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第1篇

關鍵詞:行政補償;法定義務;法制背景

中圖分類號:DF3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0202-03

行政補償作為行政主體行政事務管理的一項內容,應該納入依法行政之中。要充分實現行政主體依法對相對人行政補償,首先應設立良好的行政補償法律,但目前我國的行政補償法律制度極不完善,立法散亂,無法可依。鑒此,我們應積極探討行政補償基本理論問題,理論聯系實際,建立完善的行政補償法律制度。行政補償的基本理論問題,首當其沖的是行政補償的性質,關系到立法過程中一部法律價值定位,意義重大。但在學術界爭議頗多,無權威定論。

一、學術爭鳴

學術界之紛紜看法:

(一)責任說。此為傳統理論的觀點,因對行政補償之責任理解不同,形成各種責任說。

1.行政責任說:“行政補償,又稱行政損失補償,是指行政機關的合法行政行為造成相對人合法權益的損害,依法由前者對相對人所受之損失予以彌補的責任?！盵1]

2.特殊責任說或例外責任說:“行政補償是國家行政機關在沒有侵權行為和違法的情況下,由于合法的行為對公民造成的損害所給予的彌補,一般應以法律規(guī)定為限,因而是一種例外責任?！盵2]或從構成要件角度出發(fā):“行政補償是一種特殊的行政責任”,特殊性表現在:(1)不以違法為構成要件;(2)不以過錯為要件;(3)不以因果關系為要件,行政主體負“結果責任”;(4)不以行政機關以及其公務員的侵權行為為構成要件,行政機關負“公平責任”[3]。

3.民事責任說:“行政補償是例外的民事責任,不具有對國家行政行為的責難。”[4]

4.法律責任說:“行政補償是國家行使公權力非過失責任中的中斷‘社會義務面前平等原則’的責任。”[5]

5.積極責任說:“行政補償是行政主體行使行政權的一種具體方式,是行政主體實現行政目標的手段之一。如果把‘責任’局限在‘分內應做的事’這一意義上,我們也可以說,行政補償是行政主體承擔的一種責任?！盵6]或言:“在行政法理論,有部分學者把行政損失補償至于行政損害賠償責任之中,不過這里的責任僅指義務而已?！盵7]

6.危險責任說:“國家補償的支付,無疑是基于某種國家責任的承擔。這種責任一般稱之為國家的‘危險責任’?！盵8]“危險責任是指國家或公共團體,其公務員因行使公權力執(zhí)行公務,所形成之特別危險狀態(tài),致人民權利發(fā)生損害,法律上不評價其原因行為的內容,而由國家給予賠償的責任。”[6]

(二)行為說。行為說之行為是指具體行政行為。從行為層面上講,行政補償是行政補償主體的合法行政行為是行政相對人的合法權益受到損失,由國家通過行政機關給予補償救濟的行為,“從嚴格意義上講,行政補償不屬于行政責任,而是基于‘積極義務’而實施的補救。”[7]或言:“將行政補償作為一種具體行政行為看待,將其納入具體行政行為的范疇加以研究更為科學?！盵9]

(三)義務說。義務是法定義務,“行政補償是行政主體之法定義務,是行政主體為實現公共利益而實施的一切行為所賦與的一種現代國家的法定義務。”[10]或言,行政補償乃公法之義務,“是行政主體合法行使職權給相對人造成特別損失時必須承擔的一種伴隨義務?！盵11]

(四)折衷說。姜明安教授認為:“對于行政補償可以從行為和制度兩個層面來界定。”[10]從制度層面上講,行政補償乃靜態(tài)之法律制度;從行為層面上講,行政補償乃動態(tài)之法律行為?；蜓?“行政補償性質應當界定為:既是行政主體一種特殊行政責任,也是行政主體一種補救性具體行政行為?！盵12]

二、討論兼評述

(一)行政補償的法治背景

探討一件嚴肅的事,應嚴肅地把它所處的環(huán)境考慮在內,并把它作為切入點,以此由外到里地深入探討,挖掘本質。因此,討論行政補償之法律性質,應該把它放在當代法治社會建設環(huán)境之中去,而不是孤立地就事論事,那樣難免孤立。法治社會的價值與內容應指導著行政補償的理論與制度。行政補償應納入法律之中,行政機關應該按法律規(guī)定對相對人進行補償?？偠灾?法治乃行政補償之理論與實踐的背景,唯有在法治的前提下,才能合理地探討行政補償。

行政補償性質之多維法治價值:

1.依法行政:這決定了行政補償性質包含法定內容;

2.約束權力,保護權利:當公共利益與個人利益發(fā)生沖突時,法律為保護公民個人權利,防止行政權濫用以侵害權利,而設立行政補償制度;

3.保持權力與權利的張力:據平衡論,法律不能只顧保護權利約束權力,不顧行政實施效率。法律應在權力與權利之間保持一種微妙的張力;

4.保障人權:行政補償法律在制定過程中應以保障人權為基本點,并以之為終極目的。探討行政補償性質應把它作為出發(fā)點考慮。

(二)行政補償性質的初步分析――以行政補償法律關系為切入點

在考慮行政補償的社會背景與其多維價值后,要深刻分析行政補償的內部關系,以此認識其性質。行政補償是一對行政法律關系,分析行政補償法律關系是理解行政補償的性質和作用的重要視窗。我們知道:“法律關系的形成是法規(guī)制和調整社會生活的結果,是本本上的法向現實中的法轉化的產物?！狈申P系是法律的理論與實踐的重要紐帶,它規(guī)定于法律文本之中,存在于現實生活之中。能以行政補償法律關系為視角分析行政補償性質正是得益于法律關系的重大理論與實踐作用。

首先,分析行政補償法律關系:

1.主體:行政補償法律關系的主體是為公共利益承擔特別犧牲利益之不利益的行政相對人與受申請或主動給予補償以彌補相對人損失的行政主體;

2.客體:補償金或能達到補償目的的其他物、行為等;

3.內容:行政補償權利與義務。行政機關有主動或依申請給付補償金或履行其他補償方式補償的義務,對應地,行政相對人有向有義務補償的行政機關要求或申請行政補償的權利,即行政補償請求權。

其次,分析行政補償之性質。

由行政補償法律關系的內容知,行政補償在性質上,從行政機關的角度講,是行政機關的義務;從行政相對人的角度講,是一種請求權?，F在我們超出法律關系視角看待行政補償,它的性質是義務,還是請求權?分析事物性質應考慮它所處的環(huán)境與價值。為了更好地保障人權,應該把行政補償定性為行政機關的義務。因為行政機關積極履行補償義務,自覺主動地去探知相對人的損失,并自覺主動地補償相對人的損失,從而不需要相對人行使請求權,去“討伐”自己應有的利益,使請求權處于沉默狀態(tài)。這就使行政過程少了一個環(huán)節(jié),提高了行政效率,同時也能使相對人對行政主體產生信賴。行政補償的性質應該是一種行政機關的義務。

然上之“義務”乃法律關系內容中的義務,筆者只做了與其相對權利的對比描述,因此探討行政補償的性質并未就此結束。

(三)“義務性質”的論辯

1.義務與責任。依據張文顯教授的法理學教材,義務是設定或隱含在法律規(guī)范中、實現于法律關系中的,主體以相對抑制的作為或不作為的方式保障權利主體獲得利益的一種約束手段。其重點分類是根據義務之間的因果關系劃分為第一性義務和第二性義務。第一性義務是由法律直接規(guī)定的義務或有法律關系主體依法通過積極活動而設定的義務。第二性義務違法行為發(fā)生后所應負的責任,如違約責任、侵權責任、行政賠償責任等。亦即法律義務包括法定或約定義務和法律責任[13]。那么行政補償是一種法定或約定義務還是一種法律責任呢?這是一場義務說與責任說的激烈辯論。問題很簡單,法定或約定義務與法律責任的主要區(qū)別在于發(fā)生原因不同。前者的原因在于合法行為或其他合法的基礎;后者原因則在于違法行為或違約行為的發(fā)生。從行政補償的法定發(fā)生原因來看,行政補償顯然是一種法定或約定的義務。就此,行政責任說則陷入悖論。然而,爭論沒有這么簡單地結束。在責任說中,學者們各自提出了各種怪異的責任說。他們認為行政補償是一種特殊的法律責任或例外的法律責任、例外的民事責任等等。提出如上眾多責任說,根本原因是在于對法律責任概念的界定問題。

首先我們應嚴格界定法律責任的概念。現代漢語詞典對“責任”做了三個解釋:(1)分內應做的事,“盡職盡責”;(2)沒有做好分內應做的事,因而應當承擔的過失,“追究責任”?，F代漢語對責任的解釋是大眾思維方式的解釋,而法律思維中要有自己專業(yè)化的理性化的話語體系,即法律語言。為了保證法律語言內部的嚴格統一性,法律語言不能遷就大眾語言的經驗解釋。任何的大眾語言要轉化成為法律語言都應經過嚴格的論證篩選。大眾語言中的“責任”與法律語言中的“責任”是不一樣的,法律語言只能嚴格取義,否則就會引起如上述眾多責任說的產生。法律語言之“責任”,即法律責任,僅指一種特殊意義上的廣義義務,即違反了法定義務或約定義務而引起的新的特定義務。那么如此解釋,是否會引起“義務”概念的混淆呢?廣義之義務是為理清邏輯關系的法理上之義務,狹義之義務(法定或約定義務)是法律上之義務。在法律實踐中,僅可使用狹義義務。綜上,責任諸說犯了概念混亂,隨意添加定語的邏輯錯誤。其理論本身就有在“特殊”的字眼掩護下的邏輯自盾。

其次,需要進一步懷疑諸說?！袄饷袷仑熑握f”,認為行政補償是民事責任的例外,因為不具有對行政行為的責難。此說把行政補償放入民事責任的范圍討論,則犯了公私法混亂的錯誤。民事責任關系主體雙方是平等主體,而行政補償法律關系主體具有不平等性。此說可能堅持認為,當行政機關主體進入行政補償法律關系中時,應該視其為民事主體,對等于相對人的地位。如此可以使補償關系形成私法上的債權債務關系以適用民事法律,這樣能更好地保護權利實現。然而這種看似完美的說法能否解決兩個主體之間的真正平等?行政主體的力量是強大于相對人(尤其是公民個人)的。而且,行政補償是因為公法原因而引起,理應由公法來解決(公法本身也可以私法地解決)?！爸袛唷鐣x務面前平等原則’的責任說”認為,行政主體因中斷了社會義務面前平等原則而產生的補償責任,此說給行政補償制造了一個“違反”事由,以滿足責任的第二性特征。然而,承擔責任的條件是違法或違約。社會義務面前平等原則是否是法律原則尚待立法考究,即便成為法律原則,違背它則構成違法,這樣與行政補償的原因行為的合法性也會產生沖突,形成自盾。另外,假使此說成立,也能體現其不完整性。因為行政補償的原因既包括國家公權力行為,也包括公務協助行為、還包括“特定相對人因公共設施或為社會公共事業(yè)而蒙受損失”等等。而不限于是國家行使公權力而中斷社會義務面前平等原則。如果是協助公務的公民自愿中斷了此原則,那么國家對其的補償還是一種責任嗎?有的學者則為責任說繼續(xù)尋找一個“違法”事由:“如果非要說行政主體的這種行為是合法的,那么這種合法性主要建立在行政主體單方面改變既存的法律關系和對私人合法權利侵犯的基礎之上,其合法只能是形式的合法,實質上它依然是侵權行為,行政主體當然要對其侵權行為承擔責任?！盵13]這種說法除犯上述的不完整性錯誤外,還忽視行政補償的根本原因――相對人利益的特別犧牲,這種利益的犧牲是個人利益服從公共利益的結果,個人有義務遵守此原則并有償地(行政補償)讓渡自己的一部分權利,如果這種讓渡對行政機關來說是侵權,則違背了行政補償的本意,忽視了相對人對公共利益義務性服從與對公共利益的社會貢獻?！拔ｋU責任說”其實大同于“結果責任說”。不評價行政補償原因行為的內容,而一概追究國家責任,這似乎從相對人利益出發(fā),實質上卻不利于相對人得到合理公正的補償。另外,由于沒有考查行政補償的原因行為,則可能不利于權力的效率運行。同時“它混淆了國家基于公共權益的需要而有目的地剝奪相對人財產權與國家行為的危險狀態(tài)致人民權益受損間的差別,從而否定了行政補償之原因行為的合理性、必要性,因而也無法解釋行政補償何以能伴隨現代制度的產生而得以確立的事實?！?/p>

2.法定義務與約定義務。綜上所述,行政補償的性質不是廣義義務,而是一種狹義的不包括法律責任在內的義務。然而在這個義務之中,我們還需要認定行政補償是法定的義務,還是約定的義務,還是二者兼有。我們先以最典型的土地征收補償為例。當政府出于城市公共建設的需要依法征收一塊城市居住區(qū)域的土地時,政府應告知該區(qū)居民,并制定好完整的拆遷補償方案。居民若反對或不滿意此方案,則可與政府協商。政府為什么要制定補償方案補償?為什么要與居民協商補償方案?居民與政府簽訂的拆遷補償協議書是一種合同,其中約定了政府與居民雙方的義務,因此諸位可能會認為拆遷補償是一種約定的義務。但是政府為什么要給予拆遷補償?因為法律規(guī)定了政府拆遷房屋應給予居民補償的義務,并規(guī)定了補償的標準與程序,這種法定的義務表現在具體法律實踐中的形式是簽訂拆遷補償協議,而后按協議與法定程序實施補償,亦即政府在遵守表面的拆遷補償協議的約定義務后面是嚴格的法定義務的支撐。試想,如果拆遷補償法律關系純粹是合同關系,拆遷補償協議與其他合同并無二致,那么拆遷補償的隨意性就大大增加,政府作為強大的行政主體就有可能利用合同的巨大自由空間濫用權力損害相對人的利益。所以依據依法行政之理,首要的就應該將行政補償納入法律軌道,對行政主體的補償義務用法律加以規(guī)定,形成法定之義務。

3.義務與行為。當行政機關基于補償之法定義務而作補償行為,學者們在思考著補償行為能否理解為行政補償的性質呢?于是產生了行為說。其實筆者已經在問句中回答了問題。事物的性質即是本質屬性,是最根本的東西。如果把行政行為作為行政補償的性質,則忽視了根本性。因為我們可以追問,行政機關為什么要做出行政補償的行為?是因為行政機關有義務補償。靜態(tài)義務性質是動態(tài)行為的支撐。當然我們仍然可以追問為什么“有義務”?但是,我們探討其法律性質就此為止。持行為說的學者并未就此罷休,他們的觀點是把行政補償納入具體行政行為范圍進行研究。并且在具體行政行為之前加上一系列定語:“基于積極義務”、“補救性”等。姜明安教授認為,行政補償是一種基于“積極義務”而實施的補救。對于“基于‘積極義務’實施的行為”和“補救性”,筆者認為,這是堅持“法定義務說”。既然是基于積極義務而為的補救(體現主動性)行為,那么就在本質上承認了行政補償的義務性質。

對于折中說,雖然它擔心行政補償性質的完整性試圖全面表述它,然正因為這種擔心而沒有認真考察被折中的各說的邏輯關系。這種邏輯關系,筆者已經在上一段開頭闡述了

4.他之“義務”與吾之“義務”。法定義務說是筆者的立場,但在此說中有各種不同的表述,筆者對之略有看法。有學者認為行政補償乃公法之義務,“是行政主體合法行使職權給相對人造成特別損失時必須承擔的一種伴隨義務。”這種表述僅把范圍限定在行政主體合法行使職權的原因基礎之上,顯然犯了不完整性的錯誤,“伴隨義務”的說法則是這種錯誤的延伸。另外還有學者認為:“行政補償的性質是行政主體對行政相對人遭受法定的財產損失或者人身傷亡時,應當依法予以補償的法定義務。”[14]這雖然考慮到了行政補償的外延的廣泛性,但這反而犯了外延范圍無限的錯誤,從而忽視了行政補償的深層次原因――平等社會義務下特別犧牲,即使把這種原因討論拋給了所謂的“法定”。

第2篇

論文關鍵詞：生態(tài)補償；生態(tài)科學；生態(tài)法律制度；生態(tài)法學

我國許多法律法規(guī)中都有有關生態(tài)補償的規(guī)定。然而有關生態(tài)補償的研究方興未艾，其中一個重要的內容就是有關生態(tài)補償概念的研究，學者們從不同的角度給出了不同的定義。下面筆者將從”生態(tài)補償”這一名詞的原有含義，即生態(tài)科學中的生態(tài)補償概念開始對生態(tài)補償進行分析研究。

一、生態(tài)科學中的生態(tài)補償

生態(tài)補償一詞，源于生態(tài)學中的自然生態(tài)補償的概念和生態(tài)平衡思想，所謂自然生態(tài)補償是指”生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統受到干擾時，所表現出來的緩和與調節(jié)自身狀態(tài)使生存的維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力”。

從這一定義我們可以看出，自然生態(tài)補償實質上是指自然生態(tài)系統的自我調節(jié)，這種自我調節(jié)發(fā)生在生態(tài)系統”受到干擾”時，調節(jié)的過程是自我還原，調節(jié)的結果是使生態(tài)系統又回到平衡狀態(tài)。生態(tài)系統的這種”補償”固然是理想的，但是在現實中，人類對生態(tài)系統的”干擾”遠遠超出了生態(tài)系統的承受能力，使得生態(tài)系統不能恢復或者很難恢復，嚴重威脅了人類和其他生物的生存與發(fā)展。

因此，在生態(tài)科學的視野下，由自然生態(tài)補償所延伸出來的人類的生態(tài)補償概念內容是相當豐富的，它包括了所有人類做出的和應該做出的有利于生態(tài)系統恢復的活動。但是法律不是萬能的，法律的調整范圍是有限的，法律調整下的生態(tài)補償的內涵與外延要小于生態(tài)科學背景下的生態(tài)補償的內涵與外延。

二、生態(tài)法律制度中的生態(tài)補償

曹明德先生認為，生態(tài)補償機制是自然資源有償使用制度的重要內容之一。所謂的生態(tài)補償，是指生態(tài)系統服務功能的受益者向生態(tài)系統服務功能的提供者支付費用。這一概念是對我國目前生態(tài)法律制度中的生態(tài)補償的概括。也與國際上生態(tài)補償的含義一致。我國的《森林法》、《水法》、《草原法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》、《自然資源保護條例》等相關法律法規(guī)對生態(tài)補償制度作了相應的規(guī)定。就以森林保護中的生態(tài)補償制度來說：1981年《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》指出：”建立國家林業(yè)基金制度，適當提高(除黑龍江、吉林、內蒙林區(qū)外)集體林區(qū)和國有林區(qū)育林基金和更改資金的征收標準，擴大與林基金征收范圍。”1998年7月1日修改的《森林法》第八條規(guī)定：”國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理?！敝链耍稚鷳B(tài)補償制度正式的以法律規(guī)范的形式出現。2000年，國家的《森林法實施條例》規(guī)定：”防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態(tài)效益補償的權利”中國林業(yè)最高主管部門也已經明確提出將”由無償使用森林生態(tài)效益轉向有償使用森林生態(tài)效益”作為中國林業(yè)發(fā)展的五大轉變之一，2001年財政部出臺了《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法(暫行)》，明確將森林生態(tài)補償納入政府年度財政預算即公共財政體系中。

2O04年國家財政部和國家林業(yè)局聯合了《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，其中對補償標準做出了規(guī)定。2007年國家財政部和林業(yè)局又根據我國經濟社會發(fā)展的實際情況對2oo4年的《辦法》進行了修訂。

以上總結了我國目前法律制度框架下的森林生態(tài)補償機制。在實踐中為我國森林資源的保護起到了重要的作用，但是仍然存在著一些不足之處。首先是森林生態(tài)補償基金自身存在著一些問題，主要體現在：資金來源途徑狹窄，補償標準過低，補償對象的劃分不明確、生態(tài)補償資金運行程序及監(jiān)督機制不完善等方面；其次是森林生態(tài)補償機制存在的問題，即我國目前森林生態(tài)補償機制中僅有森林生態(tài)補償基金一項制度，這對保護森林資源，維護森林的生態(tài)效益來說是遠不夠的，森林生態(tài)補償機制應該包括多種途徑，涉及更多方面。

三、生態(tài)法學中的生態(tài)補償

正如上文所說，目前我國法律法規(guī)中的生態(tài)補償機制還存在著缺陷。生態(tài)法學者們的理論研究不限于目前法律法規(guī)對生態(tài)補償的規(guī)定，麗是在更廣的范圍內對生態(tài)補償進行了研究，下面就列舉幾個比較有代表性的觀點并加以評析。

(一)呂忠梅先生等人把生態(tài)補償作了廣義與狹義之分：狹義上的生態(tài)補償概念是指對由人類的社會經濟活動給生態(tài)系統和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義上的生態(tài)補償概念還包括對因環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內的居民進行的資金、技術、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。

從上面的這個定義我們能夠看出，呂忠梅教授是從生態(tài)系統的角度給生態(tài)補償下了一個內容極為豐富的定義。在狹義的生態(tài)補償概念中，體現的是人地補償，即人對生態(tài)環(huán)境的補償：在廣義的生態(tài)補償概念中，把人際補償也包括了進來，即人對人的補償。這無疑是一個比較全面的概念，但是也存在著一些缺陷：(1)在狹義的概念中，主要體現了生態(tài)保護的事后性，未能體現出預防為主的原則。當然，生態(tài)補償中的補償二字在字面意義七意味著事后性，但是在全球生態(tài)系統已經遭到破壞這個不爭的事實面前，我們一定程度上的預防不也意味著對遭到破壞的大生態(tài)系統的補償么?實踐中的生態(tài)補償對這一點也作了肯定，比如自然保護

區(qū)的建設。(2)在人際補償關系中，補償的對象中沒有為保護生態(tài)環(huán)境而做出貢獻者。(3)在廣義概念中，呂忠梅教授把”為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出”也包括到了生態(tài)補償概念中，這擴大了生態(tài)補償的范圍，是沒有理論根據也是不合適的。

(二)毛顯強先生等人認為，生態(tài)補償是指通過對損害(或保護)環(huán)境資源的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而刺激損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，從而達到了保護資源的目的。這個定義是從經濟學角度出發(fā)，理論依據是外部性理論，主要是通過收費的方式使損害環(huán)境資源的行為成本增加，即外部不經濟性的內部化。同時通過對保護環(huán)境資源行為的補償，使其外部經濟性能轉化為收益。這個概念的優(yōu)點是充分的利用了經濟的手段，注重分配的正義，迫使損害者限制其行為，而對保護者的積極性起到了調動的作用。但是它在強調經濟手段的時候忽視了其他的手段，并且未能直接體現出對生態(tài)系統本身的償，這與實踐中存在的對生態(tài)的直接補償現象不符。在人際補償的對象中只是包括了對保護環(huán)境資源者的補償，但是對因環(huán)境資源保護而喪失發(fā)展機會者，即做出特別犧牲者卻沒有規(guī)定補償。

(三)致公黨副主席王欽敏先生則從”誰污染，誰治理，誰利用，誰補償”角度出發(fā)給生態(tài)補償下了如此定義：所謂的生態(tài)補償是指對生態(tài)環(huán)境產生破壞或不良影響的生產者、開發(fā)者、經營者應對環(huán)境污染、生態(tài)破壞進行補償，對環(huán)境資源由于現在的使用而放棄的未來價值進行補償。

在此定義里，包含的主體只有生態(tài)環(huán)境破壞者和資源利用者，包含的內容只有對生態(tài)環(huán)境現在和未來的補償。而沒有包含人際補償的內容，并且忽略了生態(tài)補償中的國家主體。它的可取之處是體現了對未來的補償。

四結論

通過對以上概念的分析我們會發(fā)現，以上學者的概念是對生態(tài)補償原有內涵的迷失。生態(tài)補償一詞，源于生態(tài)學中的自然生態(tài)補償的概念和生態(tài)平衡思想，自然地理科學學者們認為生態(tài)補償制度中的生態(tài)補償應該對生態(tài)補償的自然概念有一定的回歸，也就是根據生態(tài)系統理論，強調生態(tài)系統在遭到人類的破壞很難自身恢復時，人類應該有所補償，使生態(tài)系統在人類的投入下能夠恢復良性運轉。這既是人地補償的生態(tài)理論基礎之一，也體現了生態(tài)補償的根本目的，即生態(tài)補償的根本目的是對生態(tài)系統的恢復與保護。但是這個理論也面臨著一個難題，就是如何看待人際補償。其實人際補償也是生態(tài)補償的目的之一，只有協調好了人地補償與人際補償之間的關系，才能真正實現保護生態(tài)環(huán)境的目的。

有關人地補償和人際補償之間的關系，有位學者的論述是相當精辟的：”生態(tài)補償的目的具有二重性：一是人類對生態(tài)環(huán)境的補償(即人地補償)，實現生態(tài)正義；二是人類社會成員之間的補償(即人際補償)，實現生態(tài)利益分配正義。人類對生態(tài)環(huán)境的補償是基礎性的，人類社會成員之間的補償是衍生的；但前者往往又是通過后者實現的，后者的實現某種程度上又提升了人類自身存在的意義，因此它們是互為條件共同促進的?！边@段話既指出了生態(tài)補償的目的，又從理論上闡明了人地補償與人際補償之間的關系。然而，從實踐中我們也能夠發(fā)現人地補償與人際補償之間存在著密切的聯系。比如退耕還林(草)，政府投入大量資金植樹(種草)體現的是對生態(tài)的直接補償，而同時又給因退耕而喪失發(fā)展農業(yè)的機會的人一定的補償，這體現的是人際補償(雖然是政府對人的補償，這里的政府相對于生態(tài)來說也可以看作是”人”)。這個案例明顯的反映了人地補償是根本目的，人際補償是人地補償的衍生。再看另一種類型的補償：以流域補償為代表的補償類型。就拿長江下游地區(qū)對上游地區(qū)的補償來說，從直觀上來說，體現的是人際補償：下游的受益者給上游的保護者、喪失發(fā)展機會者一定的補償。但是如果我們透過現象看本質，就不難發(fā)現，下游的受益者并不是自發(fā)的給上游的保護者、喪失發(fā)展機會者補償，而是由于有法律法規(guī)或政策的規(guī)定，是強制性的。這些規(guī)定雖然承載著實現分配正義的目的，但是其根本的目的在于實現對生態(tài)環(huán)境的保護，因此從根本上來說體現的仍是人地補償。同理，在污染物排放交易中，雖然通過市場的強大作用一定程度上實現了人際補償，但是污染物排放交易產生的根本依據在于污染物排放許可證制度的存在，這個制度體現的也是對生態(tài)環(huán)境的保護，即人地補償。

第3篇

關鍵詞：自然保護區(qū)；生態(tài)補償；生態(tài)補償立法

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2015）05-0112-02

我國經濟發(fā)展迅速，但發(fā)展的同時卻帶來了諸多的環(huán)境問題，自然環(huán)境、生物多樣性、生態(tài)服務功能遭到破壞，為了更好地解決這些問題，我國建立了自然保護區(qū)。為了有效協調自然保護區(qū)周邊地區(qū)經濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，我國建立了自然保護區(qū)生態(tài)補償制度，由于該制度仍處于實踐探索階段，理論基礎薄弱，還沒有形成完整的立法體系，不利于該制度的貫徹實施，因此健全自然保護區(qū)生態(tài)補償立法體系是立法機關的首要任務。

一、自然保護區(qū)生態(tài)補償相關概念界定

（一）自然保護區(qū)與生態(tài)補償的定義

世界保護聯盟將自然保護區(qū)定義為：“主要致力于生物多樣性和有關自然和文化資源的管護，并通過法律和其它有效手段進行管理的陸地或海域?！盵1]這是國際上的通說觀點， 幾乎包含了所有自然物種保護的類型化區(qū)域，是廣義概念上的自然保護區(qū)。我國《自然保護區(qū)條例》對自然保護區(qū)的定義是：“對有代表性的自然生態(tài)系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。”，[2]是狹義概念上的自然保護區(qū)。綜合國際上與我國的定義，筆者認為，自然保護區(qū)是指為了保護自然生態(tài)物種，在空間上劃定的在自然物種或者資源屬性上具有獨特性的保護區(qū)域，并由法律規(guī)定的形式加以保障。

在我國，由于生態(tài)學、經濟學、法學等學科側重點的不同，不同學科學者對生態(tài)補償的理解大相徑庭，對其概念的界定也有多種解釋，我國現行立法還沒有對生態(tài)補償的涵義作出明確規(guī)定?！渡鷳B(tài)補償條例》（草案）規(guī)定：“生態(tài)補償是指國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護建設者因其保護生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機會而進行的補償。”[3]目前應用最為廣泛的生態(tài)補償概念是：“通過對損害（ 或保護） 資源環(huán)境的行為進行收費（ 或補償），提高該行為的成本（ 或收益），從而激勵損害（ 或保護） 行為的主體減少（ 或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（ 或外部經濟性），達到保護資源的目的?！盵4]綜合以上兩個概念，筆者認為，生態(tài)補償是以保護資源環(huán)境和恢復生態(tài)服務功能為目的，利用政府干預和市場調節(jié)等手段，協調生態(tài)系統保護者與損害者之間環(huán)境與經濟利益關系的一種激勵制度。

（二）自然保護區(qū)生態(tài)補償的涵義

目前法學界還沒有一個較為公認的自然保護區(qū)生態(tài)補償定義。綜合生態(tài)補償的涵義并參考其他類型生態(tài)補償的研究成果，筆者認為自然保護區(qū)生態(tài)補償的定義為：為恢復自然保護區(qū)生態(tài)服務功能、促進自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，協調自然保護區(qū)相關利益者因保護或破壞自然保護區(qū)所產生的環(huán)境與經濟利益關系以達到相對公平的一種激勵制度。

二、我國自然保護區(qū)生態(tài)補償立法現狀及立法缺陷

（一）我國自然保護區(qū)生態(tài)補償立法現狀

我國目前還沒有自然保護區(qū)生態(tài)補償的專門立法，立法一直處于理論研究階段，在國家政策、法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章中有所規(guī)定，但過于分散并沒有形成系統的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法體系。

1.憲法的相關規(guī)定

《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”；第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！盵5]該兩條規(guī)定表明國家將生態(tài)保護和污染防治放在同等地位，但這僅為自然保護區(qū)生態(tài)補償立法提供了指導，憲法中沒有相應條款作為自然保護區(qū)生態(tài)補償的直接依據。

2.法律法規(guī)的相關規(guī)定

《環(huán)境保護法》（2014年修訂）是我國環(huán)境保護的基本法，該法第31條第1款規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”修訂后的《環(huán)境保護法》將污染治理與生態(tài)環(huán)境保護放在同等地位，增加了對生態(tài)環(huán)境與資源保護的原則性規(guī)定，首次在環(huán)境基本法中明確了生態(tài)補償制度。

《自然保護區(qū)條例》對自然保護區(qū)生態(tài)補償做了簡單規(guī)定，明確了補償由地方人民政府具體執(zhí)行。如第23條規(guī)定“管理自然保護區(qū)所需經費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當的資金補助”；第27條規(guī)定“自然保護區(qū)核心區(qū)內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置?！盵6]

《生態(tài)補償條例》于2010年1月由國務院列入了立法計劃。該條例確立了“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償、誰損害誰修復”的原則，在補償資金管理機制上有所加強，擴大了資金來源，強調要協調各部門之間的工作，權責分明，保障法律的有效實施。

此外，一些自然資源單行法也對自然保護區(qū)生態(tài)補償做了相關規(guī)定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動物保護法》等。與生態(tài)補償相關的行政法規(guī)有《森林法實施條例》《退耕還林條例》等。

3.地方規(guī)范性文件的相關規(guī)定

各地方政府也積極投入到立法實踐中，結合本地自然保護區(qū)狀況，相繼制定了與自然保護區(qū)生態(tài)補償相關的法規(guī)及規(guī)范性文件，如云南省的《云南省環(huán)境保護條例》、《云南省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》、浙江省的《生態(tài)公益林管理辦法的通知》、浙江省的《關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》、廣東省的《廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法》等。2014年10月1日起施行的《蘇州市生態(tài)補償條例》是我國首個地方生態(tài)補償條例，該條例規(guī)定了對生態(tài)補償的適用范圍、補償原則、補償范圍、補償對象、補償標準以及審核程序等內容，明確了政府職責，并規(guī)定市財政部門應當會同有關部門制定生態(tài)補償實施細則，使補償能夠順利實施。

（二）自然保護區(qū)生態(tài)補償立法缺陷

通過上文分析，我國關于自然保護區(qū)生態(tài)補償的立法體系已經初步建立，但就有關法律規(guī)定本身和法律實施而言，相關法律規(guī)定過于破碎化、原則化，同時由于經濟與地域的差異，各省市自然保護區(qū)生態(tài)補償的標準、方式也各不相同，不利于我國自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐的有效開展，可能出現不補償或任意補償的現象，難以完全適應生態(tài)保護和社會經濟發(fā)展的需要。

1.缺少憲法層面的規(guī)定

我國憲法給予了污染防治和生態(tài)保護同等的重要地位，規(guī)定了我國公民的基本權利，而未規(guī)定保護區(qū)居民享有基于生存的目的而利用自然資源的權利，從而使自然保護區(qū)生態(tài)補償沒有直接的憲法依據。

2.缺少中央層面立法的綜合性規(guī)定

我國立法機關還沒有對自然保護區(qū)生態(tài)補償專門立法，相關法律法規(guī)散見于野生動物、草原、森林、海洋等自然資源保護的單行法規(guī)中。如《野生動物保護法》第14條規(guī)定了對野生動物造成農作物或者其他損失的補償；《草原法》第35條規(guī)定了對草原禁牧、休牧、輪休區(qū)實行舍飼圈養(yǎng)的牧民進行補償；《森林法》第8條提出建立森林生態(tài)效益補償基金；《森林法實施條例》第15條中明確指出防護林、特種用途林的經營者有獲得生態(tài)效益補償的權利。綜合分析，中央層面的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法存在缺陷：首先，各單行法之間協調性不夠，沒有系統梳理。由于自然保護區(qū)分類眾多，不同保護區(qū)保護的對象不同，針對不同保護對象的單行法不盡相同，導致各單行法之間缺少協調性。其次，關于生態(tài)補償的規(guī)定多為原則性規(guī)定、可操作性差。各單行法沒有明確規(guī)定自然保護區(qū)生態(tài)補償的主體、補償范圍、標準、方式等重要問題，不利于法律實施。

3.缺少地方立法的普遍性規(guī)定

由于沒有上位法的統一規(guī)定和指導，制定配套的地方法律法規(guī)缺少法律依據或陷入困境。我國自然保護區(qū)生態(tài)補償實踐僅在少數省市開展，自然保護區(qū)生態(tài)補償的地方性法規(guī)不多。另外，盡管自然保護區(qū)生態(tài)補償集中于地方性法規(guī)規(guī)章，但主要是以政府規(guī)章的形式出現，導致自然保護區(qū)生態(tài)補償法律規(guī)范位階不高、難以協調統一。同時，在自然保護區(qū)生態(tài)補償的下位法規(guī)定中，自然保護區(qū)生態(tài)補償的法定程序模糊或沒有相應的規(guī)定，從而造成自然保護區(qū)生態(tài)補償實際執(zhí)行于法無據，難以落到實處。

三、自然保護區(qū)生態(tài)補償立法完善

我國應建立完善的、自上而下的由憲法、法律、法規(guī)和地方性法規(guī)組成的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法體系，為地方的補償實踐提供具體可行的法律依據。從理論上來說，我國生態(tài)補償立法模式大致可以分為兩種，第一種是由上而下的統一立法模式，即制定一部專門的生態(tài)補償法律或條例，在該法律或條例下再制定自然保護區(qū)生態(tài)補償單行法；第二種是單項法突破模式，即在現有的多部單行法中對單個生態(tài)資源的生態(tài)補償分別進行規(guī)定。第一種模式層次多，操作過于復雜。我國目前應用第二種模式，然而各單行法中對某一領域生態(tài)補償規(guī)定不夠具體，如果要建立生態(tài)補償制度，就需要對各單行法律進行補充修改，工作量之大是對立法資源的浪費，還會導致生態(tài)補償的一些基礎性和程序性問題難以協調統一。因此，筆者建議選用層次少又節(jié)約立法資源的新模式，即制定一部綜合的生態(tài)補償法律為各領域生態(tài)補償立法提供依據，然后結合在自然保護區(qū)立法中明確建立生態(tài)補償制度的立法模式。

（一）關于《憲法》修改

筆者認為應當把生態(tài)補償寫入憲法作為基本國策，賦予生態(tài)補償最高的法律效力，為自然保護區(qū)生態(tài)補償提供直接的憲法依據?？梢酝ㄟ^新增憲法修正案的方式，增加有關生態(tài)補償的憲法規(guī)定，將生態(tài)補償最為環(huán)境立法的重要組成部分，為自然保護區(qū)生態(tài)補償制度的建立奠定憲法基礎。

（二）制定《生態(tài)補償法》與《自然保護區(qū)法》

1.制定《生態(tài)補償法》

一種制度的建立需要立法來指導和制約，生態(tài)補償作為一項新生制度需要立法來確認它在法律中的地位，以規(guī)范社會各主體的行為。我國于2010年4月26日開始《生態(tài)補償條例》的起草工作，該草案已經完成，該草案涉及了生態(tài)補償的概念、補償原則、補償領域、補償對象、補償方式等內容。但條例法律位階低，針對自然資源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動物保護法》等關于生態(tài)補償的內容發(fā)生沖突時，不能進行規(guī)范，起不到對生態(tài)補償的統領作用。所以應提升生態(tài)補償法的立法層級，制定《生態(tài)補償法》。

2.制定《自然保護區(qū)法》

1994年12月1日起施行的《自然保護區(qū)條例》至今已有二十年，由于立法背景等因素，側重對環(huán)境污染者的懲治而未規(guī)定對環(huán)境保護的激勵制度。我國很多單行法律、法規(guī)中都涉及到自然保護區(qū)生態(tài)補償的相關內容，但是由于保護對象的不同，缺少協調性且難免出現法律法規(guī)沖突的現象。此外，這些單行法更側重于對某一種資源可持續(xù)利用的保護，而建立自然保護區(qū)的主要目的是保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，二者在目的上存在偏差。提升自然保護區(qū)法的法律層級使其上升到法律層面，制定《自然保護區(qū)法》，使生態(tài)補償制度的相關內容在該法中加以明確，可以協調和指導單行法律、法規(guī)的相關內容，有利于減少不同位階、不同地區(qū)法律規(guī)定的沖突。

3.制定地方性法規(guī)

我國各地區(qū)經濟發(fā)展不均衡，環(huán)境問題以及自然保護區(qū)的種類存在差異，因此生態(tài)補償的任務也不盡相同，要想貫徹落實符合當地實情的自然保護區(qū)生態(tài)補償制度，就需要各地立法機關在遵守國家法律法規(guī)的前提下，結合本地狀況，制定自然保護區(qū)生態(tài)補償的地方性法規(guī)，在此基礎上各地也應確定具體的補償額度、補償途徑，制定靈活變通的實施細則。

參考文獻：

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