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《小城鎮(zhèn)建設(shè)雜志》2014年第八期

1石浦鎮(zhèn)首輪《行動(dòng)計(jì)劃》的內(nèi)容

象山縣石浦鎮(zhèn)地處東海之濱、象山半島南端，素有“浙洋中路重鎮(zhèn)”之稱，鎮(zhèn)域面積126平方公里，下轄54個(gè)行政村、8個(gè)社區(qū)。先后獲得中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)、全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國(guó)改革開放最受關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省市首批中心鎮(zhèn)、省級(jí)文明鎮(zhèn)、省級(jí)旅游強(qiáng)鎮(zhèn)等榮譽(yù)。2010年12月，石浦鎮(zhèn)被浙江省委省政府批準(zhǔn)成為首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)，正式啟動(dòng)小城市三年培育試點(diǎn)，編制實(shí)施《象山縣石浦鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年（2011—2013年）行動(dòng)計(jì)劃》，以下簡(jiǎn)稱《石浦鎮(zhèn)首輪行動(dòng)計(jì)劃》。《石浦鎮(zhèn)首輪行動(dòng)計(jì)劃》報(bào)告共分為四個(gè)部分：功能定位、行動(dòng)目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施。報(bào)告后附5個(gè)圖表和3個(gè)附件。報(bào)告將石浦鎮(zhèn)功能定位為“千年漁港名城、海洋休閑旅游勝地、象山經(jīng)濟(jì)社會(huì)副中心”，并確定了5大行動(dòng)目標(biāo)：加快發(fā)展，臨港經(jīng)濟(jì)更具活力；提升發(fā)展，城市建設(shè)更趨完善；綠色發(fā)展，生態(tài)文明更顯魅力；和諧發(fā)展，人民生活更加幸福；創(chuàng)新發(fā)展，改革開放更快推進(jìn)。在明確行動(dòng)目標(biāo)之后，報(bào)告第三部分規(guī)劃了9大主要任務(wù)：推進(jìn)人口集聚，拓展城市空間；加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升臨港產(chǎn)業(yè)；強(qiáng)化港城聯(lián)動(dòng)，壯大服務(wù)經(jīng)濟(jì)；完善基礎(chǔ)設(shè)施，夯實(shí)發(fā)展支撐；發(fā)展社會(huì)民生，構(gòu)建幸福港城；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，打造綠色石浦；著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)漁村；轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)效能；創(chuàng)新體制機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展活力。最后，報(bào)告提出了3項(xiàng)保障措施：加強(qiáng)組織管理，加強(qiáng)要素保障，加強(qiáng)政策扶持。

5個(gè)附圖表為：附表1《三年行動(dòng)計(jì)劃主要指標(biāo)及年度安排表》羅列了8大類共57項(xiàng)指標(biāo)，以2010年的基期年，詳細(xì)安排了2011—2013年各指標(biāo)的年度目標(biāo)值。附表2《三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目分類匯總表》對(duì)三年內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了分類匯總。共分為6類，即工業(yè)經(jīng)濟(jì)類、商業(yè)住宅類、基礎(chǔ)設(shè)施類、社會(huì)事業(yè)類、生態(tài)環(huán)境類、公共服務(wù)和體制創(chuàng)新類，并分別統(tǒng)計(jì)各類項(xiàng)目的項(xiàng)目數(shù)、投資總額、投資分類、年度投資計(jì)劃、項(xiàng)目用地等指標(biāo)。附表3《三年行動(dòng)計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目表》共羅列了83個(gè)項(xiàng)目，并給出各項(xiàng)目的資金、用地、進(jìn)度、責(zé)任單位等的詳細(xì)安排。附表4《爭(zhēng)取列入省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目一覽表》羅列了可能列入省重點(diǎn)的項(xiàng)目。附圖5對(duì)83個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行了空間標(biāo)注（見圖2）。3個(gè)附件為象山縣委縣政府對(duì)石浦鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)工作的批復(fù)和相關(guān)支持措施的函文。

2評(píng)估報(bào)告的方法和內(nèi)容

2013年是首輪小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃的收官之年，按照浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要求，在啟動(dòng)新一輪三年（2014—2016年）行動(dòng)計(jì)劃之前，對(duì)首輪三年試點(diǎn)開展總體評(píng)估，完成編制《象山縣石浦鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)三年（2011—2013年）行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》。本次評(píng)估堅(jiān)持真實(shí)準(zhǔn)確、全面客觀原則，認(rèn)真總結(jié)石浦小城市培育試點(diǎn)近三年來(lái)的探索實(shí)踐，如實(shí)反映試點(diǎn)取得的成效，深入分析試點(diǎn)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并對(duì)進(jìn)一步深化試點(diǎn)提出可行性建議。本次評(píng)估主要運(yùn)用的方法有：（1）縱向比較法：主要比較首輪行動(dòng)計(jì)劃確定的57項(xiàng)指標(biāo)三年來(lái)的完成程度和每年的成長(zhǎng)發(fā)展情況；（2）橫向比較法：通過與其他26個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)三年來(lái)的發(fā)展情況作橫向?qū)Ρ龋贸鍪宙?zhèn)在首輪試點(diǎn)鎮(zhèn)中所處的位置和試點(diǎn)的得失；（3）區(qū)域分析法：對(duì)石浦鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展機(jī)遇等問題的分析尤其注重站在區(qū)域和宏觀的角度進(jìn)行研判。本次評(píng)估報(bào)告的針對(duì)性較強(qiáng)，報(bào)告共分為5個(gè)部分，主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是《石浦鎮(zhèn)首輪行動(dòng)計(jì)劃》確定的57項(xiàng)指標(biāo)的完成度情況（見表1）。第一部分“首輪行動(dòng)計(jì)劃取得的主要成效”通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)說明各類項(xiàng)目和措施的落實(shí)情況。（1）綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)：通過GDP、財(cái)政收入等的總量及增速，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等說明；（2）發(fā)展平臺(tái)持續(xù)啟動(dòng)：通過建成區(qū)面積、工業(yè)功能區(qū)的面積擴(kuò)大，規(guī)模企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)發(fā)展等說明；（3）設(shè)施功能持續(xù)提升：通過市政服務(wù)設(shè)施水平的提高，文教體衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)等說明；（4）公共服務(wù)持續(xù)創(chuàng)新：通過行政審批、綜合執(zhí)法、就業(yè)保障、應(yīng)急維穩(wěn)四大公共服務(wù)平臺(tái)建成情況，審批權(quán)下放情況等說明；（5）港城特色持續(xù)彰顯：通過海港商貿(mào)業(yè)發(fā)展，海港環(huán)境治理等說明。最后，在總結(jié)以上發(fā)展成效的基礎(chǔ)之上，得出三年來(lái)石浦鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)“三個(gè)注重”的主要經(jīng)驗(yàn)。第二部分“首輪行動(dòng)計(jì)劃主要目標(biāo)評(píng)估”對(duì)首輪行動(dòng)計(jì)劃確定的8大類共57項(xiàng)指標(biāo)（除“新增行政區(qū)域面積”外，共考核56項(xiàng)）進(jìn)行評(píng)估。定義完成度高于110%為“超額完成”、100%~110%為“順利完成”、90%-99.9%為“基本完成”、低于90%為“難以完成”等四種類型。計(jì)算得出18%左右的指標(biāo)超額完成，45%左右的指標(biāo)順利完成，12%左右的指標(biāo)基本完成，25%左右的指標(biāo)難以完成。然后依次介紹各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況，包括各項(xiàng)指標(biāo)2013年的總量、培育三年的年平均增速、完成度值及相應(yīng)的完成類型。第三部分“首輪行動(dòng)計(jì)劃主要任務(wù)評(píng)估”通過相應(yīng)指標(biāo)和各類項(xiàng)目的完成情況有針對(duì)性地評(píng)價(jià)《石浦鎮(zhèn)首輪行動(dòng)計(jì)劃》報(bào)告第三部分9大任務(wù)的落實(shí)情況，得出結(jié)論如下：人口集聚成功推進(jìn)，城市空間有效拓展；轉(zhuǎn)型升級(jí)初具成效，臨港產(chǎn)業(yè)大力提升；港城聯(lián)動(dòng)持續(xù)強(qiáng)化，服務(wù)經(jīng)濟(jì)顯著壯大；基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，發(fā)展支撐不斷夯實(shí)；社會(huì)民生持續(xù)改善，幸福港城長(zhǎng)足進(jìn)步；生態(tài)保護(hù)持續(xù)優(yōu)化，綠色石浦穩(wěn)步提升；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不斷深化，現(xiàn)代化農(nóng)漁村建設(shè)成效顯著；政府轉(zhuǎn)型初具成效，服務(wù)效能顯著提升；體制創(chuàng)新有效推進(jìn)，發(fā)展活力不斷增強(qiáng)。第四部分“首輪碰到的問題和新一輪面臨的機(jī)遇”對(duì)照小城市加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，客觀地評(píng)價(jià)出石浦鎮(zhèn)存在的三個(gè)“亟需加快”的問題：二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需加快轉(zhuǎn)型，城市管理水平亟需加快提升，區(qū)鎮(zhèn)融合布局亟需加快謀劃。在總結(jié)碰到問題的基礎(chǔ)之上，分析石浦鎮(zhèn)迎來(lái)的四大發(fā)展機(jī)遇：小城市培育政策延續(xù)，共促石浦做大做強(qiáng)；海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略擴(kuò)面，共促石浦海陸保護(hù)開發(fā)；“一圈兩區(qū)”平臺(tái)推進(jìn)，共促石浦率先融合；重大交通設(shè)施建設(shè)，共促石浦旅游開發(fā)。第五部分“新一輪行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)”在總結(jié)成效的基礎(chǔ)上，針對(duì)石浦鎮(zhèn)首輪試點(diǎn)工作中存在的問題，在以下5方面提出重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)：夯實(shí)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)；接軌橋海時(shí)代，推進(jìn)海洋開發(fā)；推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提升生態(tài)文明；關(guān)注民生實(shí)事，優(yōu)化公共服務(wù)；創(chuàng)新社會(huì)管理，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

3評(píng)估報(bào)告的缺點(diǎn)與不足

本文介紹的浙江首輪小城市培育試點(diǎn)三年行動(dòng)計(jì)劃評(píng)估方法在27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的評(píng)估報(bào)告中有著較為普遍的應(yīng)用，也取得了較好的實(shí)施效果，但本次的評(píng)估方法仍然存在一定的不足之處。

3.1完成度的定義不盡合理多項(xiàng)指標(biāo)的完成度不應(yīng)只是“2013年完成值”與首輪計(jì)劃設(shè)定的“2013年目標(biāo)值”的簡(jiǎn)單相除。首先，部分指標(biāo)根本無(wú)法簡(jiǎn)單相除，如“三次產(chǎn)業(yè)比重”。其次，即使是可以相除的指標(biāo)，所取得的完成度值也不一定合理，如“二級(jí)消防站”計(jì)劃設(shè)定2座，即建設(shè)兩座就可完成全鎮(zhèn)的設(shè)施保障，如果超標(biāo)建了3座，并不能表示完成度達(dá)150%而被歸為超額完成類別，相反這卻是一種資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。存在類似問題的指標(biāo)還有“城市道路”、“安全飲用水供水能力”等，這類指標(biāo)的值并不是越高越好。建議可考慮在定量計(jì)算的基礎(chǔ)上加上定性判斷，確定是否達(dá)標(biāo)。即仍可將完成度分為“超額完成”、“順利完成”、“基本完成”、“難以完成”四類，但不是用簡(jiǎn)單的數(shù)字相除后值的大小來(lái)進(jìn)行歸類。對(duì)于設(shè)施的供應(yīng)等，如果滿足要求即可確定為“順利完成”，而對(duì)于鼓勵(lì)總量做大的指標(biāo)，可繼續(xù)使用“超額完成”等類型。

3.2總體完成度不是各項(xiàng)指標(biāo)完成度的簡(jiǎn)單求和平均當(dāng)前的總體完成度計(jì)算方法，是將各項(xiàng)指標(biāo)的單項(xiàng)完成度進(jìn)行簡(jiǎn)單求和平均，然后根據(jù)這個(gè)總體完成度是否達(dá)到100%來(lái)評(píng)判試點(diǎn)鎮(zhèn)本輪培育成效合格與否，這種方法不甚合理。如石浦鎮(zhèn)“公共停車場(chǎng)泊位”指標(biāo)的單項(xiàng)完成度達(dá)到了300%，求和平均后對(duì)總體完成度貢獻(xiàn)較大，但這并不代表超量建設(shè)了公共停車場(chǎng)泊位后，石浦鎮(zhèn)的小城市培育成效就已得到明顯提升。合理的計(jì)算方法不應(yīng)該是各項(xiàng)指標(biāo)完成度的簡(jiǎn)單平均，而是應(yīng)以56項(xiàng)指標(biāo)是否順利完成為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)際上的總體完成度不大于100%。評(píng)價(jià)可設(shè)定一個(gè)指標(biāo)順利完成所要求的基礎(chǔ)項(xiàng)數(shù)，對(duì)于“超額完成”、“順利完成”兩類達(dá)到要求的給予通過，同時(shí)鼓勵(lì)“超額完成”的數(shù)量。

3.3考核指標(biāo)的針對(duì)性不強(qiáng)雖然浙江省在進(jìn)行小城市培育試點(diǎn)工作之初對(duì)27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的類型進(jìn)行了適當(dāng)劃分，如郊區(qū)衛(wèi)星城型、綜合開發(fā)型、工業(yè)主導(dǎo)型、生態(tài)旅游型、市場(chǎng)帶動(dòng)型等。但對(duì)于各種不同類型的試點(diǎn)鎮(zhèn)并沒有制定差異化的有針對(duì)性的考核指標(biāo)，確定的57項(xiàng)指標(biāo)仍然過于籠統(tǒng)。因此，考核這些通用的指標(biāo)就沒有收到更好的效果。如對(duì)于石浦鎮(zhèn)這種海港旅游型小城鎮(zhèn)，類似“工業(yè)功能區(qū)面積”這樣的指標(biāo)可以淡化，而應(yīng)該加入旅游收入及旅游服務(wù)配套設(shè)施完善等類型的指標(biāo)。從這個(gè)角度看，首輪試點(diǎn)的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)固然便于27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)橫向之間的比較，但卻也犧牲了有針對(duì)性地引導(dǎo)各試點(diǎn)鎮(zhèn)特色發(fā)展的機(jī)會(huì)。

4結(jié)語(yǔ)

浙江經(jīng)過首輪小城市培育試點(diǎn)三年的建設(shè)，目前已取得階段性成果，試點(diǎn)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位舉足輕重，對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射作用初步形成，在商貿(mào)服務(wù)、人居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等方面的中心地位凸顯，成為帶動(dòng)周邊的龍頭，一定程度上緩解了大城市的擁堵問題。截至2014年4月，浙江已經(jīng)完成首輪確定的27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的新一輪小城市培育試點(diǎn)三年（2014-2016）行動(dòng)計(jì)劃的編制工作。同時(shí)，浙江新一輪小城市培育擴(kuò)圍名單也已出爐，共增加了16個(gè)新試點(diǎn)單位，包括9個(gè)中心鎮(zhèn)和7個(gè)縣城。淳安千島湖鎮(zhèn)等7個(gè)縣城雖在綜合實(shí)力上沒法跟首輪試點(diǎn)鎮(zhèn)相比，但它們均來(lái)自省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍。因此，本輪試點(diǎn)除了建立經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系外，還有望建立另一套生態(tài)考核體系，試點(diǎn)綠色可持續(xù)的新型城市化。小城市，上聯(lián)城市下接鄉(xiāng)村，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的助推器。[4]展望新一輪試點(diǎn)，如何規(guī)避首輪小城市培育試點(diǎn)出現(xiàn)的問題，真正將差別化的考核指標(biāo)體系落到實(shí)處，并在本輪三年試點(diǎn)結(jié)束后進(jìn)行更加科學(xué)合理的評(píng)估，值得深入探討。

作者：翁加坤余建忠單位：浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院