對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)范文
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第1篇
高等教育作為一個(gè)國家的高級(jí)教育層次，在整個(gè)教育領(lǐng)域中占有重要地位，歷來受到各國的高度重視。高等教育投資為高等教育的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，直接影響到高等教育發(fā)展的規(guī)模與質(zhì)量。為了擴(kuò)大高等教育投資的資金來源，豐富高等教育資源，實(shí)行高等教育投資主體多元化已經(jīng)成為我國高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。
一、實(shí)行高等教育投資主體多元化的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)
第一，實(shí)行高等教育投資主體多元化的理論基礎(chǔ)。根據(jù)高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)特點(diǎn)，應(yīng)該遵循“誰收益誰負(fù)擔(dān)”的市場經(jīng)濟(jì)原則。高等教育使社會(huì)和個(gè)人都獲得利益，其成本理應(yīng)由受益者共同分擔(dān)。1986年美國比較高等教育財(cái)政專家布魯斯?約翰斯通提出了著名的“高等教育成本分擔(dān)”理論。該理論的提出為解決困擾世界各國的高等教育財(cái)政危機(jī)提供了有效的方法。如今，實(shí)行教育成本分擔(dān)已成為各國高校多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要手段。
第二，實(shí)行高等教育投資主體多元化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。首先，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國高等教育由國家包辦，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，高等教育辦學(xué)體制進(jìn)行了重大改革。但是，過去長期實(shí)行單一的國家投資模式產(chǎn)生了一系列問題，例如，由于高校由政府興辦，有財(cái)政經(jīng)費(fèi)作保障，高校逐漸成為脫離于外部世界的“象牙塔”，在這種相對(duì)封閉的環(huán)境中，大學(xué)間缺乏競爭、效率低下。為了實(shí)現(xiàn)高等教育資源的優(yōu)化配置，投資主體多元化已成為我國高等教育發(fā)展的必然選擇。其次，在目前的知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下，教育越來越受到人們的重視，人們對(duì)接受高等教育的需求不斷加大，高等教育逐漸由精英教育轉(zhuǎn)變成大眾教育。但高等教育資源短缺、國家對(duì)高等教育投入不足一直是制約高等教育發(fā)展的瓶頸。“窮國辦大教育”是對(duì)我國教育資源不足的形象描繪，體現(xiàn)出目前我國高等教育不能滿足人民需要的現(xiàn)狀。將社會(huì)資金引入到教育領(lǐng)域，使高等教育投資主體多元化，能有效提高高等教育供給，在一定程度上滿足人們的教育需求。
二、促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的措施
第一，政府、民眾轉(zhuǎn)變對(duì)民辦高校的認(rèn)識(shí)。民辦高校是在打破國家對(duì)高等教育“壟斷”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，作為發(fā)展高等教育的一股新鮮力量，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)對(duì)民辦高校形成正確的觀念，為其發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍，消除公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間的不平等。對(duì)于經(jīng)營良好的民辦高校適當(dāng)?shù)慕o與物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于那些以賺錢為目的的“學(xué)店”式學(xué)校、“文憑工廠”式學(xué)校則要堅(jiān)決取締，以維護(hù)民辦高校的聲譽(yù)。
同時(shí)，民眾也應(yīng)對(duì)民辦高校樹立正確的認(rèn)識(shí)，民辦高校不是作為公辦高校的補(bǔ)充而存在，而是為滿足人民在教育上的多樣化需求而產(chǎn)生的，它與公辦高校在法律地位上是平等的。民眾要對(duì)民辦高校有信心，以促進(jìn)民辦高等教育的蓬勃發(fā)展。
第二，對(duì)民辦高校實(shí)行分類管理。目前人們對(duì)民辦高校公益性與營利性問題的爭論反映出政府在對(duì)民辦高校的管理上存在問題。對(duì)此，我們可以借鑒美國的做法――對(duì)民辦高校進(jìn)行分類管理。美國的私立高校分為營利性和非營利性兩種，非營利性高校的辦學(xué)資金主要來源于學(xué)費(fèi)、個(gè)人與社會(huì)捐助以及政府資助。捐贈(zèng)者不是捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有者，董事會(huì)雖然對(duì)教育機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)有處決權(quán)，但董事會(huì)的成員并不擁有教育機(jī)構(gòu)的任何財(cái)產(chǎn)。而對(duì)于營利性高校來說，舉辦者享有對(duì)投資所形成財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)并享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，按企業(yè)管理，照章納稅，管理者對(duì)投資者個(gè)人或股東負(fù)責(zé)。這樣進(jìn)行明確的區(qū)分后，非營利性高校的財(cái)產(chǎn)歸學(xué)校所有，辦學(xué)期間的積累資金不進(jìn)行分配，而是用于學(xué)校的繼續(xù)發(fā)展。營利性學(xué)校對(duì)國家依法納稅，則可以光明正大地享有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。
第三，進(jìn)一步完善民辦高等教育的法律法規(guī)。“民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題是伴隨民辦高等教育發(fā)展的重大問題之一，同時(shí)也是民辦高校能否健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在”。目前，民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題受到了人們的廣泛關(guān)注，由于民辦高校的投資主體較為復(fù)雜，法律在這方面的規(guī)定十分模糊，各種問題層出不窮。資產(chǎn)歸屬不清晰，投資者利益就得不到保障，勢(shì)必會(huì)影響舉辦者投資高等教育的積極性。目前雖然存在《社會(huì)辦學(xué)條例》、《民辦教育促進(jìn)法》等一些法律法規(guī)在促進(jìn)社會(huì)投入資金、規(guī)范民辦高校辦學(xué)上起到一定作用，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化背景不同，這些法律法規(guī)在實(shí)踐中可操作性差，導(dǎo)致一系列問題的產(chǎn)生。因此，有必要進(jìn)一步完善。地方政府立法部門應(yīng)發(fā)揮積極作用，根據(jù)中央的立法精神，因地制宜地制定出切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，使政府在對(duì)民辦高校進(jìn)行管理時(shí)有法可依，民辦高校也能明確自身的權(quán)利義務(wù)，自覺遵守法律法規(guī)。
第四，民辦高校要形成自身辦學(xué)特色。哲學(xué)中強(qiáng)調(diào)外因通過內(nèi)因起作用，政府為民辦高校創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、輿論環(huán)境屬于外因，民辦高校要獲得健康發(fā)展關(guān)鍵在于高校自身要在提高教學(xué)質(zhì)量、形成辦學(xué)特色上做出努力。現(xiàn)有民辦高校中存在的一個(gè)嚴(yán)重問題是對(duì)自身定位不清，沒能正確把握自身優(yōu)勢(shì)和特色，盲目跟隨公辦學(xué)校的發(fā)展模式，致使民辦高校的發(fā)展空間十分狹窄。因此，民辦高校應(yīng)對(duì)自身形成正確的認(rèn)識(shí)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，揚(yáng)長避短，確定自身的辦學(xué)特色。這需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)有獨(dú)特的教學(xué)理念，并將這種理念滲透到日常教學(xué)、管理過程中，打造出學(xué)校的品牌，增強(qiáng)學(xué)校的競爭力。
參考文獻(xiàn)：
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第2篇
關(guān)鍵詞：民辦高等教育；政策；原因分析
基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)2012年度研究項(xiàng)目《民辦高等教育政策發(fā)展研究》（課題批準(zhǔn)號(hào)：2012-QN-293）
中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
原標(biāo)題：探根尋源：解析我國民辦高等教育政策缺陷的深層次原因
收錄日期：2013年3月15日
國家最初興辦民辦高等教育的目的是為了彌補(bǔ)教育資源不足和緩解高等教育財(cái)政緊缺，是替政府分擔(dān)責(zé)任，理應(yīng)得到政府的鼓勵(lì)和支持。但如今，政府民辦教育政策不合理，民辦高等教育受不公平對(duì)待，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙民辦高等教育健康發(fā)展。
民辦高等教育政策中存在的多種問題導(dǎo)致民辦高等教育政策理想與現(xiàn)實(shí)不符，甚至錯(cuò)位，失去了原本的效度。那么，民辦高等教育政策問題的根源何在？筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)層面的原因：
一、對(duì)民辦高等教育政策認(rèn)識(shí)不清
1、傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀念的束縛。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，長期積淀而成的傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀念對(duì)教育政策選擇的影響作用特別明顯，而且往往超過了其他的制約因素。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國高等教育是公辦教育“一統(tǒng)天下”，在這種大“公”無“私”的格局下，“一切要遵循計(jì)劃”、“越公越好”便變成為人們的普遍共識(shí)。而作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，民辦教育一開始就被視為“異類”，長期得不到教育主管部門和各級(jí)行政部門的重視，處于“可有可無”的境地。在這種傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀念的束縛下，大家不但對(duì)民辦高等教育不關(guān)心、不重視，而且對(duì)民辦高等教育政策也無所謂、漠然置之。即使到了現(xiàn)在，仍有一部分教育行政人員認(rèn)為國家發(fā)展民辦高等教育只是一時(shí)的權(quán)益之計(jì)，國家的民辦高等教育政策也只是臨時(shí)的、過渡的應(yīng)急措施。由于這種認(rèn)識(shí)上的偏見，我國的民辦高等教育總是“政策跟著現(xiàn)實(shí)跑”，出現(xiàn)什么問題就出臺(tái)什么政策，制定的政策不但隨意性大、系統(tǒng)性差，而且制定時(shí)也缺少必要的程序，致使我國民辦高等教育政策不系統(tǒng)、不完善，也缺乏必要的前瞻性和指導(dǎo)價(jià)值。
2、對(duì)民辦高等教育政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。目前，我國各級(jí)政府對(duì)民辦高等教育政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，最初制定民辦高等教育的目的主要在于緩解高等教育資源的不足，為政府分憂。所以，政府在我國高等教育壓力相對(duì)得到緩解的情況下，就忽視了民辦高等教育政策真正的本質(zhì)所在――解決民辦高等教育發(fā)展中的實(shí)際問題，促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展。這種認(rèn)識(shí)不清，使得政府在制定和執(zhí)行相關(guān)民辦高等教育政策時(shí)出現(xiàn)偏差，民辦高等教育所遇到的實(shí)際困難總得不到政策有效的回應(yīng)和落實(shí)，而相關(guān)的管制和限制卻很多，并被嚴(yán)格執(zhí)行。所以，這是我國民辦高等教育政策教育公平問題產(chǎn)生的根本原因。
3、對(duì)民辦高等教育的地位和作用認(rèn)識(shí)不足。改革開放30多年來，我國民辦高等教育事業(yè)從勃興到迅速發(fā)展，取得了很大的成績，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，改變了政府單一的辦學(xué)體制，開創(chuàng)了以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與辦學(xué)的新格局。我國民辦高等教育發(fā)展到今天，以其自身的生命力和價(jià)值逐漸得到了社會(huì)的認(rèn)可，成為我國高等教育事業(yè)發(fā)展中的一支新的生力軍。但是，由于長期以來受“官尊民卑”、大一統(tǒng)等觀念的影響，民辦高等教育并沒有受到國家的重視，反而被政府視為另類，處于“二等公民”的尷尬境地，其地位和作用得不到應(yīng)有的認(rèn)可和發(fā)揮。
二、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局
1、政策目標(biāo)不具體、不明確。一項(xiàng)好的政策往往是政策目標(biāo)具體明確，政策措旄和行動(dòng)步驟非常清晰。而那種政策模棱兩可、含糊不清的現(xiàn)象，往往會(huì)導(dǎo)致政策的隨意變通。我國民辦高等教育的政策法規(guī)，其條文多為原則性、實(shí)體性的規(guī)范，沒有多少程序性的規(guī)范，還只是對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，因而比較抽象，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，缺少合法有效的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障機(jī)制。
此外，政策的不明確、不具體使得政策執(zhí)行者有了更多“靈活變通"的可能，造成了政策的嚴(yán)重失真。我國的政策法規(guī)對(duì)民辦高等教育的產(chǎn)權(quán)界定一直比較模糊。例如，我國的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”“在民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。”從相關(guān)的規(guī)定中可以看出，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學(xué)校只是一個(gè)法律意義上的實(shí)體，究竟由誰代表學(xué)校處理財(cái)產(chǎn)問題并不明確。正是由于產(chǎn)權(quán)界定的不明確，造成了政策的失真，導(dǎo)致許多民辦高等教育的出資者、舉辦者出現(xiàn)了營利行為和違規(guī)操作的發(fā)生。
2、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局。對(duì)發(fā)展民辦高等教育，國家明顯缺乏總體規(guī)劃和長遠(yuǎn)考慮，沒有明確的發(fā)展目標(biāo)，也缺乏具體、有效的發(fā)展措施，主觀經(jīng)驗(yàn)決策方式大量存在，使得民辦高等教育在很大程度上處于無序發(fā)展的狀態(tài)之中。
政策的制定需遵循一定的程序，民辦教育政策也不例外。可遺憾的是，我國民辦教育政策的制定，大都處于消極被動(dòng)的狀態(tài)，總是有了問題才制定政策，政策制定程序不夠規(guī)范。一般地，教育政策的制定需要經(jīng)過四個(gè)階段，即確定政策目標(biāo)、擬定政策方案、方案論證、頒布實(shí)施等。而我國民辦教育政策的制定，由于主觀上的認(rèn)識(shí)和客觀上的立法技術(shù)不高等原因的限制，并未嚴(yán)格按照這一程序進(jìn)行。有的政策在制定時(shí)缺少必要的調(diào)查研究和分析論證，有的沒有翔實(shí)的方案論證，從而使制定的政策缺乏應(yīng)有的效度，在實(shí)施中失真，甚至名實(shí)不符。
三、沒有完整的民辦高等教育法規(guī)體系
成功的公共政策必定是一個(gè)完整的系統(tǒng)，單獨(dú)的一項(xiàng)政策很難真正解決公共問題。民辦高等教育是一個(gè)復(fù)雜和龐大的命題，他的解決必須依靠民辦高等教育的政策系統(tǒng)而不是單獨(dú)的政策法規(guī)。
政策系統(tǒng)是一個(gè)由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，涉及從中央到地方各級(jí)各類相關(guān)政策機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。民辦高等教育政策是公共政策的一部分，因此，成熟的民辦高等教育政策應(yīng)該包括以上三個(gè)子系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用。
正是由于我國民辦高等教育政策在系統(tǒng)化建設(shè)上的缺失，造成了政策制定不合理、執(zhí)行不到位、反饋不客觀等問題。民辦高等教育不能充分表達(dá)它們對(duì)政策的意見，不能參與到政策的制定和執(zhí)行過程中來，無法很好地保障和爭取自己的合法權(quán)利，因此民辦高等教育政策系統(tǒng)化的不完善是民辦高等教育政策教育公平問題產(chǎn)生的直接原因。
我國民辦高等教育法制體系的不完善，首先體現(xiàn)在不同法律對(duì)同一問題口徑不一，從而造成執(zhí)法行為的碰撞與沖突。例如，我國的《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，而我國的《企業(yè)所得稅暫行條例》則要求民辦非企業(yè)單位必須要繳納營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。
由于國家對(duì)民辦高等教育在我國高等教育事業(yè)中的地位和特性一直未能得到認(rèn)可和確認(rèn)，所以還沒有制定出發(fā)展我國民辦高等教育事業(yè)的具體、有效的扶持措施，其主要依靠的仍然是“命令”、“通知”、“指示”、“會(huì)議紀(jì)要”等行政手段，使得“行政高于法”，造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況時(shí)有發(fā)生，并且常常是“立法跟著現(xiàn)實(shí)跑”，等出現(xiàn)問題的時(shí)候才制定相關(guān)的政策法規(guī)。這種做法成為嚴(yán)重制約我國民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。
四、政策執(zhí)行者自身的缺陷
政策執(zhí)行者通常身兼執(zhí)行者和目標(biāo)群體雙重角色，經(jīng)常處于整體利益和局部利益、國家利益、集體利益與個(gè)體利益的矛盾之中。當(dāng)前，民辦高等教育政策的執(zhí)行者主要有兩類：一是國家及地方政府和相關(guān)教育主管部門；二是民辦學(xué)校的舉辦者。作為不同的利益主體，他們對(duì)民辦教育政策的關(guān)注點(diǎn)各有不同，也傾向于從自身利益出發(fā)去解讀和貫徹民辦教育政策。如此，民辦教育政策在實(shí)施中難免失真，甚至背離政策的預(yù)期目標(biāo)。
五、政策執(zhí)行缺少完善的監(jiān)督評(píng)估體系
我國的民辦教育政策還缺少完善的監(jiān)督評(píng)估體系。因?yàn)闆]有有力的監(jiān)督評(píng)估體系，一些政策執(zhí)行者我行我素，將民辦教育政策玩弄于股掌，對(duì)于有利于自己的政策大加宣揚(yáng)，對(duì)于不利于自己的政策要么避而不談，要么人為“篡改”、“替換”，為自己的利益服務(wù)。如此，同樣的政策，在十個(gè)不同的利益主體眼中，就有十種版本，從而產(chǎn)生十種截然不同的實(shí)施效果。
1、政策的監(jiān)督不力，還沒有建立一個(gè)完善的監(jiān)督評(píng)估體系。我國民辦高等教育發(fā)展過程中的監(jiān)督，實(shí)際上就是對(duì)民辦高等教育設(shè)置政策的制定、執(zhí)行等活動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督，以深入調(diào)查、分析政策運(yùn)行過程的情況，進(jìn)而采取措施糾正政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各種錯(cuò)誤和偏差，以及對(duì)違反政策的責(zé)任人給予懲罰，旨在保證民辦高等教育政策內(nèi)容的合法性和政策結(jié)果的有效性。此外，我國目前還沒有單獨(dú)建立一個(gè)針對(duì)于民辦高等教育的監(jiān)督評(píng)估體系，對(duì)民辦高等教育的評(píng)估管理也是由不同的行政部門負(fù)責(zé)，一直沿用與公辦學(xué)校相類同的評(píng)估目的、原則和標(biāo)準(zhǔn)，而沒有考慮到我國民辦高等教育發(fā)展的特點(diǎn)和其在我國高等教育體系中的定位、地位與作用；另一方面，社會(huì)對(duì)民辦高等教育進(jìn)行監(jiān)督的渠道尚不完善，由于缺乏權(quán)威性的民間中介機(jī)構(gòu)，使得我國民辦高等教育自我管理、自我約束的機(jī)制難以真正建立，從而不利于政策的有效執(zhí)行。
2、缺乏對(duì)政策制定活動(dòng)的監(jiān)督。民辦高等教育政策制定的監(jiān)督，是指對(duì)民辦高等教育政策制定過程中的信息收集、政策制定主體選擇、政策制定程序、政策決策等政策活動(dòng)狀態(tài)的監(jiān)督，以保證政策決策的科學(xué)化、民主化，保證政策的實(shí)際效果達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的要求，盡量減少?zèng)Q策失誤。從理論上講，由于政策決策者代表利益的局限性，掌握信息的有限性，用以指導(dǎo)決策的理論存在一些不正確性，因而制定的政策難免出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏頗。在我國民辦高等教育的政策制定過程中，有關(guān)政策制定信息的收集、政策主體成員的選擇、政策方案的選取等都由政府單方面說了算數(shù)，政策制定過程缺乏必要的聽政，其透明度不高，因而對(duì)于可能違背政策制定基本程序和政策制定者的謀利行為都缺乏必要的監(jiān)控。
3、缺乏對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。民辦高等教育政策執(zhí)行監(jiān)督，是指為了民辦高等教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性、全面性而實(shí)施的監(jiān)督，以防止抵制、違反、濫用政策的現(xiàn)象發(fā)生和及時(shí)糾正政策執(zhí)行的偏差。由于政策執(zhí)行者的價(jià)值取向、個(gè)人及其所代表的利益和認(rèn)識(shí)水平等因素的影響，常導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中發(fā)生誤解、曲解、濫用和抵制等現(xiàn)象。目前，一方面由于缺乏對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和制約，政府官員的意愿就很容易演變?yōu)檎撸率姑褶k高等教育層次和種類結(jié)構(gòu)不合理；另一方面由于缺乏對(duì)民辦高等教育的有效監(jiān)督，一些地方政府不顧教育的公益性，把民辦高等教育辦成了單純贏利性的機(jī)構(gòu)、從而使得民辦高等教育的教育質(zhì)量不高、特征不鮮明。
六、政策執(zhí)行中，輔助政策資源投入嚴(yán)重不足
任何政策的執(zhí)行都需要消耗一定的政策資源，主要是經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。國內(nèi)外許多政策研究的專家學(xué)者，都把政策資源列為影響政策執(zhí)行有效性的重要因素。在我國民辦高等教育政策的執(zhí)行過程中，無論是肢解政策，選擇性執(zhí)行，還是擱置政策，象征性執(zhí)行，抑或是曲解政策，替換性執(zhí)行，其罪魁禍?zhǔn)拙褪钦哔Y源投入嚴(yán)重不足，尤其是人力資源和權(quán)威資源的投入嚴(yán)重不足。
到目前為止，我國還沒有一個(gè)高層次專門管理民辦高等教育的機(jī)構(gòu)，僅是在教育部教育發(fā)展司中設(shè)有一個(gè)社會(huì)力量辦學(xué)管理辦公室。由于機(jī)構(gòu)不全，普遍缺少編制，工作人員流動(dòng)性較大。一般省級(jí)教育行政部門專職管理干部僅為1～2人，甚至1人兼職，管理人員奇缺，管理任務(wù)繁重，不少地方處于只批不管的狀態(tài)。像陜西省設(shè)有專門的民辦教育管理機(jī)構(gòu)，正式的編制也只有4人，然而要面對(duì)20所民辦高等教育和80多所其他層次的民辦學(xué)校，人力資源嚴(yán)重不足。
另外，政策執(zhí)行活動(dòng)的基本特點(diǎn)，是需要很多人的共同活動(dòng)，而共同活動(dòng)的首要條件就是要有一個(gè)能夠處理一切所管轄問題、并起支配作用性的權(quán)威。然而，我國民辦高等教育從中央到地方，其教育行政部門都還沒有形成一個(gè)完善的管理體系。從中央一級(jí)來看，原來民辦高等學(xué)校是由教育部成人教育司分管的，機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，教育部高教司的遠(yuǎn)程教育處和綜合處主要分管民辦高等教育的教學(xué)管理和人才培訓(xùn)，而教育部的發(fā)展規(guī)劃司則成立了一個(gè)社會(huì)力量辦學(xué)辦公室，其職能是：（1）研究制定社會(huì)力量辦學(xué)的方針、政策、規(guī)章，在辦學(xué)體制、辦學(xué)資格等方面指導(dǎo)各省（自治區(qū)、直轄市）對(duì)社會(huì)力力量辦學(xué)的管理工作；（2）根據(jù)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的規(guī)定，具體負(fù)責(zé)辦學(xué)許可證的樣式設(shè)計(jì)和印刷的組織工作，負(fù)責(zé)國家高等教育文憑考試資格的認(rèn)定管理工作；（3）籌建并管理國家社會(huì)力量辦學(xué)表彰獎(jiǎng)勵(lì)基金。從其職能中可以看出，社會(huì)力量辦學(xué)辦公室只負(fù)責(zé)民辦教育有關(guān)政策的制定以及民辦高等教育宏觀發(fā)展的指導(dǎo)，而沒有評(píng)估與監(jiān)督民辦高等教育的責(zé)任。民辦高等教育的辦學(xué)則由高教司與規(guī)劃司共管，高教司主要分管民辦高等教育的教學(xué)設(shè)置和人才培養(yǎng)，規(guī)劃司則分管民辦高等教育教學(xué)以外的事務(wù)，可見這兩個(gè)部門都沒有管理民辦高等教育的絕對(duì)權(quán)威。但是，作為一個(gè)教育管理機(jī)構(gòu)，很多方面是相互聯(lián)系不可分割的，而目前我國民辦高等教育這種分部門管理的現(xiàn)象，很容易造成“兩司”都管都不管的狀態(tài)，直接造成了政策執(zhí)行過程中的權(quán)威性資源不足。
主要參考文獻(xiàn)：
[1]王萍.我國民辦高等教育政策解讀[D].蘭州大學(xué)，2009.
第3篇
［關(guān)鍵詞］民辦高等教育教育政策政策體系
［作者簡介］張曉紅（1976- ），女，河南商丘人，黃河科技學(xué)院，副教授，碩士，研究方向?yàn)榻逃▽W(xué)。（河南鄭州450006）
［課題項(xiàng)目］本文系河南省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度重點(diǎn)課題“民辦高校法人治理機(jī)構(gòu)研究”的階段性成果。（課題編號(hào)：［2010］-JKGHAG-0338）
［中圖分類號(hào)］G649.20［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1004-3985（2014）15-0023-02
民辦高等教育是我國教育事業(yè)體系中不可缺少的重要組成部分。民辦高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要多種條件的配合，其中，政策法規(guī)是最重要的條件保障。民辦高等教育政策的合理性、科學(xué)性及相關(guān)政策環(huán)境的優(yōu)劣，對(duì)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生明顯的推動(dòng)或阻礙作用。認(rèn)真研究我國陸續(xù)出臺(tái)的有關(guān)民辦高等教育發(fā)展的政策，對(duì)梳理并完善我國民辦高等教育政策、推動(dòng)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，具有重要的理論研究意義與實(shí)踐價(jià)值。為落實(shí)“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針，真正貫徹國家發(fā)展民辦高等教育的要求和指導(dǎo)思想，本文主要針對(duì)我國民辦高等教育政策法規(guī)發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)，借鑒國外先進(jìn)的民辦高等教育管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來民辦高等教育的政策發(fā)展、法制保障提出相關(guān)建議。
一、端正認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)民辦高等教育的地位和作用
在我國，公辦高等教育長期占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，加之傳統(tǒng)觀念的影響，民辦高等教育一開始就被貼上各種“標(biāo)簽”，受到種種非議和責(zé)難，即使在民辦高等教育大發(fā)展的今天，仍有不少人提到民辦高等教育就搖頭、譏諷，甚至“談民色變”。有人認(rèn)為，“政府認(rèn)識(shí)不足是導(dǎo)致中國民辦高等教育發(fā)展緩慢的最重要原因之一。”①在這樣的大環(huán)境下，我們必須為民辦高等教育營造一個(gè)公平、和諧的發(fā)展環(huán)境，徹底端正認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確定位，從思想根源、立法源頭上解決問題。
中國民辦高等教育發(fā)展之初，就碰上了姓“私”還是姓“民”的問題，公眾和學(xué)界對(duì)此眾說紛紜、莫衷一是。由于受傳統(tǒng)文化和公眾固有偏見的影響，民辦高等教育長期處于公辦高等教育的陰影下，在不公平的環(huán)境中艱難生存發(fā)展，“唯公性”成為一貫堅(jiān)持的教育政策理念。在教育政策的制定上，也或多或少地受了“唯公性”影響，甚至以公辦高等教育為范本，凡事先考慮公辦高校的利益，使民辦高等教育喪失了與公辦高等教育公平競爭、發(fā)展的政策基礎(chǔ)。在未來的發(fā)展中，我們應(yīng)首先端正教育政策理念，樹立“教育沒有公私之分，只有好壞之別”的思想，在教育政策的制定中，不以“公”“私”來劃分教育的高低、好壞，因?yàn)槊褶k高等教育首先姓“教”。同時(shí)，也要切實(shí)認(rèn)識(shí)到“發(fā)展民辦高等教育首先是政府的需要，投資者、辦學(xué)者幫助政府分擔(dān)高等教育供給的責(zé)任，應(yīng)該得到褒揚(yáng)和支持”②。如果做到了，民辦高等教育才能真正成為國民教育體系的重要組成部分，才能真正做到與公辦高等教育的公平發(fā)展、公平競爭，從而形成公辦、民辦和諧發(fā)展的格局。
二、完善政策內(nèi)容，明晰民辦高等教育發(fā)展的核心問題
1.落實(shí)民辦高校辦學(xué)自政策。民辦高校作為獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體和法人單位，享有充分的辦學(xué)自，這是由民辦高校本身的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。從目前所頒布的《民辦高等教育促進(jìn)法》來看，民辦高校主要享有有限的教師聘任權(quán)（第二十四條）、自主招生權(quán)（第二十五條），但缺少自主決定專業(yè)設(shè)置權(quán)，這些自對(duì)民辦高校的存在與發(fā)展至關(guān)重要，但現(xiàn)在法律僅賦予民辦高校部分的辦學(xué)自。應(yīng)該指出，《教育法》第二十八條規(guī)定的學(xué)校應(yīng)享有的權(quán)利，對(duì)民辦高校也是適用的。落實(shí)這些權(quán)利，不但可以充分調(diào)動(dòng)辦學(xué)的積極性，而且可以增強(qiáng)民辦高等教育的成本意識(shí)和自我管理能力。
2.落實(shí)減免稅收的相關(guān)政策。民辦高等教育是一個(gè)非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)在收入和稅收方面按照非企業(yè)單位進(jìn)行管理。在國際上，通常的做法是“減免學(xué)校稅收”。是否執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策及執(zhí)行結(jié)果，對(duì)于民辦高等教育的發(fā)展至關(guān)重要。我們應(yīng)盡快進(jìn)行改革，主要圍繞民辦高等教育，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保民辦高等教育享有與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。
3.明細(xì)并落實(shí)“合理回報(bào)度”。分析民辦高等教育機(jī)構(gòu)的資金來源，中國的民辦高等教育機(jī)構(gòu)基本上是“投資學(xué)校”，通過資本運(yùn)作獲得回報(bào)成為民辦高等教育界的共同愿望和自然驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，投資者的回報(bào)也是解決高等教育資金來源的重要途徑。《民辦高等教育促進(jìn)法》在“合理回報(bào)”方面進(jìn)行了規(guī)定，但沒有明確“合理回報(bào)”的具體措施，也沒有明確“回報(bào)的合理程度”，更沒有配套的政策法規(guī)。我國應(yīng)盡快修改完善相關(guān)政策，出臺(tái)細(xì)化的具體措施，使立法原則得到貫徹。
4.明晰并落實(shí)產(chǎn)權(quán)政策。我國民辦高等教育機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)大問題就是產(chǎn)權(quán)政策。如何看待和界定民辦高等教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，關(guān)系到民辦高校的生死，也影響民辦高等教育事業(yè)甚至整個(gè)高等教育事業(yè)的發(fā)展。筆者所在的課題組建議，我們應(yīng)借鑒其他國家私立高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，將民辦高等教育進(jìn)行分類管理，即區(qū)分“營利性”和“非營利性”，在此基礎(chǔ)上建立較為合理的法人產(chǎn)權(quán)制度，以明晰舉辦者（投資者）與學(xué)校法人的產(chǎn)權(quán)界限，保護(hù)民辦高等教育舉辦者和民辦高等教育法人各自的合法權(quán)益。同時(shí)，我國政府應(yīng)盡快建立民辦高校資產(chǎn)監(jiān)督與管理制度，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，保障民辦高等教育法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
5.增加評(píng)估政策。長期以來，國家對(duì)民辦高等教育的評(píng)估都參照公辦高校的模式和標(biāo)準(zhǔn)，沒有制定單獨(dú)針對(duì)民辦高校的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有考慮民辦高等教育的特殊性和現(xiàn)實(shí)狀況，造成評(píng)估工作的信度不夠、效度不高。因此，民辦高等教育評(píng)估應(yīng)建立質(zhì)量的多元概念，確立滿足社會(huì)需求的質(zhì)量理念，注重整體質(zhì)量和差異化的質(zhì)量需求，以及不同層次和類型民辦高等教育的需求差異，采取不同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估和評(píng)價(jià)模型。
6.制定資助政策。“政府的資助不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，更體現(xiàn)了政府對(duì)民辦高校的實(shí)質(zhì)性接納和深層次關(guān)愛。”③民辦高等教育同公立高等教育從性質(zhì)上來說沒有區(qū)別，同屬公益事業(yè)，承擔(dān)著為社會(huì)培養(yǎng)人才的任務(wù)，應(yīng)該由政府補(bǔ)貼。但是，我國民辦高等教育沒有獲得政府的財(cái)政支持，國家還沒有將民辦高等教育納入國家資助的范圍，撥款只停留在平衡層面，并沒有直接資助。國外民辦高校所需資金的一項(xiàng)重要來源是西方國家資助，而且這筆資金力度在不斷加強(qiáng)。因此，中國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從給予民辦高等教育資助政策、政策優(yōu)惠、稅收減免出發(fā)，逐步加強(qiáng)對(duì)民辦高等教育的直接財(cái)政支持，將民辦高等教育真正納入國家的教育體系。
三、完善配套法規(guī)，構(gòu)建完整的民辦高等教育政策體系
中國民辦高等教育發(fā)展政策不僅僅滯后于機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而且缺乏相關(guān)配套的政策法規(guī)，還未建立完整的政策體系，從而導(dǎo)致有關(guān)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的政策在實(shí)際執(zhí)行中很難落到實(shí)處。鑒于此，在修訂有關(guān)民辦高等教育機(jī)構(gòu)管理政策時(shí)，應(yīng)由中央和地方政府及時(shí)出臺(tái)有關(guān)民辦高等教育的政策，構(gòu)建完整、完善、合理的民辦高等教育政策體系。
1.合理布局、精心設(shè)計(jì)，完善民辦高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展政策的配套。政策的配套性，意味著不是一個(gè)孤立的政策，應(yīng)注意配套的設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則的落實(shí)，以及當(dāng)?shù)卣恼吆头ㄒ?guī)。《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施后，在有關(guān)稅收政策、合理回報(bào)的策略、產(chǎn)權(quán)政策等諸多方面，都沒有出臺(tái)相關(guān)配套措施，使得《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施存在障礙。為保障《民辦教育促進(jìn)法》的順利實(shí)施，各地方政府也應(yīng)采取行動(dòng)，制定適合本地條件或?qū)嵤l例的細(xì)則，并促進(jìn)和監(jiān)督《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，確保民辦高等教育政策的有效性，使民辦高等教育政策有法可依、有法必依。同時(shí)，在制定國家和地方的相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)注意收放結(jié)合，以便更好地發(fā)揮動(dòng)態(tài)平衡和指導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。
2.完善民辦高等教育政策體系。政策體系是指所需要的民辦高等教育政策作為一個(gè)政策體系，可以使體制內(nèi)的政策與政策之間互相協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，形成一個(gè)有機(jī)的整體。在這方面，中國應(yīng)該向日本學(xué)習(xí)，從水平和垂直角度入手，建立縱橫交錯(cuò)的私立高等教育的三維網(wǎng)狀政策體系。（1）從橫向角度分析，應(yīng)提高民辦高等教育政策和法規(guī)的完整性和邏輯性。當(dāng)前，我們執(zhí)行的民辦高等教育政策是以《民辦高等教育促進(jìn)法》及《實(shí)施條例》為核心，具體政策如發(fā)展政策、體制政策、組織和管理政策、師資政策、收費(fèi)政策、評(píng)估政策、捐贈(zèng)策略、審核策略等，很多沒有引入民辦高等教育的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)無法可依的局面。未來，具體政策應(yīng)盡快在民辦高等教育的各個(gè)方面有所改善，發(fā)揮政策的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用，增強(qiáng)前瞻性。（2）在縱向上，以政府相繼出臺(tái)的《教育法》《高等教育法》《民辦高等教育促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展水平的實(shí)際，制定地方性的民辦高等教育政策法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，保護(hù)和促進(jìn)地方民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。
四、轉(zhuǎn)變政府職能，重點(diǎn)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，防止政策失真
任何一種政策的實(shí)施比頒布更重要，教育政策也不例外。良好的政策一旦制定出來，就需要得到全面、認(rèn)真的貫徹和執(zhí)行，否則就會(huì)成為一紙空文，實(shí)現(xiàn)不了政策制定的初衷。因此，我們?cè)诰唧w實(shí)踐中一定要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，及時(shí)評(píng)估政策執(zhí)行情況，嚴(yán)防誤解、扭曲、濫用權(quán)力，也要嚴(yán)防借執(zhí)行政策之名謀一己私利，確保政策能夠真正落到實(shí)處，確保政策的執(zhí)行質(zhì)量，這就要有完善的監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、制度、措施。“我們必須對(duì)民辦高等教育政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)尤其是該項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行活動(dòng)加以全面監(jiān)督，以確保政策本身的科學(xué)性和全方位貫徹實(shí)施，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政策偏差。特別是應(yīng)建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的立體的縝密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成和完善以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)、權(quán)力監(jiān)督為主體、輿論監(jiān)督為動(dòng)力的監(jiān)督體系，以增強(qiáng)民辦高等教育政策執(zhí)行的透明度”。④
五、積極培育社會(huì)中介組織參與對(duì)民辦高等教育的管理
在當(dāng)前環(huán)境下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，教育與經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系日益密切，民辦高校實(shí)行的是開門辦學(xué)，學(xué)校要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和受教育者的要求調(diào)整教育結(jié)構(gòu)、改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法。要想快速、準(zhǔn)確地做出決策，必須在短時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確了解大量的資源。實(shí)踐中，鑒于單個(gè)民辦高校的力量和所掌握資源的有限，短時(shí)間內(nèi)整理大量完整的資料非常困難。在這種大的市場需求下，教育中介組織的專業(yè)作用就大大發(fā)揮出來了，專業(yè)化的組織可以在短時(shí)間內(nèi)提供完整的資料與信息服務(wù)。與此同時(shí)，伴隨著我國教育改革速度的加快，總結(jié)分析各地改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也成為迫切要求，這就需要民間的教育中介組織把這些信息及時(shí)輸送到民辦高校，為民辦高校的深入改革提供參考。此外，由于民辦高校具有自主管理和政府宏觀調(diào)控的雙重屬性，因此，在處理民辦高校與政府的關(guān)系時(shí)，社會(huì)中介組織的介入也是必要的。社會(huì)中介組織既不同于政府的教育行政部門管理，也不同于行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，主要發(fā)揮以下三方面的作用：
第一，教育行政部門加快管理職能的轉(zhuǎn)變，把一些不必由政府管理的工作移交給中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)。比如，對(duì)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)硬件設(shè)施及軟件環(huán)境、學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用、對(duì)學(xué)生的教育和管理、對(duì)教職員工的服務(wù)和管理、對(duì)教學(xué)的組織與管理、對(duì)教育教學(xué)質(zhì)量等評(píng)估可交給中介機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施。
第二，通過社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，解決學(xué)校與社會(huì)、民辦高校之間的關(guān)系。社會(huì)中介組織及時(shí)將社區(qū)家長的建議意見反饋給民辦高校，將民辦高校的需求和意見及時(shí)反饋給社區(qū)和家長，從而獲得社區(qū)和家長的幫助和理解。
第三，為民辦高校提供信息服務(wù)。社會(huì)中介組織可以提供民辦高等教育的政策法規(guī)、相關(guān)理論重點(diǎn)、辦學(xué)體制、管理體制、素質(zhì)教育，特殊教育、考試制度，以及全球民辦高等教育發(fā)展、教育評(píng)價(jià)和不同地區(qū)的教育資訊等方面的服務(wù)。
總之，作為中國社會(huì)主義教育事業(yè)重要組成部分的民辦高等教育機(jī)構(gòu)，是我國辦學(xué)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是中國教育體系的重要組成部分，對(duì)完善教育的宏觀結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。民辦高等教育政策法規(guī)建設(shè)不易，它已經(jīng)以不尋常的方式謀求了自己的發(fā)展，也形成了一系列頗具體系的政策法規(guī)，但在實(shí)踐中，關(guān)于《民辦高等教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)內(nèi)容，有學(xué)者存在不同意見，相關(guān)爭論仍然很激烈。以產(chǎn)權(quán)和政府管理為例，涉及合理回報(bào)、舉辦者退出機(jī)制、民辦高校平等地位的保障、政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、民辦高校內(nèi)部法人治理、民辦高校優(yōu)惠政策的落實(shí)、政府管理模式、會(huì)計(jì)制度和稅收優(yōu)惠政策等諸多問題，這些問題都直接或間接地與民辦高校的法人性質(zhì)有關(guān)。《民辦高等教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高等教育是公益事業(yè)，但對(duì)從事這種公益事業(yè)的主體，即一所民辦高校的法人性質(zhì)規(guī)定，仍較模糊，不夠明晰，這些方面在一定程度上也不利于民辦高等教育的發(fā)展。我國民辦高等教育的政策法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，雖然在某種程度上得到了社會(huì)的認(rèn)可，但仍存在諸多問題，民辦高等教育政策法規(guī)體系的完善仍然任重而道遠(yuǎn)。我們期待并努力促進(jìn)中國民辦高等教育的大發(fā)展，也期望全面規(guī)范、調(diào)整和促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展的《民辦高等教育法》能夠早日頒行。
［注釋］
①崗本佳子.日中政府資助民辦大學(xué)政策的比較研究［D/OL］./KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=1&recid=&filename=20040874
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hZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTDZmWk9ScUZ5cmdWN3ZCVjEyN0dyT3d
HZFhQcHBFYlBJUjhlWDE=，2004-04-01.
②徐緒卿.新時(shí)期中國民辦高等教育發(fā)展研究［M］.杭州：浙江人民出版社，2005：75．
