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《濟(jì)南職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期

［摘要］文章通過對(duì)高校招標(biāo)采購過程的分析，找出招標(biāo)采購工作中可能存在的誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不利因素，探索招標(biāo)采購過程中風(fēng)險(xiǎn)防控的切實(shí)可行路徑，以期為規(guī)范權(quán)力監(jiān)督和制約提供良好的制度保證，在一定程度上提升高校的經(jīng)濟(jì)管理水平，提高單位資金的使用效益。

［關(guān)鍵詞］高校;招標(biāo)采購;風(fēng)險(xiǎn)防控;對(duì)策

招標(biāo)采購是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，是應(yīng)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的方法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，有組織開展的一種擇優(yōu)成交的方式。通過招標(biāo)采購活動(dòng)，可以提高效率、降低成本。它包含兩個(gè)方面，即招標(biāo)和投標(biāo)，招標(biāo)是相對(duì)于投標(biāo)而言的，招標(biāo)就是在貨物、工程和服務(wù)的采購行為中，招標(biāo)人通過事先公布的采購內(nèi)容、采購要求以及技術(shù)參數(shù)等相關(guān)信息，吸引眾多的投標(biāo)人按照同等條件進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)組織機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的程序并組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的專家，對(duì)眾多的投標(biāo)人進(jìn)行綜合評(píng)審，從中擇優(yōu)選定項(xiàng)目中標(biāo)人的行為過程。招標(biāo)工作的實(shí)質(zhì)是以較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的貨物、工程和服務(wù)。招標(biāo)采購最早應(yīng)用在西方發(fā)達(dá)國家的政府部門，因此也叫政府采購。

招標(biāo)采購形式在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家已有二百多年的歷史，英國、美國等發(fā)達(dá)國家在招標(biāo)采購方面已經(jīng)建立了比較完善的規(guī)范制度，相對(duì)西方發(fā)達(dá)國家，我國政府采購工作起步較晚，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐漸建立和完善，我國開始推廣完善政府采購相關(guān)工作。1996年開始在上海試點(diǎn)，1998年逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，2000年全國范圍全面實(shí)行，至今已有二十余年的時(shí)間了。在此期間，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政府采購方面的規(guī)范性文件，如《政府采購管理暫行辦法》《政府采購招標(biāo)管理暫行辦法》等，2000年1月1日頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，2003年1月1日頒布了《中華人民共和國政府采購法》，政府采購工作逐步納入到法制化的軌道。由于我國高校辦學(xué)資金主要來自國家財(cái)政，是政府資金主要使用部門之一，因此，自20世紀(jì)90年代開始高校逐步開始引入招標(biāo)采購機(jī)制。時(shí)至今日，招標(biāo)采購工作已成為各高校物資采購、工程建設(shè)施工以及信息咨詢服務(wù)等方面工作的重要組成部分。

一、風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)高校招標(biāo)采購工作的必要性

(一)我國內(nèi)控制度建設(shè)的需要

2014年開始，財(cái)政部先后頒布施行了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》等相關(guān)規(guī)定，目的是為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范單位內(nèi)部控制，規(guī)范采購行為，構(gòu)建規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的招標(biāo)采購工作機(jī)制，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，將內(nèi)控管理貫穿于招標(biāo)采購決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，不斷提高招標(biāo)采購活動(dòng)的組織管理水平和單位資金的使用效益。

(二)規(guī)避招標(biāo)采購活動(dòng)日趨復(fù)雜的不規(guī)范行為的迫切需要

受利益驅(qū)動(dòng)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化莫測(cè)的復(fù)雜情況，利益的鏈條與觸角已深入到高校招標(biāo)采購活動(dòng)中。而大多數(shù)高校具體負(fù)責(zé)招標(biāo)采購工作的人員只有1－2人，往往是從受理立項(xiàng)申請(qǐng)→編制招標(biāo)文件→招標(biāo)公告→資格預(yù)審→開標(biāo)、評(píng)標(biāo)→中標(biāo)通知→簽訂采購合同，均經(jīng)同一人之手，不相容崗位未能有效分離，［1］因此，存在很大的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)在:標(biāo)書制作上具有傾向性，隱含技術(shù)陷阱，為投標(biāo)人圍標(biāo)、中標(biāo)創(chuàng)造條件;校方代表直接參與評(píng)標(biāo)過程，為投標(biāo)方賄賂評(píng)委提供了條件;與投標(biāo)人私下泄露標(biāo)底，為其順利中標(biāo)提供方便，等等。

(三)高校反腐倡廉工作的需要

我國招標(biāo)采購工作經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，各項(xiàng)規(guī)章制度建設(shè)不斷完善，已具有規(guī)范性、透明性、公正性、競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。但隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和招標(biāo)采購工作的不斷深入，招標(biāo)采購過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。因此，以加強(qiáng)防控為目標(biāo)，切實(shí)筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)的“防護(hù)堤”，是防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。同時(shí)，國家不斷推進(jìn)的反腐倡廉工作的高壓態(tài)勢(shì)，也要求高校對(duì)招標(biāo)采購工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，建立健全相關(guān)機(jī)制，以防患于未然。這也是貫徹落實(shí)黨中央“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”的要求，是保持高校純潔性、促進(jìn)高等教育事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。基于以上分析，有必要對(duì)招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和探討，通過建立健全內(nèi)部控制制度以及對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究，堵塞漏洞、消除隱患，防范招標(biāo)采購經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校招標(biāo)采購活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控存在的問題

高校物資采購工作是保證高校教學(xué)、科研、教輔、行政以及后勤管理等方面工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的可靠保障，根據(jù)財(cái)政、審計(jì)等部門的相關(guān)規(guī)定，凡是納入政府采購范疇的貨物、工程以及服務(wù)等均需采用招標(biāo)形式進(jìn)行，在高校主要涉及教學(xué)、科研儀器設(shè)備的采購、教輔部門、行政后勤部門辦公設(shè)備、辦公家具、學(xué)生桌椅、宿舍床品、校舍維修改造、基本建設(shè)工程以及各類有償服務(wù)等方面內(nèi)容，政府采購工作涉及范圍廣，涉及資金量大。近年來，盡管高校財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性從總體上得到不斷提升，但是，高校內(nèi)部仍存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場(chǎng)等問題，其中，招標(biāo)采購工作也不例外。

(一)高校對(duì)招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控工作重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)

首先是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)招標(biāo)采購工作存在的風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，意識(shí)淡薄，部分領(lǐng)導(dǎo)仍就保持著原來的思想觀念。其次是從事招標(biāo)采購的工作人員對(duì)日常招標(biāo)采購工作中的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，通常是只顧忙于常規(guī)的事務(wù)性工作，缺乏應(yīng)有的防范意識(shí)，在招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)中不按照規(guī)程操作，或者個(gè)別事項(xiàng)考慮不周，存在疏漏，由此導(dǎo)致供應(yīng)商鉆孔子，造成圍標(biāo)、惡意中標(biāo)等現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)高校招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)不完善，落實(shí)不到位

2014年1月1日起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第三十二條到三十九，對(duì)政府采購業(yè)務(wù)控制進(jìn)行明確規(guī)定。其中:第三十二條規(guī)定:單位應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。此外，還對(duì)不同崗位的職責(zé)權(quán)限、不同環(huán)節(jié)不相容崗位相互分離、項(xiàng)目驗(yàn)收管理、業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)管理、業(yè)務(wù)檔案管理、涉密項(xiàng)目安全保密管理等方面均提出了明確的要求。據(jù)調(diào)查，各高校僅僅是參照上級(jí)部門下發(fā)的文件搬過來，制定了招標(biāo)采購管理暫行辦法和物資設(shè)備及低值易耗品采購管理辦法，從宏觀上對(duì)招標(biāo)采購工作做了規(guī)定，沒有很好地結(jié)合招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)的實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范，規(guī)章制度停留在紙面上，落實(shí)不到位。導(dǎo)致約束力不強(qiáng)，沒有可操作性。因制度缺失，不利于內(nèi)控工作的展開，從而有助于舞弊行為的發(fā)生。

(三)高校從事招標(biāo)采購的專業(yè)人員匱乏，業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)參差不齊

招標(biāo)采購工作是一項(xiàng)面向市場(chǎng)、政策性強(qiáng)、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求極高的工作。［2］尤其是專業(yè)性比較強(qiáng)的高技術(shù)含量的教學(xué)科研儀器設(shè)備、工程量核定等相關(guān)內(nèi)容，更需要有專業(yè)人士來把關(guān)。經(jīng)項(xiàng)目組調(diào)查，實(shí)際情況是許多高校從事招標(biāo)采購的工作人員不僅人數(shù)少，而且，絕大多數(shù)都是從不同崗位上轉(zhuǎn)行過來的，有的還一身兼多職，受自身專業(yè)條件的限制，以及個(gè)人修養(yǎng)和職業(yè)道德等方面因素的影響，導(dǎo)致從事招標(biāo)工作的人員業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)參差不齊。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的、形形色色的供應(yīng)商，復(fù)雜的外部環(huán)境，在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)為了個(gè)人的利益或者小集體的利益發(fā)生違規(guī)操作的現(xiàn)象，給國家和單位造成不應(yīng)有的損失。

(四)高校招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督工作流于形式

高校招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督體系不健全、不完善，審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門沒有針對(duì)招標(biāo)采購工作的具體監(jiān)督措施，校務(wù)公開工作做的不夠徹底，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控因素沒有在招標(biāo)采購制度中有效體現(xiàn)，沒有在招標(biāo)采購活動(dòng)的具體業(yè)務(wù)中有效發(fā)揮，招標(biāo)采購廉政風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督工作流于形式，從而導(dǎo)致監(jiān)督的缺位。針對(duì)以上實(shí)際工作中存在的現(xiàn)象，項(xiàng)目組通過對(duì)高校招標(biāo)采購全過程的分析，從中找出各環(huán)節(jié)可能存在的誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不利因素。結(jié)合國家、省、市以及上級(jí)主管部門的相關(guān)政策、制度和規(guī)定，探索在招標(biāo)采購過程中風(fēng)險(xiǎn)防控的切實(shí)可行路徑，為規(guī)范權(quán)力監(jiān)督和制約提供良好的體制保證。這可以在一定程度上提升高校經(jīng)濟(jì)管理水平，提高單位資金的使用效益。

三、高校招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

(一)強(qiáng)化招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是維護(hù)招標(biāo)采購當(dāng)事人合法權(quán)益，構(gòu)建規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的招標(biāo)采購工作機(jī)制，是使招標(biāo)采購工作在“陽光下”運(yùn)行的重要保障。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)要分三個(gè)層次進(jìn)行，首先是強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)層的意識(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)將招標(biāo)采購風(fēng)險(xiǎn)防控工作給予高度重視，領(lǐng)導(dǎo)層往往具有重要的決策權(quán)，也是不法供應(yīng)商尋租的主要對(duì)象。因此，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)首先做到對(duì)招標(biāo)采購工作的敏感事項(xiàng)不插手、不暗示、不關(guān)照，不給某些人設(shè)租、尋租創(chuàng)造條件，為基層工作人員樹立榜樣;其次是強(qiáng)化單位審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的意識(shí)，明確招標(biāo)采購工作各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做到督查到位，執(zhí)紀(jì)問責(zé)到位;最后是強(qiáng)化工作人員的意識(shí)，通過開展警示教育、廉政談話的形式提高工作人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

(二)建立高校招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

以規(guī)章制度來約束人性和權(quán)力，加強(qiáng)招標(biāo)采購工作程序化、規(guī)范化、透明化，形成有效制衡的招標(biāo)采購內(nèi)控機(jī)制。具體包括:

第一，采購預(yù)算編制科學(xué)合理。項(xiàng)目申請(qǐng)部門預(yù)算編制應(yīng)科學(xué)合理，編制前需進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，詳細(xì)了解產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格和質(zhì)量，力求準(zhǔn)確，不能以概算代替預(yù)算，要“應(yīng)編盡編”，做到“無預(yù)算不采購”。不得超標(biāo)準(zhǔn)采購和重復(fù)配置，本著勤儉節(jié)約、物有所值的原則編制采購預(yù)算。

第二，明晰采購主體責(zé)任，采購人需對(duì)采購執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé);嚴(yán)格依法采購，遵照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例和相關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定開展政府采購活動(dòng)，落實(shí)采購主體的相關(guān)職責(zé)。采購人不得違反規(guī)定以任何方式和理由指定或變相指定貨物的品牌、服務(wù)的供應(yīng)商、工程的施工方。對(duì)達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。

第三，規(guī)范采購需求，采購人要編制好采購需求，對(duì)采購項(xiàng)目完成的時(shí)間、技術(shù)參數(shù)、服務(wù)等要求充分考慮，并對(duì)采購文件承擔(dān)法律責(zé)任。

第四，強(qiáng)化招標(biāo)采購內(nèi)部流程控制。明確招標(biāo)采購工作負(fù)責(zé)部門、資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、業(yè)務(wù)相關(guān)部門在采購活動(dòng)中的崗位責(zé)任，分別設(shè)置項(xiàng)目需求確認(rèn)、項(xiàng)目組織評(píng)審、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目驗(yàn)收等不相容崗位，杜絕權(quán)利濫用。

第五，加強(qiáng)招標(biāo)采購檔案資料保管。在組織實(shí)施招標(biāo)采購項(xiàng)目活動(dòng)中形成的原始文件材料，主要包括文字材料，如招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等。同時(shí)對(duì)采購業(yè)務(wù)中形成的相關(guān)資料如:圖紙、影像、光盤等不同媒質(zhì)載體的記錄正本也要進(jìn)行妥善保管，以備查閱。

第六，加強(qiáng)合同管理。采購人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽訂采購合同，不得向供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的附加條件，不得與中標(biāo)單位簽訂違背采購文件以及有損單位利益的協(xié)議和附加條款。

第七，加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)的管理。采購人應(yīng)當(dāng)重視采購合同的履約驗(yàn)收，履約驗(yàn)收是保證采購項(xiàng)目品質(zhì)的最后一道關(guān)卡。《政府采購法》及其實(shí)施條例明確規(guī)定，采購人或采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照政府采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性驗(yàn)收。當(dāng)涉及政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。因此，單位應(yīng)該按照合同約定進(jìn)行采購項(xiàng)目履約驗(yàn)收，啟動(dòng)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、專家及用戶單位等部門參與聯(lián)合驗(yàn)收，嚴(yán)禁出現(xiàn)所采購的產(chǎn)品以次充好、偷梁換柱等現(xiàn)象的發(fā)生。第八，加強(qiáng)采購信息公開的管理。采購文件、采購公告、中標(biāo)、成交結(jié)果公告、以及更正事項(xiàng)、采購合同等采購信息的，應(yīng)在對(duì)外公開的網(wǎng)站上進(jìn)行，同時(shí)還要規(guī)范信息的時(shí)限，明確信息內(nèi)容，增強(qiáng)招標(biāo)采購公開的透明度，避免“暗箱操作”，使招標(biāo)采購工作在“陽光”下運(yùn)行。

(三)加大招標(biāo)采購工作人員素質(zhì)的教育培養(yǎng)力度

從事高校招標(biāo)采購工作的人員要面對(duì)不同的需求主體，既要滿足具體使用者的使用要求，又要符合招標(biāo)采購方面的各項(xiàng)規(guī)章制度，還要面對(duì)諸多供應(yīng)商的各種利益述求和誘惑，如何準(zhǔn)確把握政策、高效率高效益地利用好資金，如何處理好廉政風(fēng)險(xiǎn)，是從事這項(xiàng)工作的人員亟需思考的問題。而風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個(gè)主要原因是從事該項(xiàng)工作的人員素質(zhì)低下，因此，要想降低風(fēng)險(xiǎn)，就要從加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)開始，從提高工作人員的素質(zhì)開始。具體包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德等。首先要加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，引導(dǎo)工作人員樹立正確的人生觀和價(jià)值觀。其次要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高招標(biāo)采購人員的專業(yè)化水平。最后，就是加強(qiáng)招標(biāo)采購人員的職業(yè)道德的提升，從職業(yè)理想、信念、態(tài)度、品質(zhì)、責(zé)任、良心等諸多方面進(jìn)行培養(yǎng)和教育。

(四)建立常態(tài)化的監(jiān)督管理機(jī)制及問責(zé)機(jī)制

發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，實(shí)施有效的問責(zé)追責(zé)機(jī)制，明確有多大的“權(quán)”就擔(dān)多大的“責(zé)”，增強(qiáng)招標(biāo)采購相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造陽光行權(quán)，規(guī)范用權(quán)的工作氛圍。對(duì)照招標(biāo)采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定，對(duì)招標(biāo)采購各流程、環(huán)節(jié)、崗位存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，建立風(fēng)險(xiǎn)防控管理臺(tái)帳。加大采購信息公開力度，以公開促監(jiān)督，以監(jiān)督促規(guī)范。根據(jù)招標(biāo)采購業(yè)務(wù)流程及職責(zé)權(quán)限，實(shí)行崗位分離，建立相互制衡的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和定期輪崗，對(duì)重要環(huán)節(jié)由兩人以上共同辦理。從而杜絕尋租腐敗的發(fā)生，以常態(tài)化的監(jiān)督和問責(zé)為實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)物有所值提供制度保障。

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作者：李秀英 單位：哈爾濱學(xué)院