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第1篇

調查的4個鄉鎮和3個村都存在規模龐大的債務。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉鎮的債務增長速度都很快，到2001年底平均債務余額已高達545.7萬元。B鄉6年內債務規模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應付款，債務規模會更大。

調查表明，債務用途對債務規模產生了較大影響。辦公場館、大型基礎設施建設以及興辦企業所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉村負債的規模。如C鎮1999---2002年債務規模劇增的原因就在于工業園區的拆遷與建設，A鄉1999年債務規模劇增的原因是修建了宏偉的鄉政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發達地區鄉鎮的負債主要用于興辦企業，提供投資額較大的公共產品，如C鎮所有的債務都用于舉辦企業和工業園建設，負債額較大。欠發達地區大部分鄉村債務用于發工資、上繳稅費任務，負債額因而較發達地區低。

二、債務結構

(一)債權人結構

鄉村債務的債權主體主要包括農業銀行、農村信用合作社等正規金融機構，農村合作基金會等非正規金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉鎮干部)等。表3為樣本鄉鎮2001年底的債權人構成表。表4為調查村1990--2001年借款的債權人構成表。

上述情況及我們所掌握的其他地方的材料表明，正規金融機構是鄉村債務中最主要的債權人，農業銀行和農村信用合作社是農村基層政府或者組織的重要資金供給者。

對鄉鎮政府而言，縣級財政也是借貸資金的一個重要來源。向縣級財政借貸包括兩種主要形式：一是用于彌補預算內資金的不足或者應付突發事件，比如D鄉的清盤借款，因為農村合作基金會被取締后，債務必須由鄉政府財政兜底，縣財政先墊借出來，然后逐年在下撥款里面扣除，年息3%；二是項目貸款，資金跟著項目走，比如B鄉的林業開發貸款。

非正規金融組織主要是農村合作基金會。1996--2002年B鄉累計從基金會貸款304.9萬元，用于發工資、建辦公大樓和上繳稅費任務等。20世紀90年代中期以后，私人成為鄉村的一個非常重要的借貸渠道。私人主要指的是鄉村干部、個體工商戶。鄉村對私人的債務有借款和應付款兩種形式，借款包括各種名目的集資、臨時周轉借款，應付款則是因為拖欠工資和工程建設款而發生。

地區經濟發展水平對債權人結構產生了較大影響。發達地區正規金融市場和非正規金融市場的資金都比較充裕，金融機構和私人成為負債的主要債權人。對于欠發達地區而言，除了正規金融機構和私人以外，上級財政以及各種非正規金融組織也是重要的債權人。

實際上，鄉村債務正在經歷一個由公共債權向私人債權的重大轉變。20世紀90年代初期進行的調整農業結構、發展鄉鎮企業、小城鎮建設、鄉村建設等主要從正規金融機構獲得融資，鄉村借貸的主渠道是農行和信用社，基本上沒有單位和個人債務。1993年開始進行的金融體制改革，實際上加快了金融業的市場化進程，資金的市場化程度提高，使不具有市場競爭力的農業和農村出現了邊緣化的現象，鄉村獲得的正規金融機構貸款急劇減少。到1998年以后，廣大鄉村尤其是村級組織幾乎不可能從金融機構獲得貸款。同時，國家財政支農力度不僅沒有提高，反而有所下降。以“九五”時期為例，國家財政用于農業的支出占財政支出的比重1996年為8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年為8.23%，2000年為7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因為這一年發生了特大水災。這五年中，國家財政收入從1996年的7400億元增至2000年的16386億元，增幅達121%；但財政對農業的支出只從700億元增至1231億元，增幅僅為75%。因此，鄉村融資不得不依賴主要由私人組成的民間借貸市場。

(二)債務用途結構

鄉村借貸款主要用于興辦鄉村集體企業、進行農業綜合開發、從事公共基礎設施建設和辦公設施建設，發工資以及上繳稅費任務等。表5為樣本鄉鎮2001年底累計發生債務的用途結構。

從表5可以看出，在2001年D鄉的債務余額中，用于興辦企業的債務占總量的35.3%。另據我們調查，從1991年以來C鎮發生的5筆借款中有1筆直接用于興辦企業，3筆用于工業園建設，也與興辦企業有關。其他地區的調查也表明，發展鄉村集體企業等生產性支出是形成鄉村債務的一個主要原因。鄉村兩級債務的1／3用于生產性支出(云德奎，2000)，河南50%的鄉村債務是在興辦鄉村集體企業的過程中發生的(河南省財政廳，2001)。20世紀90年代初期，國家和地方政府出臺了不少興辦鄉村集體企業的法律法規，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉村集體企業的發展。在上級政府的強制壓力下，集體企業得到了非常規發展。由于自有資金不足，集體企業的資金有很大一部分來源于農行、信用社等金融機構的貸款以及財政優惠資金。D鄉興辦的鄉村集體企業主要是建一座水電站，項目總投資為337.9萬元，其中負債為213.9萬元，占到了其債務總余額的1／3。

農業綜合開發指的是圍繞農業增產增效而開展的各項建設，比如興國縣搞的所謂“三冬一改”和優化種植結構工程。農業綜合開發的資金貸款來源于農行、信用社等金融機構，國際農發基金以及農村合作基金會等非正規金融組織。這些資金通常由鄉鎮政府統一承貸，然后轉貸給村級集體組織和農戶，或者為他們提供擔保。糧食主產區農業綜合開發的投入一般比較大，在其債務總額中占有相當大的比重，比如D鄉，這類用途的負債占到1／3強。不過，“在城市偏向的影響下，發展中國家的政府對世界銀行和其他國際組織增加農村基礎設施投入的要求，經常只是為了得到貸款或者援助而表面敷衍，并沒有落到實處。”(林毅夫，2002)基層政府的行動邏輯也是如此，解決資金緊缺的激勵刺激基層政府向國外資本借貸。D鄉向國際農發項目貸款218.7萬元，借貸時用的是農業綜合開發的名義，但借款的實際用途并不僅僅是農業開發，這使得農業綜合開發大打折扣。

對債務的使用作歷史性的考察表明，20世紀90年代中期以前，鄉村負債主要用于生產性投資，從債務的表現形式來說是融資性債務；20世紀90年代中期以后，在廣大中西部地區，完成上級政府規定的稅費任務以及發工資成為鄉鎮的沉重負擔，債務的用途出現了根本性的轉變，發生了由生產性負債到非生產性負債或者說由融資性負債到赤字性負債的根本性變化。由于絕大部分鄉村集體企業停產、倒閉或者轉制，政府從生產競爭性領域退出，轉向通過提供優良的投資環境等手段吸引外部資本，推動個體和私人企業的發展，東部地區的負債由生產性投資轉向基礎設施建設。

表5鄉鎮政府負債的用途結構(萬元，%)

注：用途中的其他主要指的是償還債務以及鄉鎮財政周轉金

資料來源：根據實地調查資料整理

(三)期限結構和利率水平

負債的債權人及其用途決定了債務的期限和利率。一般來說，來自金融機構的貸款絕大部分屬于一年之內的短期貸款，利率比較確定。4個樣本鄉鎮自1996年以來一共向金融機構貸款16筆，其中只有A鄉和D鄉各有1筆貸款為長期貸款，其余皆為短期貸款。金融機構的利率由國家規定，由于央行從20世紀90年代以來不斷調整銀行利率，金融機構的貸款利率變化比較大，但總體上呈下降趨勢。

來源于諸如各種基金會等非正式金融組織的借款都在一年以內，利率非常高，比如B鄉從1996--1998年一共向基金會借款13筆，期限短則3個月，長則1年，月利率高達千分之19.8。

單位和私人的債務由借款和應付款兩部分構成。中西部地區的單位和私人的借款絕大多數具有應急性質，比如用于完成稅費任務。從期限來看，基本上屬于短期借貸，利率比較高。借款期限短則一個星期、半個月，長則6個月。這是因為大部分鄉鎮的拖欠都是短期性質的，能夠周轉過來就會結清稅費。東部地區的借款則主要以集資的形式發生，用于興辦企業。政府和單位以及私人之間的借貸是借貸關系里面最敏感的話題，利率是借貸的焦點。從樣本鄉鎮以及我們掌握的其他案例來看，單位和私人借款的利率彈性大，低則不用還利，高則成為高利貸，月利率高達千分之30。

從我們所掌握的案例來看，欠發達地區的應付款主要有兩大部分，一部分是拖部教師的工資，迫于各種壓力，雖然經常發生拖欠現象，但是一般都是短期的，更準確地說是常欠常清。另一部分是拖欠各種工程款。建設款拖欠時間一般都比較長。A鄉1998年拖欠工程款45萬元，到2003年都沒有償清。發達地區的應付款絕大多數屬于工程建設款，拖欠時間也比較長，一般都在3-4年以上。

三、債務變化趨勢

對債務的走勢做預測是一項非常困難的工作。由于數據不足，我們很難運用統計方法，比如時間序列分析法做出定量分析。這里我們只是在現有制度框架下，依據宏觀經濟走勢，定性地對負債增長速度、債權人結構以及用途做一些分析。

鄉鎮負債增長速度主要取決于鄉鎮財政的收支缺口。由于經濟增長以及財政收入增長速度的相對穩定性，故負債增長速度又主要取決于支出的增長速度。欠發達地區鄉鎮財政支出的主體是干部教師工資，負債增長速度取決于工資增長速度。如果工資增長速度過快，鄉鎮的債務也增長快，反之亦然。很多地區推行的“工資由縣級統籌”的做法緩解了鄉鎮財政支出的壓力，這些地區鄉鎮債務的很大一部分源頭應該可以得到遏制。發達地區鄉鎮的債務主要是基礎設施融資性債務，其增長速度主要由公共產品投資額的增長速度決定。從目前形勢來看，雄心勃勃的“東南沿海”工業園區建設、大路大橋等基礎設施建設的勢頭正方興未艾，這可能會刺激債務的增長。發達地區大搞投資環境建設，實行“趕超”發達國家或地區的戰略，而廣大中西部地區則普遍推行“趕超”發達地區的戰略。在這種戰略的主導下，中西部地區鄉鎮政府被迫效仿發達地區，提供大量基礎設施等公共產品，以提高招商引資的競爭力。基礎設施的建設成本高且經濟效益見效慢，如果鄉鎮受到的強制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀90年代初期興辦鄉鎮企業一樣，導致負債急劇增長。一言以蔽之，“招商引資”的競爭壓力有可能刺激鄉鎮政府(既包括中西部地區的，也包括東部地區的)舉債，導致債務規模不斷膨脹。

從負債用途來看，短時期內，鄉村債務的結構不會改變，即在廣大中西部地區以完成上級政府規定的稅費任務和發工資為主，東部地區的負債以基礎設施建設為主。不過，正如上面所言，中西部地區的鄉村負債用途還涉及一個競爭壓力的變量，在強外部壓力下，其使用結構可能會發生變化。

從債權人來看，由于國家支農力度的減弱，以及金融體制改革的推進，鄉村的資金將越來越依賴非正式渠道。鄉村債務的債權人主體逐漸由銀行向私人轉變，擁有雄厚資本的個人談判地位將逐步升高，對社區事務的控制權日益擴大，這是我們必須引起注意的問題。

四、債務風險分析

(一)風險分析指標

由于目前還沒有用于鄉村債務風險分析的通用指標體系，這里借鑒國債風險分析指標，然后對國債風險分析與鄉村債務風險分析之間的差異做出說明。

1.債務依存度。指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重，反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高，表明財政(財務)支出過分依賴債務收入，財政(財務)處于脆弱的狀態，并對財政(財務)的未來發展構成潛在的威脅。國際上常用這一指標衡量國債規模的合理性，認為債務依存度不能超過20%。

2.債務率。指一定時期內債務余額相對于財政(財務)收入的比例。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高，說明鄉村的還債壓力越大。

3.償債率。指年度國債還本付息額與當年財政(財務)收入的比率。對于鄉鎮來說，償債率等于年度債務還本付息額與財政可支配收入的比例。對村級組織而言，村償債率等于當年村級組織還本付息額／該村級組織財務收入總額。

除了借用3個國債指標之外，結合鄉村實際，還應該計算農民人均負債額和債務負擔率。農民人均負債額是指一定時期內鄉級或村級債務余額農民人均額；個人債務負擔率是指一定時期內鄉級或者村級債務余額人均額相對于農民人均純收入的比例。有學者提出，個人負擔率(鄉村兩級)不宜超過10%(牛竹梅，2002)。

(二)風險分析結果

償債率是按已支付的還本付息額計算，由于所調查鄉鎮實際還本付息很少，這個指標對鄉鎮沒有多大意義。本文主要用債務依存度、債務率、農民人均負債額、農民個人負擔率分析其債務風險。對村一級還使用償債率指標。

1.鄉村財政(財務)支出，尤其是鄉鎮財政對債務的依存度較高，不少年份超出警戒線。根據農業部的調查，1998年鄉鎮政府債務依存度為10.98%，從全國平均水平來看，還沒有超出20%的警戒線。但從我們的調查樣本來看，每個鄉鎮都在一些財政年度超出警戒線。B鄉年年都借債，債務依存度總體非常高，平均為39.6%，1996年以來，有4個年度大大超過了警戒線，其中1999年更是高達92.4%，這意味著該年度B鄉基本上依靠舉債度日。A鄉有2個年度的債務依存度大大超出了警戒線。C鎮有2個年度超出了警戒線。但是從總體上看，財政收入差的鄉鎮比財政收入好的鄉鎮債務依存度高，超出警戒線的年份也多。村級財務的債務依存度有些年份也很高，大大超出了警戒線。

資料來源：根據實地調查資料計算

2.鄉村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力高低不等。欠發達地區鄉村的債務率都比較高，尤其是B鄉，1999和2000年債務余額連續兩年超出財政總收入的2倍。A鄉從1996年以來，年年借新債，沒有償還任何債務，債務率逐年上升，4年時間內負債率提高了35倍，年增長143.2%。C鎮的債務余額很大，但由于財政收入基數大，收支狀況好，故債務率相對較低，有很強的債務清償能力。依據債務率，我們可以對鄉村進行劃分，像B鄉和F村這樣的鄉村，債務余額超出年財政(財務)收入數倍的地方，屬于根本沒有能力償還債務的鄉村；C鎮和G村債務量雖然大，但是財政(財務)收入基數也大，可以安排債務清償資金，屬于完全有能力償還所欠債務的鄉村；A鄉和E村介于兩者之間，屬于通過調整和優化財政支出結構，可以償還部分債務的鄉村。

3.村償債率反映出欠發達地區村級償債負擔更重。在村償債率上，除了個別年份，E村和F村兩村都要高于G村，近幾年更是如此。從實際情況看，G村還款能力強，目前只有16.5萬元債務余額，而F村債務余額則高達30.4萬元，再加上F村的財務收入僅為C村的1／5-1／4，所以F村的債務負擔更重。

4.農民人均負債額和負擔率大幅度提高，負擔比較重。由于債務增長速度過快，農民人均負債額迅速增加。B鄉6年內人均負債額增加了3倍，年均增長20.1%；A鄉年均增長39.5%；C鎮年均增長57%。由于債務增長速度高于農民純收入的增長速度，所調查鄉鎮農民個人的負擔率提高得非常快。A鄉在短短4年內，負擔率提高了6.5倍，年均增長59.7%。結合其他地方的統計數據，我們有理由認為，鄉級財政和村級財務對債務形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢。尤其是廣大中西部地區，有些鄉鎮已經到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負債財政”或者“討飯財政”絲毫不為過。在這些地區，債務對鄉村組織形成了沉重的負擔，迫使鄉村負責人糾纏于債務事務當中。鄉村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力有高有低。有些鄉村完全沒有能力償還所欠債務，有些鄉村通過努力可以償還部分債務，有些鄉村則完全有能力償還所欠債務。從農民個人負擔率來看，總體的負擔都較重。這就是說如果債務不能夠通過其他渠道化解的話，債務將對社區農民構成嚴重威脅。從幾個指標的發展趨勢來看，都呈現出增長態勢。這說明，無論是東南沿海，還是中西部地區，鄉村債務的風險都在增加。債務危機的苗頭在相當一部分地區的相當一部分年份都已經出現，如果不能夠得到及時有效治理，包括沿海發達地區在內的廣大鄉村勢必陷入深重的債務危機當中，從而對國民經濟的發展和社會穩定構成挑戰。這個判斷的政策含義是，治理鄉村債務迫在眉睫!

根據國債衡量指標，我們對鄉村債務的風險做出了上述分析。不過，無論是債務結構還是債務約束，鄉村與國家都存在本質的差別，比如：(1)鄉鎮可以向上級政府轉嫁債務。(2)鄉村組織有可能找機會和借口逃避債務，而國家一般不能這樣做。(3)也許更為重要的是，銀行是鄉村債務的主要債權人，而金融部門本身預算軟約束以及銀行和政府的特殊關系導致銀行貸款對鄉鎮政府部門形成的約束力很弱。調查中發現，很多鄉村干部甚至不把金融部門貸款計算在鄉級債務之內。所以，債務所產生的壓力以及風險都可能要比根據上述指標計算出來的要小。這些差異也為分析鄉村債務提出了需要進一步研究的問題，即如何確定鄉村債務的適度規模，以及建立鄉鎮(更廣泛一點講是地方)公共債務的風險評估指標體系。

五、負債效應分析

現有不少關于債務問題的研究內含了鄉村負債都是不良債務的假設，把負債看作是一種導致地方社會福利惡化因而必須加以禁止的現象。但事實上，對負債的經濟效應和社會效應的分析可能并非那么簡單。鄉村債務的大量發生與經濟體制轉軌背景下基層政府推動現代化的責任增大有關。資金稀缺長期以來一直是制約農村地區經濟與社會發展的關鍵性因素，負債在相當大的程度上緩解了農村地區資金不足的困難，成為農業產業化、鄉鎮企業融資和城鎮化發展的重要手段，加快了農村的現代化進程。

在現代市場經濟條件下，優化資源配置、推動經濟發展僅靠市場的力量已遠遠不夠，尤其像我國這樣一個后進的國家，必須充分重視和發揮政府調控經濟的職能和作用，而適度的赤字和債務政策則是政府調節經濟運行、促進經濟發展的一個必要手段。所以，關鍵的問題不是不能舉債，而是債務必須保持適度規模。目前的主要問題是債務規模過大，導致債務風險不斷加大。債務依存度太高，表明鄉級財政和村級財務的運轉越來越依賴負債籌措資金。償債率和債務率過重，則表明財政的償還壓力太大，影響正常的公共支出活動。農民個人負擔率高，會對農民負擔構成威脅。沉重的債務壓力嚴重影響了基層政權的順利運轉，減少公共產品和服務的支出以及投入。鄉村干部，尤其是主要領導干部很大一部分精力用來跑借貸、應付支出，或者被迫用于應付債權人的逼債、告狀、上訪和打官司，導致公共管理工作投入的減少。同時，由于負債過度，教師、干部的工資難以及時足額發放，影響了廣大教師、干部的工作積極性，這可能會導致鄉村公共權力機構或組織的癱瘓。還有，在沒有償還渠道的情況下，負債便對社區農民構成了嚴重威脅，可能導致農民負擔反彈，侵蝕稅費改革的成果，或者持續拖欠，導致政府的信用和形象受到嚴重損壞。

【關鍵字】債務規模債務結構債務風險負債效應

第2篇

[論文摘要]稅費改革之后，媒體成為農民獲取政策信息的最主要的來源。上級政府的政策信息以大眾傳播的模式通過傳媒的政策報道、典型報道、批評報道及常規新聞節目直接向農民受眾傳遞。村民與基層干部之問、村民與村民之間基于不同的利益角度對這些“直達”的政策精神做出的不同解釋，使得基層治理中的意見分歧越來越大。這一方面削弱了基層組織的權威，增加了基層政權采取作為的難度，另一方面也強化了農村公共品自我供給的困難。

關于傳媒對農村的影響學界已有較多討論。有學者認為，“在現代傳播媒介尤其是電視的作用下，農民對社會熱點和都市文化的關注、把握與都市流行文化趨同，從而構建了與城市文明對話的平臺、農民消費方式、娛樂休閑方式及行為方式的轉變，有利于農民身份的轉型”。還有學者認為，“大眾傳媒是農村發展的內在動力，不僅提供信息，而日，能夠改變農民陳舊保守的觀念，形成開放意識、市場意識和競爭意識等”。這些討論大多集中在農村文化觀念的變遷層面，鮮有對鄉村治理這一政治社會領域的關注。而且，盡管傳媒起到了向農村傳播現代文化進而推動農村發展的作用，但在農民的媒介素養相對偏低、農民對信息的甄別和辨析及質疑能力不足的情況下，大眾傳媒為農民提供的村莊外部信息尤其是政策信息在鄉村基層的治理過程中所起的并不一定都是正面作用。本文試圖通過分析，指出新聞傳播在稅費改革后的中國鄉村基層治理中產生了怎樣的消極影響，以使傳媒在日后的社會發展方面起到積極的作用。

一、政策信息的大眾傳播模式

政策信息從行政管理機構的中樞到邊緣的傳遞，在整個國家的治理過程中發揮著極其重要的作用。改革開放以前，大眾傳媒的輻射范圍有限，在農村還沒有足夠的延伸，那時的政策信息傳遞主要以組織傳播的方式進行。上級政府的政策信息通過多層化的行政機構一級一級往下傳遞，最后通過生產大隊再到小隊長直至村民那里，國家的組織系統滲透在整個社會中。當時，在農村普及的有線廣播是生產大隊向農民傳遞中央精神的有效工具，是整個組織傳播流程中的有機組成部分。

以后，農村實行了“分田到戶”的土地政策，農民收入大為增加。與此同時，大眾媒介的發展也越來越快。雖然由于發行費用高、農民消費能力不足而難以吸引廣告客戶等原因，報刊等紙質媒體一直沒有在農村普及，但廣播電視卻逐漸在農村承擔起向農民傳遞政策信息的任務。另一方面，政策信息的組織傳播渠道仍未廢止，許多基于當地情況的特殊政策信息依然通過村委會、村民小組直至村民這個渠道傳遞，特別是有關稅費收取方法和收取數量的信息，因為各村情況都有所不同，大眾傳媒均無法提供這些信息，也只能由村干部向村民傳遞。

稅費改革尤其是取消農業稅后，國家與農民的關系出現了重大調整，基層組織由管制型向服務型轉變，鄉政府及村委會與村民之間已經不存在較大的利益矛盾，村民也不必仰仗于村干部來提供各種具體政策，尤其是每年的稅費收取方案等相關信息。村干部在工資降低、人數也變少的情況下，不僅掌控的資源有限，采取作為的動力也不足，因而沒能力、沒精力也沒有財力來完成村民期待的各項公共品供給的任務。此種情形再加上稅改之前村干部在協助上級收取稅費時的種種表現，使得村民與村干部之間存在嚴重的不信任以及由這種不信任所導致的溝通障礙。在這種情況下，以家庭為單位面對國家、市場與社會的農民要獲取自己需要的同時又可以信服的政策信息，就要完全依賴于大眾傳媒。簡言之，在當下的中國農村，政策信息的傳遞模式就從以前組織傳播式的“層層過濾推進”變成了大眾傳播式的從中央到農民的“直達”。

二、“直達”式的政策信息對基層政權的負面影響

所謂組織傳播式的“層層過濾推進”，是指中央政府的某種政策意圖或某項行政指令經過省、市、縣、鄉、村各級組織的不斷細化，落實為某項具體的政策，進而在某個特定的社區內富有針對性地執行。盡管在創制具體政策的過程中，各級官員如果結成利益共同體會形成對農民權益的損害，但如果不經過這種層層推進而由中央直接下達政策，則這種政策就不能照顧到當地特有的“地方性知識”，造成一種好的政策意圖變成壞的實施效果的現象。事實上，各級政府對中央政策經過靈活變通后的實施往往能夠使政策意圖部分地變成現實。“文本形態的國家政策在進入基層成為實踐形態的政策之時，會按照某種特定的邏輯開始運轉，最終的政策結果往往并不取決于當初政策制定時的理論預設和良好的愿望，而在于這種邏輯在實踐過程中對政策的修正程度，在于實踐本身”。雖然個別地方在政策執行過程中的效果會與政策意圖相去甚遠，但這些個別現象不能否定全體的作為。改革開放以來一直在提倡的“實踐是檢驗真理的唯一標準”以及“不爭論”，再加上“捉住老鼠就是好貓”的“貓論”和“摸著石頭過河”的“摸論”，這些貫穿改革過程的指導性原則都是韋伯意義上的“實質理性”而非“形式理性”的，都是就事后的結果進行價值評判而非在事先就有明確而嚴格的規則，都是在強調實踐過程中的創造和“冉生產”，卻不強調明晰的準則、合法的程序以及結構的嚴肅性和穩定性。這種在一定程度上的實用主義和相對主義的邏輯不能不導致在政策實踐過程中大量上級默許的變通、扭曲和“再結構化”的出現。因此，“變通和扭曲政策在干部理解起來并不是違反政策精神的行動，在一定意義上還是應當鼓勵的行為，只要沒有產生不可原諒的極為嚴重的后果”。

但是，當來自中央政府的政策信息通過大眾傳媒的政策報道直接到達農民那里時。國家政策在實踐過程中因地制宜的創造性變通就要受到相當程度的抑制。農民通過媒體的政策報道可以直接了解到各級政府的政策文本，卻無從知曉政策實踐的整個過程，無法知道有多少復雜的因素需要綜合考慮。雖然縣鄉村的基層干部們基于各地的特殊情況對政策文本有著特殊的理解，但是農民大多都不會從這個意義去看待和理解國家政策，他們只會出于自身利益，從字面上進行理解。當他們看到信息源處的上級政府的初始政策意圖與信息流末端的本地政策效果有所出入時，媒體宣傳的“好政策”與基層現實的“壞結果”之間的鮮明反差就會使他們對直接導致這一結果的基層干部們非常失望，抵觸情緒不斷累積、加劇。在這種局面下，基層政權如果還要汲取足夠的資金和資源發展地方經濟，同時控制大規模以維持地方穩定，就有可能導致農民采取過激的行動。為了避免在將上級政府的政策精神落實的過程中與農民發生矛盾與沖突，為了保證本地區的和諧與穩定，基層政府就不得不奉行“風險最小化”的邏輯，也即是“不作為”或“多一事不如少一事”。換言之，政策信息的大眾傳播模式對基層政權起到了明顯的束縛作用。在此情況下，基層政權要想做出長期內適合本地發展的決策而又不在各個時段中遭到農民的阻撓，就只能依靠上級政府直接制定出有利于本地的政策。但是，由于各地的地理及文化差異較大、發展層次不一，要使上級政府制定的統一政策符合本地的實際情況就顯得不太現實，而如果基層都按照上級政府制定的統一政策來執行，又要付出局部利益受損的代價。

三、“典型報道”與“批評報道”對基層權威的削弱效應

傳播學中的“把關人(gatekeeper)”理論指出，大眾傳媒的新聞或信息的生產與傳播過程并不具有純粹的“客觀中立性”，而是依據傳媒的一定立場、方釗。和價值標準所進行的一種有目的的取舍選擇和加工活動。在與農民切身利益有關的時政新聞中，農民不僅可以看到上級政府從群眾的利益出發制定的各項政策，還可以看到某地的“先進典型”如何堅決落實并執行到位，使該地的老百姓得到實惠。這種站在上級政府的角度向下俯瞰的時政新聞在把報道中的個別地方美化的同時，卻使農民惡化了對自身所在地的基層政權的評價。農民大多不會意識到新問報道中的事實是被媒體“把關人”精心裁剪過的選擇性事實。由于我國地區發展的不平衡，各地執行政策的具體條件和相關背景差別很大，而大眾傳媒關于“先進典型”的新聞報道卻會覆蓋全國農村。在此情形下，“正面報道為主”的宣傳模式在強調某些“典型政績”的同時就很容易忽視掉“先進典型”的許多特殊有利條件。因此，它達到的客觀效果是在增加了少數基層政府的美譽度的同時，降低了全國更多的基層政權的權威性。

各級媒體涉及“三農”問題的批評性報道，絕大多數都是站在上級政府的立場上對基層政權的作為進行批評和指責，這就使得農民直觀地認為上級組織是和門己站在一起來對付基層的。媒體的報道就代表著上級政府的聲音，媒體的言論就是正義和良知的表達，基層政權所實行的諸多針對農民的限制措施都是站在自己和中央對立面上的胡作非為。農村之所以出現一系列的問題，都是由于下級沒有執行好中央的良好政策意圖。特別是基層政權所采取的禁止集體越級上訪的規定和行動，則使農民進一步確信基層政權的喪失合法性。一般而論，通過從媒體獲知的信息，農民認為中央是在真心為農民說話辦事，但有不少農民則認為，就是由于基層干部從中作梗才使得農民“有冤無處申”。

面對這一現實，上級政府不可能為基層做任何的解釋和開脫，不能解釋說事實上基層政權是在上級“保持穩定”的強大壓力下采取措施的，否則上級政府就會違背其“代表人民群眾利益”的根本性的意識形態原則，就會產生損害自身合法性的危險因素。于是，出于策略考慮，在出現嚴重的時，上級政府通常會與基層政府“劃清界限”，會給與其嚴厲的批評和懲處。通過這種方式和程序，上級政府的聲譽和合法性在媒體關于“深刻批評”和“嚴厲懲處”的宣傳報道中進一步加強，而基層政府的權威與合法性則又一次遭到削弱。更嚴重的后果可能是，在此類事件發生之后，上級會再一次嚴令不得出現類似事件，一定要保證地方上的“安定團結”，這樣，基層政權就要在其權威被極大削弱的情況下，繼續而對那些自認為自己“受到上級支持與保護的”而更加“囂張”的農民。更加“囂張”的農民有可能以集體越級上訪這種最令基層政權害怕的行動來“要挾”其“就范”，而基層政權會將這種行動當作是對自己的又一次挑戰，因為這也是有可能導致再一次被上級指責和懲罰的嚴重事件，因而會下決心采取極端的壓制手段，這又促使農民再次去找“上面的人”來保護自己、伸張正義。一個惡性循環就這樣開始了。

四、新聞傳播在鄉村基層治理過程中的離間作用

在純粹的政策報道之外，上級政府的執政理念、政策方針更多的是通過傳媒的新聞節目映射給農民受眾。許多內涵豐富的抽象理念，如民主、人權、法治等通過大眾媒介的廣泛傳播在農民心中留下深刻印象。同樣，作為現代治理手段嵌入農村社會的法律理念和法律制度，也是通過各種新聞節目潛移默化地在農民頭腦中扎根。然而，在理解上述的抽象理念和法律條文時，農民自身卻會基于各自的利益做出差異很大甚至是完全不同的解釋，特別是涉及到中央政府在新農村建設中的大量轉移支付應如何分配的問題時，農民基于各自的利益對政策理念所做的不同理解就產生了巨大的分歧。其他如低保戶人選的確定、農機及良種等補貼的下發方式、移民款的發放標準、常規地及征地后的土地調配方案等也都是農民與村干部、農民與農民之間產生意見分歧的問題所在。

舉例而言，由于中央的政策是“農民的土地承包權30年不變”，于是在筆者所調查的湖北及河南農村，許多村民在每年的常規調地時就會搬出這項政策，以使自己使用的土地可以繼續保留。而當涉及征地時，他們又要求土地賠償款為村莊的全體村民所平分。按照中央政策，既然土地的承包權不變，那就應該是“征了誰家的地誰家得錢”，而不是村民集體分配賠償款。村民們明知道自己在調地時如果不出地，土地調配就無法進行，許多戶口增加的村民就會缺少土地以至于吃飯的糧食都需要去市場購買，但是只要他們可以援引中央政策來反對按照地方規范必須實行的常規調地來爭取自己的利益，他們就一定會這樣來做，毫不顧及村莊整體的利益，村干部對此也毫無辦法。在這里，中央政策缺乏針對性是啟動因素，村民的理性算計和人際關系的陌生化是根本原因，但大眾傳媒對于政策精神的廣泛傳播卻起到了關鍵性的促成作用。

農民集體地對大眾傳媒所廣泛傳播的上級政府的政策精神以及現代法律的“靈活運用”，在客觀上起到了切割村莊共同體固有規范的作用，不僅增加了村干部行政作為的難度，更增加了村民之間合作的難度。農民基于各自的經濟利益對國家政策做出的不同解釋也使村莊內部的離散性力量越來越大，村莊的社會關聯度不斷降低，而在缺乏社會關聯的村莊，“村民無力應對共同的經濟協作，無力對付地痞騷擾，無力達成相互間的道德和輿論監督，這樣的村莊秩序難以建立，村道破敗，糾紛難調，治安不良，負擔沉重且道德敗壞”。

如上所述，在基層政權不愿作為同時無力作為，而農民自身又無法有效合作的情況下，要解決農村公共品的短缺就只能倚仗于國家對基層事務的直接干預，而這種跨越式的直接干預卻是要付出極高成本的。距離村莊較遠的“國家”很難真正了解各地農民復雜的公共品需求偏好，從而很難富有針對性地為農民提供正確的公共品。而且，“政府也不是喂養于天國，產奶于人間的奶牛”，它的財力畢竟是有限的，國家財政相對有限的財力如何有效解決全國范圍內無法自我組織的農村社區的公共品供給問題，尚有待于進一步研究和探討。

五、結論

在大眾傳播的模式下，上級政府的政策信息通過媒體的政策報道、典型報道、批評報道及常規新聞節目直接向農民傳遞。這種政策信息的“直達”效果，使得基于不同立場、不同處境和不同利益角度的村民與基層干部之間、村民與村民之間，由于對政策精神的不同解釋，其內部分歧也不斷加大，這一方面削弱了基層權威，增加了基層政權采取作為的難度，另一方面也強化了農村公共品自我供給的困難。農民沒有自我組織與合作的能力，農村的社會治安、環境衛生、土地調配、水利灌溉等一系列問題就難以解決，國家的轉移支付在大量支出的情況下卻只能收到非常有限的效果。

第3篇

一、新疆鄉村負債的現狀

截至2007年末，全疆共有966個鄉鎮，8965個行政村，新疆農村幾乎是鄉鄉有債，村村欠錢。對新疆鄉村兩級債務規模的估算是一項非常困難的工作。由于數據不足,我們很難運用統計方法做出準確的定量分析。只能在現有的資料基礎上，做一個大致的測算。

根據自治區稅改辦2004年度全區鄉村兩級債務情況進行的調查，結果如下：鄉鎮債權總額36.35億元，債務總額58.23億元，其中：

1．鄉級：債權總額10.35億元，鄉均為120.77萬元；債務總額24.23億元，鄉均為282.73億元，債權債務相抵后，凈債務為13.88億元。

2．村級：債權總額為26億元，村均為26.9萬元；債務總額34億元，村均為35.16億元，債權債務相抵后，凈債務為8億元。

按照這個調查資料，截至2004年底，新疆鄉村凈負債總額為21.88億元。鄉均凈負債162.72萬元，村均凈負債8.28萬元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增債務25847萬元，增幅為11.81%。

二、新疆鄉村債務形成的行政體制原因

20世紀80年代中期鄉鎮政府重建后，鄉鎮行政體制、政府職能都產生了巨大的變化，鄉鎮政府的權力有所加強。特別是在財政實行包干體制后，財政體制的改革及財政緊缺和需求的壓力給基層干部謀求發展和利益提供了條件、機會和動力，從而驅使基層政府及干部投身于經濟建設中。政府本身變成了一種追求經濟目標和利益的“政府公司”。機構的擴充、職能的擴大、自主財政的聚斂、自有財產的經營，一方面強化了國家政權對農村的控制能力；另一方面，也意味著鄉鎮地方本位、鄉鎮官員階層的利益、鄉鎮政府的獨立性浮出水面。

20世紀80年展鄉鎮企業，要求“村村辦企業，戶戶上項目”，甚至提出“消滅無工（業）村”，90年代以后，各地出臺了不少地方政策法規，為企業提供廉價的土地；減免稅；為企業融資，甚至提供融資擔保，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉鎮企業的發展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推動經濟發展；各種名目的達標、評比、學習等層出不窮。

政績考核辦法促使鄉村兩級政府難以實現長期的發展規劃。今天中國的縣鄉政治體制也是一種“壓力型體制”，這種“壓力型體制”通過將政府制定的經濟發展硬指標分解下達，從縣、鄉（鎮），再到村，村再將每一個指標落實到每個農民身上。這樣，縣、鄉兩級首尾連貫的經濟承包制演化為“政治承包制”，形成了縣黨委（政府）——鄉鎮黨委（政府）——村黨支書（村長）連坐制。而完成這些任務和指標是評價每一個組織和個人“政績”的主要指標，進而與干部的榮辱、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力。這種壓力使得鄉鎮政府和基層干部投入到火熱的經濟建設中，導致政府職能的越位。另一方面，政府該干的事（公益事業、公共產品的提供）又存在嚴重的失職，“缺位與越位并存”。在新疆，導致鄉村增加公益事業和辦公設施的壓力很大一部分來自于上級政府下令的小城鎮建設、村建運動以及“普九”等各類達標活動。公益事業和辦公設施建設的數量和標準通常由上級決定，但是資金主要由鄉村自籌。由于規定的規模、數量和質量通常高于鄉村的實際需求以及政府的財力，導致借貸或者拖欠工程款項的行為大量發生。在調研的鄉村債務中，這段時間的債務占到了債務總額的70%以上。

三、新疆鄉村債務形成的財政體制原因

1.分稅制財政體制鄉村兩級政府沒有穩定財源

稅費改革前，鄉村就存在著財政收支缺口，但是當時農村稅費制度不規范，基層政府通過稅外收費、借債、寅收卯糧勉強維持，農村稅費改革取消了原先屬于鄉鎮財政預算的收入項目，鄉鎮可用財力一下變得更加捉襟見肘。目前主體稅種收入歸中央（如消費稅）或中央與地方共享（如增值稅、所得稅等），但僅限于省級財政，營業稅實行省級和地方共享，留給縣級及以下的只有房產稅、印花稅、土地使用稅等稅源少、征收難的稅種，縣級以下無自有財源，鄉鎮政府只有上級轉移支付唯一的收入來源，但鄉村債務并沒有隨著收入的銳減有絲毫的減少，債務全部留在鄉村。例如，沙灣縣某鄉在稅費改革前，鄉級財政收入每年約為500萬元左右，稅費改革后除人員工資外，基本運轉經費每年僅20萬元左右，基本運轉都難以維系，根本沒有力量化解巨額鄉級債務。

2.農村公共品供求的缺口與鄉村債務

國家財政對農業的投入不足，導致基礎設施建設資金匾乏以及鄉鎮村財務管理混亂，是造成鄉村高額債務的經濟體制根源。根據《農業法》，農村公共產品籌集應該由中央、地方和農民三方共同負擔，但由于中央財力有限，支農支出長期不到位。在這種情況下，許多本應由國家財政負擔的項目只好壓給地方政府，而地方政府只好以同樣的方式壓給鄉村社區，鄉村社區只好高息舉債，使得鄉村社區債務負擔進一步增加。

分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2個百分點。市、縣兩級政府也想方設法加大財力集中力度，這種狀況必然會對基層財政造成負面影響。越到基層，財政收入狀況就越困難，到了鄉村，債務負擔重是必然的。