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《經(jīng)濟研究參考雜志》2014年第十八期

一、我國公共財政扶持民辦教育法規(guī)政策的梳理和解讀

制定廣西民辦教育機構(gòu)財政扶持政策，必須對我國現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)、政策進行深入解讀和運用，在充分利用我國現(xiàn)有的財政扶持民辦教育法規(guī)和政策框架下，創(chuàng)造性的設(shè)計適合廣西發(fā)展需求的民辦教育財政扶持政策。2010年7月，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)，第一次在國家政策性文件中明確提出公共財政對民辦教育的扶持，從而揭開了我國政府扶持民辦教育發(fā)展的新篇章。公共財政扶持民辦教育發(fā)展政策，雖是第一次明確提出，但其法規(guī)基礎(chǔ)卻是由來已久，其發(fā)展脈絡(luò)可以梳理為:1995年頒布的我國教育的根本大法———《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)對各級政府扶持民辦教育事業(yè)的發(fā)展作出了原則性、指導(dǎo)性的法律規(guī)定。《教育法》第五十三條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持。”這也為后來一系列扶持民辦教育發(fā)展的政策和專門法規(guī)的出臺提供了法律依據(jù)。2002年《民辦教育促進法》第三條明確規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。”該規(guī)定不僅對民辦教育的性質(zhì)作出了權(quán)威回答，即“民辦教育屬公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，還對國家發(fā)展民辦教育的基本方針作出了法律規(guī)定，即“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”。

此外，《民辦教育促進法》還以“扶持與獎勵”為專章，規(guī)定如何實施對民辦教育的扶持與獎勵政策。值得一提的是，第四十九條規(guī)定:“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費。”該規(guī)定是對《教育法》第五十六條規(guī)定的延續(xù)、拓展和超越。《教育法》第五十六條只是籠統(tǒng)地對在邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育的機構(gòu)進行專項資金扶持，并未區(qū)分公辦學(xué)校與民辦學(xué)校，也未對扶持的形式作出具體規(guī)定。《民辦教育促進法》第四十九條的規(guī)定則克服了這種立法局限，開創(chuàng)了政府在教育領(lǐng)域?qū)嵤┕仓卫淼男滦问剑凑梢再徺I民辦學(xué)校的教育服務(wù)。為了更好地貫徹落實《民辦教育促進法》，國務(wù)院于2004年制定了專門的行政法規(guī)———《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》對《民辦教育促進法》中的一些規(guī)定進行了必要的補充和細化，使得《民辦教育促進法》在落實過程中更具操作性。與《民辦教育促進法》專章規(guī)定對民辦教育的扶持與獎勵相呼應(yīng)，《條例》也以專章規(guī)定如何落實對民辦教育的扶持與獎勵。《條例》第三十八條規(guī)定:“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國務(wù)院財政部門、稅務(wù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政部門制定。”該條規(guī)定是《民辦教育促進法》第四十六條規(guī)定的細化，將國家對民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策以是否要求取得合理回報為據(jù)進行了區(qū)分。《條例》第四十條規(guī)定:“在西部地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)舉辦的民辦學(xué)校申請貸款用于學(xué)校自身發(fā)展的，享受國家相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策。”該條規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十八條規(guī)定的細化，明確了國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段支持民辦教育事業(yè)發(fā)展的地區(qū)與貸款用途。《條例》第四十一條規(guī)定:“縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。民辦教育發(fā)展專項資金由財政部門負責(zé)管理，由教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門報同級財政部門批準后使用。”該條規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十四條規(guī)定的細化和補充。一是考慮各地的地情，規(guī)定縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。二是明確民辦教育發(fā)展專項資金的管理與使用部門，以及使用部門的使用批準程序。《條例》第四十二條規(guī)定:“縣級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嵤┝x務(wù)教育的需要，可以與民辦學(xué)校簽訂協(xié)議，委托其承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)。縣級人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)接受義務(wù)教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)貙嵤┝x務(wù)教育的公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費標準，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費。”該規(guī)定是對《民辦教育促進法》第四十九條規(guī)定的細化，明確政府因委托民辦學(xué)校承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)而撥付教育經(jīng)費的標準。①綜上所述，從具體實施來看，上述政策仍然存在不足，例如，對營利性和非營利性民辦學(xué)校缺乏明確的分類資助規(guī)定，使得地方政府對支持民辦教育心存疑慮;又如，目前的規(guī)定過于原則且缺乏操作性，在實際執(zhí)行中缺乏有力的依據(jù);再者，目前的資助力度明顯不足，政策提出了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠、事業(yè)收入稅費減免等方面的間接支持，但直接的財政資助相對較少。基于上述分析，民辦教育財政投入扶持需要各省區(qū)根據(jù)自己的情況進一步細化，設(shè)計出可操作的政策實施細則。

二、加快發(fā)展廣西普惠性民辦教育的財政扶持政策建議

(一)完善廣西民辦教育分類扶持的體系架構(gòu)和政策設(shè)計。針對廣西當(dāng)前民辦教育發(fā)展現(xiàn)在及未來5年的發(fā)展趨勢，應(yīng)著手設(shè)計民辦教育的分類扶持機制，扶持的對象包括民辦教育出資者、民辦教育機構(gòu)、民辦教育機構(gòu)的入讀學(xué)生三類，扶持的形式包括:激勵性資金獎補、一般性資金支持、競爭性資金分配。1.激勵性資金獎補。(1)政策目標:激勵社會資金流入教育領(lǐng)域，盤活民間閑散資金。(2)實施策略:投資新建民辦教育機構(gòu)的個人或組織(不包括捐贈投入)，以具體到位的資金投入總額為本金，由自治區(qū)統(tǒng)籌安排不高于當(dāng)期銀行存款利率的2倍予以一次性啟動資金補助。2.一般性資金支持。(1)政策目標:一是補貼民辦教育機構(gòu)的日常運轉(zhuǎn)，保持經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)中的學(xué)雜費比重不再繼續(xù)增長并力求適度下降;二是補貼入讀民辦學(xué)校的學(xué)生或家庭，鼓勵學(xué)生就近入學(xué)。(2)實施策略:建成后的民辦教育機構(gòu)由所在地政府予以生均經(jīng)費補助，補助水平應(yīng)達到民辦學(xué)校的學(xué)雜費的實際收費金額不高于當(dāng)?shù)赝壨惞k學(xué)校的平均學(xué)雜費水平，補助金額計算基數(shù)以當(dāng)年在校生總數(shù)為準，納入地方政府年初預(yù)算安排和年終績效考核。同時，以“教育券”、“課本券”等形式予以學(xué)生或其家庭教育投入補助，補助水平根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦Ц赌芰Α?dāng)?shù)貙W(xué)生入讀民辦學(xué)校的學(xué)雜費負擔(dān)水平為計算依據(jù)。3.競爭性資金分配。(1)政策目標:建立績效撥款機制，對民辦教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量進行監(jiān)督和控制，鼓勵發(fā)展和積極培育優(yōu)質(zhì)民辦教育資源和特色民辦教育機構(gòu)。(2)實施策略:建立民辦學(xué)校的專項發(fā)展資金，通過競爭性的方式獲取相應(yīng)的資金支持，用以鼓勵民辦教育機構(gòu)差異化發(fā)展，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)民辦教育資源。競爭性資金總額應(yīng)不高于民辦教育機構(gòu)財政扶持總額的10%，確保“普惠性”的內(nèi)涵得到具體落實。

(二)建立與銀行存款利率掛鉤的民辦教育投入獎補機制和貸款利率優(yōu)惠政策，激勵民間資金投入教育領(lǐng)域。1.政策目標:充分調(diào)動民間資本投資辦學(xué)的積極性，財政扶持與現(xiàn)有的金融體系接軌，提高民辦教育財政投入的效率。2.具體策略:民間個人或組織投資辦學(xué)的予以啟動獎補，借、貸款辦學(xué)的予以利率優(yōu)惠，在特別貧困的地方、學(xué)校資源特別緊缺的地方辦學(xué)的，3～5年內(nèi)予以免息。

(三)建立民辦教育土地征用和建設(shè)配套等各項稅收減免機制，享受與公辦學(xué)校同樣的優(yōu)惠政策。1.政策目標:建立民辦教育機構(gòu)發(fā)展的綠色通道，特別是政府、城建、國土、人事、銀行等多個相關(guān)部門的聯(lián)動配合，確保民辦教育的建設(shè)與發(fā)展得到良好的配套支持。2.具體策略:由政府組織制定多部門聯(lián)動配合民辦教育發(fā)展的管理辦法和細則，為民辦教育發(fā)展建立“綠色通道”，辦法或細則的落實情況納入相關(guān)部門的年終績效考核。

(四)建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的差異化學(xué)生補助機制，完善民辦教育機構(gòu)學(xué)生獎助學(xué)金補償機制。1.政策目標:對入讀民辦教育機構(gòu)的學(xué)生，特別是家庭經(jīng)濟困難學(xué)生予以適當(dāng)補貼，體現(xiàn)“普惠性”民辦教育政策在學(xué)生群體中的具體落實。2.具體策略:通過“學(xué)雜費占教育成本比重”不超過25%，“學(xué)雜費占當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均收入的比重”不超過30%這兩個指標，測算補貼的額度，通過3～5年的努力逐步實現(xiàn)這兩項指標與全國平均水平基本持平。

(五)啟動“普惠性民辦教育機構(gòu)師資培訓(xùn)行動計劃”和完善普惠性民辦教育機構(gòu)師資保障機制。1.政策目標:全面提升民辦學(xué)校教師素質(zhì)，建立公辦民辦教師相互幫扶流動機制;完善民辦學(xué)校教師待遇保障機制，保障民辦教師隊伍的可持續(xù)發(fā)展。2.具體策略:一方面，啟動“普惠性民辦教育機構(gòu)師資培訓(xùn)行動計劃”(簡稱“民培計劃”)。通過加強民辦教育機構(gòu)師資的通識培訓(xùn)，用全新的教育理念引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。培訓(xùn)內(nèi)容可分為三部分:一是教學(xué)科研培訓(xùn)，重在加強教師業(yè)務(wù)進修和教學(xué)觀念的轉(zhuǎn)變、理念的提升，使教師確立新的課程觀和教材觀，加快教師的專業(yè)成長，引導(dǎo)教師的職業(yè)追求。二是民辦教育法規(guī)培訓(xùn)。針對民辦學(xué)校實際，結(jié)合《民辦教育促進法》，對教師進行相關(guān)條例及運行規(guī)則的培訓(xùn)，使教師了解民辦學(xué)校的性質(zhì)、運行機制及教師本人和學(xué)校在責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系，明確民辦教育的基本要求和發(fā)展規(guī)律，更好地適應(yīng)民辦學(xué)校的管理和運作。三是加強管理培訓(xùn)，盡快使教師掌握管理學(xué)生的基本方法。民辦學(xué)校生源素質(zhì)普遍不高，對班主任和初入民辦學(xué)校的教師來說，掌握學(xué)生管理的方法和技巧尤為重要。這方面的培訓(xùn)需要上級主管部門的指導(dǎo)，同時，更要依靠學(xué)校本身的管理資源和經(jīng)驗，依靠學(xué)校相關(guān)職能部門進行定期和不定期的培訓(xùn)。培訓(xùn)的形式上可以靈活多樣，一是可以建立公辦學(xué)校教師和民辦學(xué)校教師的幫扶交流機制;二是可以邀請具有民辦學(xué)校管理經(jīng)驗的專家、教師作有關(guān)民辦學(xué)校常規(guī)事件的處理辦法及應(yīng)對技巧的指導(dǎo)培訓(xùn)，促進教師能更好地駕馭學(xué)生管理工作;三是要加強學(xué)歷及業(yè)務(wù)進修，提高教師專業(yè)文化素質(zhì)。民辦學(xué)校有一個很難解決的問題就是教師的學(xué)歷進修和繼續(xù)教育。解決這個問題的關(guān)鍵還需要政府出面，除監(jiān)督執(zhí)行民辦學(xué)校與教師進修回崗協(xié)議外，政府可以和學(xué)校、教師個人三方面分擔(dān)進修及生活費用，盡力為民辦學(xué)校的教師做好服務(wù)工作。另一方面，民辦教育機構(gòu)師資保障機制不夠健全，例如有些地方雖制定了保障政策，但監(jiān)督執(zhí)行不力，致使許多民辦學(xué)校教師的職稱一直無法評定，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和人身保險等“三保”政策也得不到落實。亟須完善普惠性民辦教育機構(gòu)師資保障機制(簡稱“民師保障機制”)，確保民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享有同等待遇的機會。

(六)健全地方政府普惠性民辦教育機構(gòu)財政扶持政策的落實監(jiān)督機制和責(zé)任考評機制。1.政策目標:確保普惠性民辦教育財政扶持政策的有效落實。2.具體策略:建立各級政府、教育、城建、國土、人事、銀行等相關(guān)部門的民辦教育扶持政策落實考評機制，納入該部門的績效考評范圍，考評結(jié)果報送當(dāng)?shù)厝舜笸▓髮徍恕?/p>

作者：劉紅宇單位：廣西財經(jīng)學(xué)院