的民營化（區別于國有企業和國有資產的民營化）時，‘合同外包''''是最經常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現某一公共服務的民營化，即民間部門是生產者，政府是安排者并由其向生產者支付費用。可見，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實際上存在委托關系，即政府仍然承擔公共服務的全部責任，只不過把實際生產活動委托給民營部門實施而已。

由此可見，作為公益物品之一的消防服務的供給事務宜采取合同承包的方式實現民營化。相比較特許經營等實質民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進的民營化方式而言，合同承包的優點十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務提供者的責任，由其向作為生產者的民營部門支付費用本身即是公共服務型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產消防服務，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實現公共產品的公平供給。當然，與目前無償的公共消防服務尚未覆蓋廣大農村地區相比，政府將消防服務（尤其是農村地區的消防服務）外包給民營部門之后，勢必會引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財政負擔，但與政府親自生產相比，外包方式還是能夠節約部分費用。有趣的是，根據國外學者對公共服務不同提供機制精細的比較研究，消防服務的合同外包比政府自己生產要節約20%～50%的費用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運行成本，可以預見的是，將部分消防服務外包給民營部門同樣能夠起到節約行政成本的作用。

四、消防服務民營化之后續政府規制

盡管民營化是在規制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺走向幕后、從行政事務的直接執行者轉變為決策者和監督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯邦議院法律委員會主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營化——引者注）都不意味著國家和行政機構必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監督規定的機制，特別是國家保證有關私人在職業和專業上的可靠性和素質，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機構從自己執行的責任中撤出越遠，就越可通過監督和檢查私人和保證專業與職業素質來承擔更多的保障責任。”[13]在部分消防服務通過合同外包形式實施民營化之后，政府同樣必須加強后續規制，從而保證公民的人身、財產安全以及公共財產安全免遭以私法形式實現公共任務的私人部門的威脅。筆者認為，消防服務民營化之后的政府規制應當著重解決好規制目標和規制手段兩個基本問題。

（一）規制目標

作為公共物品的消防服務以合同外包的形式交由民營組織去生產，其根本目的在于借私人部門之手彌補公共部門在提供公共服務能力上的不足，從而更好地向公眾提供優質的服務。因此，在部分消防服務民營化之后，政府對民營組織的規制也必須保障服務公共性的實現，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務民營化后續政府規制的目標應當是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財產的安全以及公共財產的安全。特別是對于廣大農村地區的居民來說，房屋及家產是其安身立命之本，應當受到格外關注。這不僅是民營消防組織的基本任務和使命，而且更是政府監管所追求的崇高目標。其次，作為公共產品的消防服務的供給必須堅持公平優先的原則，向特定區域的全體社會成員提供普遍的服務。特別是在通過政府付費形式外包消防服務的情況下，民營組織更不能自行選擇服務對象實施區別對待，而應當向承包區域內所有的人提供公平的服務，這也當然地成為政府監管的重要目標。

（二）規制手段

在公私部門對立的時代，政府大多習慣性地選擇傳統的“命令——控制”型規制模式來實現既定的規制目標。但在公共服務民營化時代，公共部門與私人部門之間業已形成了日益親密的合作關系，因而政府更應當重視通過契約模式來實現社會治理和規制的目標。就消防服務的合同外包來說，規制目標的實現更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務承包合同的主要條款應當包括四個方面：一是消防服務的具體內容，包括服務的對象、服務的事項以及服務的具體要求。這部分條款實際上框定了民營組織的基本任務，也是政府對其實施績效評估的主要依據。二是政府的付費，包括付費的數額、時間及方式等內容。應該說這部分內容的訂立最為關鍵，一方面，政府必須比較內部機構提供消防服務的成本和該服務由民營組織合同外包的成本，盡可能節約財政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務生產以必要的回報，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面。總的來說，承包費用應當低于政府機構親自提供消防服務的成本。至于具體的付費方式，可以采取具有激勵性質的“固定價加獎勵”的方式，在確保民營組織能夠維護正常運行的基礎上，根據其績效情況（如火災發生率的下降、滅火救援的效果等）進行適當獎勵，從而敦促承包者盡可能降低服務成本、提高服務質量。[14]值得注意的是，費用的合理確定是建立在充分掌握行業內相關信息的基礎之上的，這對政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機制以及處理期間不中斷服務等。對于政府來說，在消防服務外包合同簽訂之后，借助于監督、促進合同的履行就能夠確保規制目標的實現。當然，在通過契約規制的同時，政府也可以采取一些傳統的規制手段對民營消防組織進行控制，其中以行政許可最為重要。根據現行《行政許可法》第12條的規定，“直接關系公共安全、生命財產安全的重要設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范通過檢驗、檢測等方式進行審定的事項”可以設定行政許可。事實上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經根據《消防法》分別就專職消防隊和義務消防隊的設立條件、標準等進行了規定，從而為民間組織參與消防服務確立了起碼的市場準入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災發生的不確定性，民營消防組織參與火災撲救可能會造成過多損耗，這也需要政府以補貼的方式適當給予扶持。

需要指出的是，發生在吉林的“民營消防隊見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊尷尬處境的真實寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊的資金缺乏應有的保障，難以更好地發揮其在整個消防體系中應有的補充作用；二是政府面對民間消防隊的出現反應較為遲鈍，沒有通過監管和扶持因勢利導。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規定政府可以通過締結外包契約的方式委托民間消防隊提供部分消防服務，并通過對政府監管責任的規定保障消防服務民營化的順利推行。

五、結語：通過民營化破解行政管理體制改革難題

引人關注的是，轉變政府職能、改革行政管理體制業已成為我國當下政治體制改革的主要任務。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，今后在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更要完善政府的社會管理和公共服務職能，特別是要強化公共服務職能和公共服務意識，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。事實上，正如有的學者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會發展，規模適度、職能適度的政府才是社會發展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準。”[15]為此，就必須在公共服務領域引入民間力量的參與，形成多元服務主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實現現代福利國家對政府的角色期待。當然，公共服務民營化的改革并不是政府責任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現。正如美國學者彼得·德魯克所言：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導從而把’實干''''讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干''''的政府，不是一個’執行''''的政府。這是一個‘治理''''的政府。”[16]就此層面而言，本文有關消防服務民營化的粗略探討就具有潛在的標本意義，對其他公共服務領域的民營化改革也能產生啟示，從而為當下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯書店2000年版，譯叢總序第1頁。

[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第350頁。

[③]參見《農村治安該不該“承包”》，載《報刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊”涌現瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]參見彭興庭：《消防隊“見火不救”公用事業民營化的困局》，載《檢察日報》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第74頁。

[⑥]參見《從民營消防隊的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問。

[⑦][臺]陳愛娥：《公營事業民營化之合法性與合理性》，載《月旦法學雜志》1998年第5期。

[⑧]參見《中華人民共和國消防條例》第17條及《中華人民共和國消防法》第27條的規定。

[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第70頁。

[⑩][臺]詹中原：《民營化政策——公共行政理論與實務之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁。

[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第74頁。

[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第160頁。

[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國家和行政法：連續性和活力》，“法制國家現代化：德國國家行政管理經驗及中國的前瞻”研討會交流論文，2000年3月27—28日，北京。

[14]一般來說，公共服務合同外包的付款有固定價格、固定價加獎勵及成本加固定費用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第202頁。

第2篇

1.1完整性要求維護醫院檔案的完整，可以說是檔案管理的基本原則。要達到完整性要求，一方面要保證醫院檔案數量齊全，成分多樣，使應該集中保存的檔案不致分散和遺漏，維護全宗和全宗群的完整;另一方面要盡量保持醫院檔案間的歷史聯系，不能人為地割裂、分散。

1.2安全性要求醫院檔案是珍貴的歷史記錄，往往只有一份孤本，而且年代越久遠的檔案，其價值往往越大。但由于社會的和自然的原因，檔案材料不免遭到損毀。因此，盡可能地延長檔案的壽命，保護其安全，避免醫院檔案中的機密泄露，就成為檔案管的基本任務之一。

1.3科學性要求現代的醫院檔案管理工作，不再是對醫院檔案的簡單出納和保管，而要采用科學的理論和方法，遵循檔案工作的發展規律，把檔案管理活動作為一個復雜的系統來進行科學管理使醫院檔案管理工作向更高水平邁進。

1.4規范性要求規范性要求，也就是醫院檔案管理的標準化要求。檔案管理系統不是孤立的系統，各個檔案管理系統之間，檔案管理系統和其它文獻管理系統之間有著千絲萬縷的聯系，并正在向網絡化方向發展。這就要求統一規劃、統一協調，實行檔案管理工作的標準化、規范化，使得檔案信息資源得以共享。要達到規范性要求，除了要制訂各項醫院檔案管理業務標準和技術標準并貫徹實施外，還可通過法規手段來實現。

1.5經濟性要求在醫院檔案管理過程中應盡可能用最少的投資達到最大的效益，無論采用哪種管理手段，都要考慮它是否經濟實用，能否用較少的成本獲得較大的經濟效益。由于我國大多數檔案機構經濟條件有限，經濟因素往往在檔案管理系統運行中起決定作用。

1.6現代化要求醫院檔案管理現代化已成為一種發展趨勢，將各種現代化技術如計算機技術、縮微技術、復制技術、視聽技術等應用于檔案管理中，可大大提高檔案管理工作的效率，提高醫院檔案現代化管理水平。

2醫院檔案管理工作的特點

醫院檔案管理活動與其它文獻管理活動一樣，包含了信息的輸入、存貯、加工、輸出這樣一個信息傳輸過程，是一種信息控制系統，主要表現在以下四個方面:

2.1醫院檔案管理工作對社會的相對封閉性醫院檔案直接關系到其形成者的切身利益，所以，檔案一般自形成之日起，對外有相當一段時間的封閉期，然而醫院檔案管理的封閉性造成了檔案保管和利用的矛盾，這種矛盾貫穿于檔案管理的整個過程，并由此推動檔案管理工作不斷向前發展。

2.2醫院檔案管理過程的階段性就醫院檔案的流轉程序而言醫院，檔案管理過程可分為檔案室管理和檔案館管理兩個階段。處于不同階段的檔案所起作用不同，具有不同的價值，服務對象不同，醫院檔案管理方式也有不少差異。在檔案室階段，檔案具有憑證價值，主要為其形成單位控制和使用，為本單位日常工作經常查考，具有過渡性;在檔案館階段，檔案對其形成單位的作用降低，具有歷史價值和科學文化價值，進入永久保存時期。這個階段的檔案管理工作不僅僅是為某個單位服務，而是要有意識地開發檔案信息資源，主動地提供檔案為整個醫院的各項工作服務。

2.3醫院檔案管理活動對檔案形成者的依附性醫院檔案是在其形成者活動過程中產生的，反映了形成者的全部歷史及其觀點、經驗和成果，包含了與其形成者利益密切相關的事實和數據。因此，檔案歷來為形成者所有與控制，其價值與它的形成者有密切關系。目前普遍采用的在檔案整理中保持檔案的來源聯系的作法就充分說明了這一點。

3醫院檔案管理工作的新思路

3.1提高檔案管理人員的素質,增強人們對檔案管理的意識，檔案資源是一種潛在的生產力醫院的檔案管理與醫院的醫療、教學、科研是緊密相連的。隨著醫院管理向科學化、現代化和標準化發展,檔案工作已成為醫院管理的重要組成部分,醫院檔案工作人員是醫院檔案工作的管理者,對醫院的檔案工作實施全面的管理,在檔案管理中起著領導、決策、指導、監督作用。因此,建立一支具有堅定理想信念、掌握現代科技知識和專業技能、勝任本職工作、富有創新能力的檔案管理隊伍,并使他們充分意識到檔案的價值及檔案帶來的社會效益和經濟利益,自覺參與檔案管理工作,已經成為我們工作的當務之急。

3.2完善醫院檔案管理的體制建設和制度建設多數醫院原來的檔案管理沒有獨立的機構,造成檔案管理沒有自,工作處于被動狀態。醫院應通過認真地調查研究,制定相應的改革措施,逐步建立醫院檔案管理的職能機構,確立檔案室在醫院中的地位,實現檔案管理從分散模式向集中模式的轉變,從而有利于檔案的保管和檔案信息的綜合開發。檔案管理是一項長期工作,醫院各級部門要嚴格把關,責任到人,建立相應的考核制度。醫院應將檔案管理工作納入科室管理責任書之中,與科室主任工作實績考核獎懲掛鉤,明確科室主任對科室檔案工作的管理責任,抓好歸檔材料的收集、整理,促進檔案管理的規范化。

3.3實行檔案標準化管理是檔案管理信息化的根本檔案管理現代化不僅是先進設備的配置，還包括管理方式的標準化。醫院檔案的標準化是指現代化檔案管理要符合檔案的各項標準化內容、分類、編號及案卷目錄，各個項目都要求標準化，符合各標準的規定。檔案要做到標準化是指現代化醫院檔案管理必須有章可循、有法可依，在檔案管理的各個環節、各個步驟，從初步收集、整理到最后歸檔、存入微機，都要做到條理清晰、目的明確，保證檔案完整，避免漏失檔案的內容。

4結論

檔案從幾千年來的紙質載體到21世紀的電子載體，從理論到實踐，從思想意識到管理模式，從工作手段到工作方法，從工作規范到質量標準等都面臨著機遇和挑戰。研究知識經濟給檔案管理帶來的機遇和挑戰，針對醫院檔案管理的特點和要求，探索知識經濟時代新形勢下的醫院檔案管理對策，提出具體的、針對性的措施，對于提高醫院檔案管理水平，強化醫院的檔案管理，豐富醫院檔案管理的理論內容，促進醫院檔案管理現代化建設，具有重要的理論意義和應用價值。

參考文獻

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[4]郭祥麗,嚴曉春.加強醫院檔案管理工作的對策[J].中國醫院管理,2006,26(7)

三、建設大檔案管理體制在實踐中亟待解決的問題及對策

海南大學實行大檔案管理后，全校的檔案資源得到有效整合，檔案工作為學校改革與發展和社會建設提供服務的功能得到充分保證，同時也為今后學校檔案的現代化建設提供了廣闊的發展空間。但是大檔案管理模式在現行高校管理體制下也遇到亟待解決的新問題。

1.機構設置不科學，弱化了檔案部門依法管理行為。《檔案法》第七條規定，機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案機構職責是：“監督、指導所屬機構的檔案工作。”第八條第一款規定：高校檔案機構的管理職責是“貫徹執行國家有關檔案工作的法律和方針政策，綜合規劃學校檔案工作。”目前，全國各高校檔案管理機構在設置上，一是設立獨立檔案館，一般列為學校直屬業務單位或與圖書館、學報等單位一并定為教輔單位；二是設立非獨立檔案館(室)，掛靠校辦或其他相關部門。兩種設置的檔案機構，都被排除在行政管理系列之外。建立了大檔案的高校檔案管理機構，也沒有改變這種現狀。準確地講，檔案館沒有行政管理權。有關檔案工作文件要通過校辦轉發，檔案工作會議也需要學校出面組織。由此可見，在現行高校檔案管理體制下，檔案館本應依法承擔的行政管理職能，被不科學的“定位”完全弱化了。

2.職責與權力相分離所帶來的困惑。實行大檔案管理后，檔案館的業務職責與任務加大數倍，但相應的管理職權卻沒有發生根本性變化，管理權限仍僅限于對本單位的內部管理。只有職責，沒有職權的檔案館，在對學校各立卷部門歸檔管理及其他文獻檔案收繳工作中處于一種尷尬境遇。

3.沒有相關配套政策而引發出“山寨”收費現象。《辦法》首次賦予高校檔案服務社會的新功能，同時也明確“用于個人或者商業目的的，可以按照有關規定合理收取費用”；《辦法》還規定“高等學校對長期接觸有毒有害物質的檔案工作人員，可以按照有關規定予以補助。”但是，《辦法》已經頒布實施近一年，各地方政府還沒有出臺針對高校檔案管理的相關收費政策和檔案人員的補助政策。而建立大檔案后，隨著高校檔案的有效整合，極大擴充和豐富了的信息資源，吸引了眾多的利用者。于是，收費問題在沒有一個統一規定和標準的情況下，各高校根據各自的政策采取了不同的收費標準。類似現象同樣反映在對檔案人員的工作補助上。

4.檔案重要性被忽視的現象仍較普遍。主要反映在二級學院的一些領導干部身上。由于高校的特殊性，二級學院的主要負責人大多是單位教學、科研骨干，主要精力放在業務上。檔案法制觀念淡漠，視檔案工作可有可無，對本單位的檔案工作很少關心過問，檔案工作被邊緣化。

對策1：機構職能設置不科學和職責與權力相分離的問題，是一個問題的兩個方面，只要賦予檔案管理機構依法治檔的職能，管理權的問題也就落到了實處。建議高校參照地方政府檔案局(館)兩塊牌子一套A-5的做法，在校機關設置檔案處(館)。這樣，檔案管理機構就能夠承擔起對全校檔案工作的行政管理職責了。

對策2：行業收費是一個敏感且嚴肅的問題，必須認真對待。建議由省一級教育行政管理部門牽頭，通過調研提出一個收費與補助標準，報送物價部門審批，從根本上解決檔案利用收費和檔案工作人員補助不統一，不規范問題。

對策3：單位領導的檔案意識對檔案部門的影響至關重要，要加大檔案宣傳力度，加強法制教育，提高他們的檔案意識。

大檔案管理是一個長期、系統、艱巨的工程，除了需要高校自身的努力，還需要政府有關部門和社會的支持與關注。只要堅持科學發展觀，從實際出發，把《辦法》的各項規定落到實處，才能實現大檔案管理目標，把高校檔案管理工作推向新的發展階段。

第3篇

一、管理體制改革的思考

㈠解放思想，逐步實現水利產業向市場經濟轉變水利是農業的命脈，是國民經濟和社會發展的基礎產業，興修水利是治國安邦的百年大計。水利建設的狀況如何，直接影響著灌區工農業生產和國民經濟的發展壯大，關系到人民群眾生活水平的進一步提高。但是，由于多方面的原因，致使水利工程老化失修，影響效益的發揮；防洪標準和抗旱能力逐年降低，干旱仍然是主要災害；水利建設投入不足、水費征收越來越困難，不能足額征收；社會經濟效益不顯著，自身財務效益低，工資難以保證；受長期計劃經濟束縛，行業經營單一，缺乏活力。因此，在新的市場經濟體制下，要解放思想，打破長期束縛水利產業發展的計劃經濟體制，把思想觀念轉移到水利是國民經濟和社會發展的基礎產業上來，把水利產業納入市場機制，建立具有活力和生機的水利經濟新體制。以經濟效益為中心，鞏固與發展、興利與除害結合，治理與開發、建設與管理、服務與經營并重，逐步壯大水利基礎產業，更好地為國民經濟和社會發展提供高效、優質、全面的服務。㈡改革投資體系，拓寬籌資渠道改革投資體系，拓寬籌資渠道，是水利產業改革的關鍵。“水利為社會，社會辦水利”必須依靠社會的力量，籌措資金，建立多元化、多層次、多渠道的水利投資體系。搶抓機遇，積極爭取國家投資。目前國家經濟建設的重點向中西部轉移，要抓住國家投資開發大西北這個千載難逢的機遇，積極爭取國家、省級財政投資，壯大灌區實力，同時多方籌措地方投資進行工程建設。水利產業有它的特殊性，要按照社會公益型、有償服務型和生產經營型三種不同的水利產業類型，確定不同的投資方式。對于防洪和灌溉等公益型工程，應走國家無償投資和社會受益對象集資相結合的路子，從單純治理服務型向開發經營型發展，合股開發、合股經營、拍賣經營。中型灌溉工程、支渠以上以國家投資為主，田間配套工程和小型灌溉工程實行投資分攤，誰受益、誰負擔。鄉鎮企業供水、水電等生產經營性工程，實行有償貸款、自籌、股份制等為主的多種形式的集資辦法。㈢建立水利固定資產良性經營管理體制水利固定資產是水利發展的物質基礎，也是水利走向市場的物質條件，必須加強對水利固定資產的經營管理。經營管理的目的是固定資產增值和保值，制止水利固定資產流失、損壞或被無償轉移。首先，要對水利工程進行加固改造，使其達到應有的效益；其次，要轉變思想觀念，由過去單純管理型轉向管理、開發、經營型，由單純為農業服務轉向為全社會服務、變無償服務為有償服務、變確定性水費收取為適應市場變化的動態性水費收取，拓寬管理的內涵，把管理、服務、經營結合起來，努力建立建設、管理、開發、經營、服務融為一體的一體化經營機制，壯大水利產業，辦成真正的水利經濟實體。㈣改革價格體系，合理收取各項費用價格是市場經濟的核心，水費是水管單位的經濟來源，古浪河灌區水利工程基本上是為農業服務的，農業效益較低，影響灌區的水利建設。扭轉這種現象的根本出路是建立合理的價格體系和依法收費的法制管理體系。在搞好灌區續建配套的同時應進一步加大灌區水價改革力度。

二、運行機制改革的思考

㈠全面實行合同化管理，調整運行機制管理處根據下設單位性質和職能職責，按照現有機構設置和人員編制，在實行定崗、定員、定責的基礎上，推行全員聘用制，所有人員競爭上崗，建立單位自主用人，個人自由擇業，以合同為紐帶的用人機制。單位、個人都簽訂相應的責任合同，實行基礎工資、崗位工資與績效工資相結合的工資分配制度。㈡明確經費渠道，嚴格定崗定編，推行管養分離管養分離，就是本著公開、公平、公正的原則，合理招聘、競爭上崗，在定編定崗的情況下，減員分流，以改增效。將管理處從單一的服務型轉變為管理經營型，積極推行“千分制”崗位目標考核責任制，以工資為突破口，每人每月拿出工資總額的10%，按“千分制”考核等級發放，若全年累積得到3個三等考核成績者，不得享受年終獎金。這樣，既增強了干部職工的危機感和責任感，調動了積極性，明確了責任權利，又可以使干部職工的收入與實績直接掛鉤，扼制人浮于事的被動局面。同時，在管理工作中實行“四包一定”，即包工程管理、包水費計收、包供水管理、包維修養護，人人定崗，責任到人，不斷提高水利工程的管理水平和經濟效益，確保水利工程的安全運行。㈢大力發展多種經營，為分流富裕人員開辟新的崗位為了適應社會主義市場經濟，爭創效益，增收節支，一定要從長遠利益出發，本著自主經營、自負盈虧、互惠互利的原則，采取集體入股與個人入股相結合，個人集一點，單位補一點的辦法，大力發展多種經營，為減員增效創造一定的條件。㈣提高用水透明度，吸收用水戶參與灌區管理，逐步建立節水型社會借鑒其他各縣區成功經驗，進一步推行用水戶協會的管理模式，定期或不定期向用水戶協會通報灌區上游來水量、灌區需水量、水量調配等情況；在灌溉供水和水費征收環節中實行水票制和“兩卡一證”（灌溉用水明白卡、水費收繳明白卡、水權證）的管理方式，以提高灌溉用水透明度。灌區管理處將根據協會內各用水戶水權證限定的用水控制指標和定額管理指標以及當年來水量預測，審核用水計劃，并負責將水量分配到支渠分水口，下達用水戶協會；斗渠水量由“用水戶協會”負責協調分配；水費由“用水戶協會”負責收取后上交管理處統一購買水票。斗渠管理及維修由“用水戶協會”負責，實行工程維護“一事一議”的參與式管理機制，增強用水戶在灌區管理上的“主人翁”責任感，使灌區的灌溉管理運行機制更為規范，以解決長期以來工程建設與后期維修養護脫節的問題。

作者:曾魁單位:甘肅省古浪縣古浪河系水利管理處