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摘要:進入新時代，我國農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展依然面臨經(jīng)濟總量偏小、發(fā)展質量較低、發(fā)展動能不足、發(fā)展不平衡等現(xiàn)實困境。這些困境有著深刻的制度誘因，包括農村基本經(jīng)營制度有待完善、“城鄉(xiāng)二元體制”慣性較強、公共服務機制不夠健全、公共政策傾斜力度不夠、基層組織建設不足、村級集體資產監(jiān)督管理不到位、集體資產產權界定不清晰、村級集體組織法人資格缺失。對此，應堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，健全農村集體經(jīng)濟法律法規(guī)，著力職能整合，加大扶持力度，推進產業(yè)融合，加強農村集體資產產權界定，夯實基層黨組織建設和基層政權建設，創(chuàng)新制度供給，切實推動農村村級集體經(jīng)濟跨越發(fā)展。

關鍵詞:新時代;農村村級集體經(jīng)濟;發(fā)展困境;制度癥結;治理策略

農村村級集體經(jīng)濟是中國社會主義公有制經(jīng)濟在農村的重要體現(xiàn)，也是推進農業(yè)現(xiàn)代化、提高農業(yè)全要素生產率、提升農村公共服務能力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的的重要力量。進入新時代，脫胎于“”的村級集體經(jīng)濟發(fā)展依然滯后，難以成為農村經(jīng)濟發(fā)展的有力“動能”。因此，站在新的歷史方位上，運用制度分析的方法，系統(tǒng)分析農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的困境，探尋治理策略具有重要意義。

一、新時代我國農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實困境

1978年以來，我國實施的一系列農村改革，使農村發(fā)生翻天覆地的變化，農民生活日益改善。但是作為農村經(jīng)濟的重要構成，村級集體經(jīng)濟至今仍然面臨諸多現(xiàn)實困境，一定程度上抑制了鄉(xiāng)村振興。主要表現(xiàn)在以下四個方面:

(一)村級集體經(jīng)濟總量偏小

近年來，全國村級集體經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，但由于底子薄、資源稟賦差等諸多因素，村集體經(jīng)濟收入總量仍然偏低，且依賴非生產經(jīng)營性收入。據(jù)財政部的資料，當前全國58．8萬個行政村中，沒有經(jīng)營性收入的村占50%，經(jīng)營性收入不到5萬的占30%［1］，“空殼村”尚未徹底消除。村級集體經(jīng)濟薄弱，導致村組織運轉基本靠“補”，基礎設施建設基本靠“要”，公益事業(yè)基本靠“捐”，自我發(fā)展能力較差，影響了村組織在群眾中的威信和戰(zhàn)斗力。

(二)村級集體經(jīng)濟發(fā)展質量較低

目前，大部分農村村級集體經(jīng)濟收入主要來源是物業(yè)出租，收入結構十分單一，科技含量低，缺乏產業(yè)支撐和多元創(chuàng)收路徑，導致村級集體經(jīng)濟在農村轉型發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中缺乏引領和驅動作用。特別在盤活存量、用好增量、科學運營方面仍與社會主義市場經(jīng)濟的要求相差甚遠，粗放經(jīng)營較為普遍。

(三)村級集體經(jīng)濟發(fā)展動能不足

改革開放以來，我國農村集體經(jīng)濟在一定程度上，彰顯“個人(家庭)收入”，淡化“集體收入”，村集體組織多是“無米之炊”。長此以往，村集體組織必負重難行、舉步維艱，無力謀發(fā)展，集體資產處于管理“盲區(qū)”。同時，伴隨村級組織地位的弱化，村干部發(fā)展村級集體經(jīng)濟的積極性不高，更缺乏必要的人才儲備。這使得村級集體經(jīng)濟遭遇“少不了”又“活不了”的尷尬，發(fā)展動能明顯不足，更缺少動能轉換的潛力。

(四)村級集體經(jīng)濟地區(qū)發(fā)展不平衡

［2］我國農村地域廣闊，地理環(huán)境相差極大，村級集體之間發(fā)展極其不平衡。少部分地理條件較好或城鎮(zhèn)周邊的村落，村級集體經(jīng)濟實力較強，而大部分地理條件較差或遠離城鎮(zhèn)的村落，村級集體經(jīng)濟較為薄弱甚至為零。

二、新時代我國農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的制度癥結分析

回顧農村改革發(fā)展的歷程，農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的上述現(xiàn)實困境有著深刻的制度因素，深層次的誘因是農村經(jīng)濟治理問題。

(一)農村基本經(jīng)營制度有待完善

黨的十一屆三中全會后，我國逐步確立了“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”的農村基本經(jīng)營制度。這是中國共產黨制定農村政策的基礎，也為解放農村生產力、促進農村經(jīng)濟發(fā)展奠定了有效的制度基礎。然而，這一制度在實際運行過程中，著重強調“分”的價值，忽視了“統(tǒng)”的地位，因農村集體經(jīng)濟組織成員權放到了農戶層面來決定，其成員必然具有明顯的異質性［3］，使得村級集體組織和農戶關心的都是個體(家庭)收入，導致家庭經(jīng)濟發(fā)展較快，村級集體經(jīng)濟、集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩慢甚至弱化。

(二)“城鄉(xiāng)二元體制”慣性較強

20世紀50年代后期，我國形成了制度邊界極為明顯的城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟結構”，“先城后鄉(xiāng)、鄉(xiāng)支持城”的治理理念深入人心。可以說，農村村級集體經(jīng)濟薄弱與低質，很大程度上是因社會建設的落后和分治引起的。新世紀來，國家出臺了多項改革二元體制、推行城鄉(xiāng)一體化的政策措施，特別是2014年7月國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍管理制度”，為構建城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟結構奠定了基礎。但是，作為一項實行50多年的社會治理制度，“城鄉(xiāng)二元體制”的慣性較強，至今仍影響著農村經(jīng)濟社會發(fā)展，抑制了農村集體經(jīng)濟建設。

(三)公共服務機制不夠健全

改革開放以來，農村與城市相比始終處于邊緣化位置，許多公共服務沒有覆蓋，比如農村金融、交通、物流、網(wǎng)絡、商貿、信息等，致使村級集體經(jīng)濟組織在發(fā)展經(jīng)濟的過程中所付出的成本較高和所獲的邊際效益較低，抵御經(jīng)營風險的能力較弱。同時，公共服務內容缺乏整合，政出多門、各自為政，難以形成有效的合力，甚至相互抵消、牽制，致使農村村級集體經(jīng)濟徘徊不前。

(四)公共政策傾斜力度不夠

近年來，我國公共政策逐步向農村傾斜，為農村建設和發(fā)展營造了良好制度環(huán)境。但是，這些公共政策(如支農惠農政策)主要針對和惠及的是農戶個體，專門針對村級集體經(jīng)濟組織的政策較少，且力度不夠和落實較難。特別是財政資金支持力度、集體項目扶持力度、稅收優(yōu)惠力度、政府補貼力度、金融普惠力度還比較弱，制約了村級集體經(jīng)濟組織及時解困和能力提升。同時，公共政策在強弱村間的平衡協(xié)調不夠，“一村一策”沒有真正體現(xiàn)。

(五)基層組織建設力度不夠

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農村經(jīng)濟利益格局的深入調整，基層組織(黨支部、村委會)在農村的影響力有所弱化，突出表現(xiàn)在村干部“軟”、黨員隊伍“散”、黨員發(fā)展“慢”、發(fā)展信心“弱”;一些農村基層組織演變成了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府的“派出單位”，行政化傾向明顯，基本喪失了村民自治的功能;一些農村基層組織、村級集體經(jīng)濟組織、村干部淪為“村匪村霸”“黑惡勢力”“利益集團”的“代言人”“保護傘”“利益掮客”，破壞鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境。這些因素嚴重制約了農村村級集體經(jīng)濟的有序、規(guī)范發(fā)展。

(六)農村村級集體資產監(jiān)督管理不到位

近幾年來，通過完善制度、加強培訓、強化監(jiān)督等措施，我國農村集體三資(資產、資源、資金)管理工作取得了較好成效。但隨著農村集體資金往來多元化、資產利用多樣化、資源開發(fā)產業(yè)化形勢逐漸顯現(xiàn)，農村三資管理面臨更大的挑戰(zhàn)，集體資產流失、閑置、浪費、損毀、低效現(xiàn)象時有發(fā)生。究其主要原因:一是除土地產權外，農村村級集體經(jīng)濟組織中的公共性資產、資源性資產、流動性資金的產權歸屬不清晰，農戶對這些資產所占有的份額、預期收益也不明了、不知曉，導致資產內外監(jiān)督難以實施;二是有些地方的領導對集體資產管理工作不重視、不作為，漠視集體資產管理;三是集體資產管理的法規(guī)、制度不健全，難以實現(xiàn)規(guī)范管理;四是農民群眾沒有廣泛地參與民主管理，對集體資產的使用缺乏有效的監(jiān)督;五是村務信息公開機制不完善，致使集體資產經(jīng)營、使用、收益不透明;六是集體資產管理和監(jiān)督工作的職責不夠明確，查處力度偏弱。

(七)村級集體組織法人資格缺失

改革開放以來，農村集體經(jīng)濟組織、基層群眾性自治組織的法人主體地位缺乏明確的法律規(guī)定，有關政策規(guī)定也比較模糊，致使村委會、村集體經(jīng)濟組織難以有效履行經(jīng)濟發(fā)展職能。2015年起，國務院推行“三證合一”工作，即營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證和稅務登記證合并為“統(tǒng)一社會信用代碼證書”，村委會在原組織機構代碼證到期以后，就面臨“無證可用”的問題，無法正常和直接參與社會經(jīng)濟活動。

三、新時代我國農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的治理策略

新時代新任務，為農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展提出了新要求，特別是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都明確把發(fā)展農村集體經(jīng)濟作為其重要指標。這就要求我們必須破解農村村級集體經(jīng)濟的制度困境，創(chuàng)新制度安排，優(yōu)化體制機制，壯大農村村級集體經(jīng)濟。

(一)堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，激發(fā)農村集體經(jīng)濟活力

我國農村改革取得的基本制度成果就是建立了現(xiàn)行的農村基本經(jīng)營制度［4］。這一制度安排保證了土地集體所有制，符合中國國情和農村實情。當然，面對新時代新任務，我們需進一步完善這一制度，使之更好適應城鄉(xiāng)一體化、農業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。首先，要進一步推進農村土地“三權分置”，明確農村集體土地所有權、承包權和經(jīng)營權的權能邊界，有效推動農村集體土地依法流轉、規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營及承包權依法自愿退出，切實保障農戶家庭承包經(jīng)營權益;其次，要進一步探索農村村級集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的路徑，構建符合新時代農村實際的多種形式的統(tǒng)一經(jīng)營模式，有效規(guī)避和弱化因“分”所帶來的市場經(jīng)營風險。

(二)健全法律法規(guī)，保障農村集體經(jīng)濟組織、基礎群眾性

自治組織特別法人資格法人資格是農村集體經(jīng)濟組織、基礎群眾性自治組織有效開展經(jīng)濟建設和參與經(jīng)濟活動的重要依據(jù)。各地應盡快按照2017年10月1日起施行的《中華人民共和國民法總則》，出臺特別法人資格實施細則，向農村集體經(jīng)濟組織、基礎群眾性自治組織頒發(fā)“特別法人統(tǒng)一社會信用代碼證書”，促進村委會、村集體經(jīng)濟組織依法履行職能、參與市場經(jīng)濟活動，更好、更順暢地為群眾辦好公益事業(yè)、提供公共服務。同時，要加強農村集體經(jīng)濟、城鎮(zhèn)農村合作經(jīng)濟、集體資產管理方面的立法，增強農村集體經(jīng)濟管理的權威性和規(guī)范性。

(三)加強職能整合，完善農村村級集體經(jīng)濟公共服務平臺

在社會主義市場經(jīng)濟中，農村村級集體經(jīng)濟抗風險能力比較弱，需要我們做好農村村級集體經(jīng)濟的宏觀調控和政策引導。一是按照“大農業(yè)”的思維，整合涉農政策和行政服務職能，形成政府公共管理和服務合力，推動農村特別是貧困村村級集體經(jīng)濟跨越發(fā)展;二是整合涉農信息，用大數(shù)據(jù)和農業(yè)科技為壯大村級集體經(jīng)濟提供技術保障，避免“谷賤傷農”“菜賤傷農”“果賤傷農”“肉賤傷農”等農產品市場極端現(xiàn)象;三是盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的涉農信息平臺，覆蓋生產、倉儲、運輸、銷售各個環(huán)節(jié)，對主要農產品的種養(yǎng)規(guī)模、產銷信息進行實時聯(lián)網(wǎng)和分析，市場動態(tài)和風險預警;四是高度重視農業(yè)科技和農業(yè)良法在推進村級集體經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，依靠創(chuàng)新驅動助推村級集體經(jīng)濟發(fā)展。

(四)加大扶持力度，增強農村村級集體經(jīng)濟實力

農村村級集體經(jīng)濟組織和村委會的經(jīng)濟實力比較薄弱，缺乏自我發(fā)展的資金，必須給予外部支持。因此，公共財政要統(tǒng)籌協(xié)調，加大對農村村級集體經(jīng)濟建設的資金投入，通過定量“輸血”激活其“造血”功能;農業(yè)部門要因地制宜，加大項目引導，著力培育村級集體經(jīng)濟項目，穩(wěn)定集體收入;財稅金融部門要給予農村集體經(jīng)濟組織、村委會更大更多的稅收、金融信貸政策支持，有效解決其資金困難，同時通過這些優(yōu)惠政策引導社會資金加入農村集體經(jīng)濟建設。另外，地方政府應做好統(tǒng)籌規(guī)劃，引導社會力量向農村特別是貧困村捐助捐建。通過這些扶持措施，增強農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展動能和潛力。

(五)推進產業(yè)融合，促進農村村級集體經(jīng)濟多元發(fā)展

產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的關鍵。農村集體經(jīng)濟的發(fā)展必須堅持走產業(yè)融合的路子［5］。新時代農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展應圍繞現(xiàn)代農業(yè)，做強第一產業(yè)，鞏固農業(yè)的基礎地位。同時，充分挖掘自身資源和產業(yè)潛力，拓展第二產業(yè)(如農副產品加工業(yè)、采掘業(yè))、第三產業(yè)(如鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農業(yè)社會化服務業(yè))，延伸農村村級集體經(jīng)濟的產業(yè)鏈，實現(xiàn)村集體一二三產業(yè)融合發(fā)展，使農村集體經(jīng)濟組織分享產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)上的利益，更好地拉動農村經(jīng)濟發(fā)展。另外，要堅持市場導向，按照城鄉(xiāng)一體化的要求，促進農村產業(yè)資源與城市產業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動，推動農村村級集體經(jīng)濟融入市場經(jīng)濟，提高農村村級集體經(jīng)濟的比較收益。

(六)進一步加強農村集體資產產權界定，確保農村集體資產保值增值

產權是所有制的核心和主要內容，可以說經(jīng)濟社會的活力來自產權制度的活力。產權清晰有利于降低交易費用、提高資源配置效率［6］。因此，要在土地確權的基礎上，進一步加強農村集體三資(資產、資源、資金)的清理核查登記工作，明確產權歸屬和管理責任，并通過股份制、合作制、股份合作制及控股、入股、參股等形式，盤活存量資產，讓“沉睡”的資產變成“活資本”;要完善農村集體資產監(jiān)督管理制度，構建內部監(jiān)督(會計機構和會計人員的監(jiān)督、村民民主理財小組的監(jiān)督和村民的監(jiān)督)和外部監(jiān)督(上級政府主管部門的監(jiān)督、社會力量的監(jiān)督)相結合的多層次多方位的農村集體資產監(jiān)督體系和懲處問責機制，確保集體資產不流失、保值增值;要加強村集體、村委會的財務信息公開，讓農戶資產的經(jīng)營、使用、收益情況，以便參與民主管理和民主監(jiān)督，彰顯成員權能。

(七)加強基層黨組織和基層政權建設，為農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展提供組織保障

基層黨組織和基層政權建設，是農村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是農村村級集體經(jīng)濟跨越發(fā)展的重要保障。因此，在新時代，農村基層黨組織和基層政權建設只能加強，不能削弱。其一，著力選優(yōu)配強班子。要把政治品質好、有發(fā)展?jié)摿Α⒛旮涣姟⒍?jīng)營、善管理、發(fā)展集體經(jīng)濟意識強的人才選配到村書記、主任崗位，提高村級黨組織引領村集體經(jīng)濟發(fā)展的水平。其二，著力發(fā)展黨員。要把村內的致富能手、農民經(jīng)紀人、合作社負責人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等吸引到黨組織中來，增強黨組織的影響力。其三，著力黨建扶貧雙推進。要結合脫貧攻堅，從掛鉤單位選派優(yōu)秀干部到基層黨組織擔任第一書記，為農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展爭取項目和資金。其四，著力組織協(xié)調。要在基層黨組織的統(tǒng)一領導下，統(tǒng)籌推進基層群眾性自治組織、農村集體經(jīng)濟組織、群團組織的協(xié)調配合，形成農村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的內生動力。其五，著力正風肅紀。要全面從嚴治黨和掃黑除惡的要求，嚴肅查處政治品質差、違法亂紀、群眾反映大、侵害群眾利益、破壞農村社會秩序的黨員、干部及黑惡分子，并堅決將其清理出“村三委”和集體經(jīng)濟組織，營造農村集體經(jīng)濟發(fā)展的良好氛圍。其六，著力村民自治。要在基層黨組織的領導下，推動村委會按照《村民委員會組織法》依法履行公共服務和經(jīng)濟建設職能。

參考文獻:

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［3］王留鑫，何煉成．農村集體經(jīng)濟組織的制度困境與治理之道———基于制度經(jīng)濟學分析視角［J］．西北民族大學學報:哲學社會科學版，2017(3):62．

［4］蔣永穆，趙蘇丹．堅持與完善農村基本經(jīng)營制度:現(xiàn)實挑戰(zhàn)與基本路徑［J］．政治經(jīng)濟學報，2017(1):3．

［5］中共中央，國務院．關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見［R］．2016－01－28．

［6］周建明．應如何看待村級集體經(jīng)濟［J］．鄧小平理論研究，2015(5):10．

作者：李年俊1，2 單位：1.云南省經(jīng)濟信息中心，2.云南師范大學哲學與政法學院