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摘要:

小額貸款公司作為一種新金融組織擔負著解決三農、小微企業融資難問題的重任或說社會責任然而過于注重“金融安全”的現行監管規則體系使小貸公司自身權利義務結構存在失衡面臨著無力與民間融資抗衡無力與農村信用合作社、農村金融合作組織及城鎮中小型銀行競爭無法與大型商業銀行進行合作也難以與P2P網貸信息中介相媲美公平、效率視域下的小貸公司自身發展面臨著制度困境文章在厘清小貸公司法律性質及功能定位基礎上剖析了小貸公司權利義務設置失衡的表現及其帶來的制度成本進而分析了小貸公司與其他金融組織的競爭、合作關系并應共擔化解三農、小微企業融資難的社會責任

關鍵詞:

小額貸款公司；法律性質；功能定位；有效監管

0引言

自2005年10月山西、陜西、四川、貴州和內蒙古五省(區)開始小額貸款公司(以下簡稱小貸公司)試點以來隨著2008年5月«關于小額貸款公司試點的指導意見»(銀監發[2008]23號以下簡稱«指導意見»)的出臺小貸公司試點在全國迅速展開據央行的統計數據截至2015年6月末全國共有小貸公司8951家貸款余額9594億元上半年新增人民幣貸款162億元伴隨著小貸公司的快速發展“三農”、小微企業融資難的困境得到了緩解[1]然而在小貸公司數量日益增多、業務似乎已步入有序開展、監管措施與指導性規范文件愈加完善、地方金融風險處于可控之際進入2014年以來的小貸公司似乎突然出現了關門歇業、注銷登記或淪為P2P線下“供應商”的現象據統計2014年全國注銷牌照的小貸公司超過150家截至2015年6月底僅廣東省停業的小貸公司就超過20家小貸公司似乎走到了“盛極而衰”的邊緣究其原因有將之歸結為小貸公司自身盈利模式的短板、融資政策限制、過于嚴格的監管措施、小貸公司自身違法違規經營行為如高利貸、變相吸收公眾存款、暴力催債、洗錢等甚至有認為新興的網絡借貸平臺P2P的“搶飯碗”也是重要原因[2]上述針對小貸公司發展困境的探尋雖各有側重、不一而足但足以引起我們對小貸公司現實處境及現行規制體系的反思就現實環境而言小貸公司應否、能否、如何承擔起助力小微企業、“三農”發展的重任?小貸公司的比較優勢何在?小貸公司與其他持照金融機構(商業銀行、村鎮銀行、農村金融信用社、農村金融合作組織)及新興互聯網金融組織間應是怎樣的競爭與合作關系?其自身的發展是否可持續?只有將現行以地方部門規章為主體的小貸公司監管規則放在這樣的背景下才能對小貸公司發展所需的法治環境有一個開放、全面的認知并努力探尋使之自身健康、可持續發展的制度環境就金融監管而言公平、效率、安全是金融監管立法應兼顧的目標公平的核心是機會平等效率是金融的最終價值追求而安全是效率的最終保障因此金融監管規則體系必須保障金融安全、保證機會平等、有利于促進整體金融效率的提高[3]而已出臺的地方性監管規章過于注重“安全”目標給予小貸公司的權利義務設置有失均衡損害了小貸公司天然具有的成本優勢使小貸公司面臨著無力與民間融資抗衡、無力與農村信用合作社、農村金融合作組織及城鎮中小型銀行競爭無法與大型商業銀行進行合作也難以與P2P網貸中介相媲美自身發展陷入了制度困境因此小貸公司的可持續發展需要清晰其自身的比較優勢及功能定位相應法律權利義務結構的設置應予均衡需要厘清其與其他金融機構的關系努力在金融安全與金融自由(效率)間尋找到有效監管的合理邊界從而為小貸公司的可持續發展提供法制保障。

1、小貸公司的法律性質及功能定位

目前對小貸公司法律地位的界定國家層面的相關規范性文件有«指導意見»、«關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知»(銀監發[2008]37號)、«金融機構編碼規范»(銀發[2009]363號)、«小額貸款公司指導手冊»、«小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定»(銀監發[2009]48號)等大多傾向于將小貸公司的性質界定為不吸收公眾存款、為小微企業以及農戶提供貸款業務的一般性企業僅央行的«金融機構編碼規范»將小貸公司定位為金融機構2014年5月銀監會會同央行起草的«小額貸款公司管理辦法(征求意見稿)»仍沿襲«指導意見»的規定視小貸公司為一般工商企業地方立法層面上陸續出臺的小貸公司“暫行管理辦法”、“監督管理條例”等大多將小貸公司定位為金融機構如浙江省、湖北省將小貸公司界定為“新型農村金融組織”青海省將小貸公司界定為“新型民間金融組織”而廣東省、河南省界定小貸公司為“不吸收公眾存款經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”«山東省小額貸款公司試點暫行管理辦法»(魯金辦發[2008]1號)第二條僅規定:“本辦法所稱小額貸款公司是指在山東省內依法設立的不吸收公眾存款經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”并未明確小貸公司的金融組織地位但隨后頒布的«山東省小額貸款公司監督管理暫行辦法»(魯政辦發[2009]82號)第一條則開宗明義:“小額貸款公司是以服務‘三農’和小企業為宗旨從事小額放貸的新型地方金融組織”由此可見在地方性法規或規范性文件中小貸公司多被界定為新型地方金融組織從上述相關小貸公司的規范性文件可以看出小貸公司從誕生之日無論其法律地位定位為一般工商企業還是新型金融組織其功能定位都如出一轍:“堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則”(«指導意見»及安徽省的相關規定等)、“以服務‘三農’和小企業為宗旨”(山東省、浙江省)、“緩解中小企業融資難題滿足中低收入人群融資需求”(深圳市)、“切實為‘三農’和小企業提供金融服務”(上海市)、“緩解中小企業貸款難問題、促進‘三農’、中小企業和縣域經濟健康快速發展”(河南省)、“服務小微企業、‘三農’和民生事業等薄弱領域的重要力量”(青海省)等等不需一一列舉足以明確小貸公司的功能:為‘三農’、小微企業發展提供金融服務而這樣的功能定位無疑具有一定的公益性質[4]由此可見:小貸公司作為新型金融組織的出現有著明顯的政策性導向與意圖承載著我國民間資本投資的希望擔負著解決“三農”、小微企業融資難的重任或者說社會責任明確小貸公司這樣的功能定位為我們審視現行監管規則體系提供了基本的落腳點。

2、公平、效率視域下小貸公司發展的制度困境

現行規制體系下的小貸公司承載著為“三農”、小微企業解決融資難的重大使命其自身權利義務結構卻存在失衡以“金融安全”為主導價值的監管措施損害了金融公平和金融效率使小貸公司自身發展面臨著制度困境。

首先，小貸公司資金有限、融入資金的權利更有限卻從事著正規金融不愿涉及的單筆貸款數額小、貸款管理成本高、可提供的擔保物品不足的中小企業、個體農戶的資金需求重任其面臨的信用風險更大據統計此類貸款的逾期率約6％盡管在我國目前法制框架下沒有取得銀行牌照的小貸公司當然不得從事吸收公眾存款或出于金融風險的考慮有必要對其融資權利加以限制但是這樣的監管理由都不應該成為忽視小貸公司作為理性經濟人對成本、效率的天然考量監管首先應尊重常識基本的出發點必須是監管所帶來的制度成本沒有損害小貸公司持續經營的動力。

其次，小貸公司的業務范圍、信貸對象、經營領域受到了較之其他信貸機構更為嚴格的限制如«山東省小額貸款公司試點暫行管理辦法»規定:為了緩解“三農”和小企業貸款難問題維護小額貸款公司的合法權益確保小額貸款公司可持續發展根據«中華人民共和國公司法»和«指導意見»的精神特制定本暫行管理辦法小額貸款公司可在本縣(市、區)辦理各項小額貸款、開展小企業發展、管理、財務等咨詢業務及其他經批準的業務小額貸款公司不得向股東發放貸款小額貸款公司不得跨縣域經營業務這樣的規則內容無疑初衷是為了防范小貸公司的日常經營風險、維護相關主體的合法權益并防止小貸公司涉嫌非法集資等嚴重擾亂金融市場秩序的行為其目的本身并無不當但其相應的負面效應卻鮮有重視。

再者，小貸公司不持有金融牌照不能享受金融機構的財政補貼和稅收優惠卻實實在在地接受著對銀行業一樣的監管甚至是遠比銀行業更為嚴格的監管一方面小貸公司有限的融資權利也是按照一般工商企業貸款標準其自身的融資利率不但在基準利率以上而且必然高出其他金融機構吸收公眾存款的利率否則其自身的融資都難以為繼另一方面小貸公司卻沒有享受到小型金融機構、農村金融組織所享有的某些激勵性稅收優惠措施以營業稅為例小貸公司的營業稅為利息收入的5.6％左右＋附加稅而農信社做小貸業務的營業稅率為3％左右＋附加這必然抬高了小貸公司的經營成本目前一些地方性的鼓勵、支持小貸公司發展的財政貼息政策、稅收優惠政策、專項資金保障安排等已相繼得以落實但大多分散在相關政府部門的紅頭文件中一般小貸公司要么不甚了解要么因煩瑣的申領程序、嚴苛的條件限制難以實際享受據山東省民營企業家協會的調查反饋:銀行和政府有政策有優惠但沒有一個統一的平臺讓政銀企之間很好的溝通且要享受到“貸款貼息”紙質資料積厚成冊法人代表簽字幾十處可謂極盡煩瑣之能事更有甚者一些地方政府機構甚至把一些優惠政策的享有看作對本地小貸公司進行權力尋租的機會大大挫傷了小貸公司主動申請補貼的積極性筆者在對濰坊小貸公司的走訪中就曾聽到類似的反映:申請很麻煩拿到三五千元的補貼款還要被地方一些部門或官員無理由地克扣因此明知有政策優惠卻覺得不值得申請。

最后，以“金融安全”為主導價值的監管措施實際地置小貸公司于不利的競爭地位公平、效率視域下的小貸公司自身發展面臨制度困境«指導意見»所確立的“小額、分散”原則其初衷是為了解決“三農”、小微企業融資難的問題對其貸款余額比例的限制是為了防范小貸公司將貸款過分集中加大自身的經營風險的同時引發系統性風險然而正是這些“以風險監管為核心”、過分注重“金融安全”的監管規則與措施實際地削弱了小貸公司市場競爭的能力并將之置于了不公平的市場地位:如“小額、分散”必然加大其風險管控成本嚴厲的監管措施、信息披露、信息登記等規定逐漸損害了小貸公司天然的信息優勢、成本優勢隨著民營銀行的設立、P2P網絡借貸平臺的“野蠻生長”和股權眾籌模式的異軍突起小額貸款行業的市場競爭不斷提高而小貸公司卻越來越無“招架之力”因為民間金融、村鎮銀行、農村金融合作組織在可以吸收存款的同時還依然擁有基于地緣、血緣、親緣的天然信息優勢與成本優勢而小貸公司在過于嚴苛的監管規則下正日益喪失這些天然優勢再者與享受著無資金門檻、無資金來源限制、無特定放貸渠道限制的單純P2P網貸中介相比資金來源受限、貸款利率受限、業務地域受限、監管更為嚴格的小貸公司更無“招架之勢”其帶來的結果可能是小貸公司的關閉、小貸行業的衰落以山東棗莊市為例在筆者的調研中進入2014年下半年以來當地6家小貸公司有5家處于清算階段還在維持營業的1家小貸公司卻是開業最晚、自有資本也最小的再有的可能是一些小貸公司選擇逃避規則的監管以降低其所帶來的成本如用夫妻分開借款、企業和法人分開借款等很多隱蔽的方式規避“對于單一客戶貸款余額不得超過資本金額的5％”的規定等此類規避性行為顯然背離了監管所追求的安全目標概而言之投資門檻高、審批嚴、監管多、風險大、政策補貼不明確或不到位境遇下的小貸公司如果缺乏成長為持金融牌照、可公開吸存的村鎮銀行、民營銀行的實力會現實地選擇關閉、停業轉而回到本初的“地下錢莊”、“民間借貸”模式繼續憑借天然的信息優勢、成本優勢自主地選擇放貸對象、自愿承擔著自己“承擔得起”的風險成本再或者轉型投資于P2P網貸平臺后者隨著監管規則的明晰其作為單純的“信息中介”①顯然風險更低盡管這樣的選擇是監管層不愿看到的但卻是市場主體作為“理性經濟人”的必然考量因此當我們試圖設立法律邊界、監管規則時必須兼顧公平、安全、效率多重原則或目標任何目標的偏廢從長期的法律社會效應看都是不利的。

3、公平、效率視域下小貸公司可持續發展的法制思考

3.1立法明確小貸公司的權利義務設置隨著小貸公司自身資金短缺問題的浮現各地的規范性文件已開始放寬了小貸公司的融資限制如«山東省人民政府辦公廳關于鼓勵和支持小額貸款公司發展有關事宜的通知»(魯政辦發[2013]34號):“連續2個年度分類評級達到Ⅰ級的小額貸款公司經批準可在引入優先股股東、向法人股東定向借款、在小額貸款公司之間進行資金拆借、與多家銀行業金融機構和融資性擔保公司開展合作等方面進行融資創新”“鼓勵小額貸款公司通過發行私募債券、中小企業集合票據、資產轉讓、資產證券化等方式借助資本市場依法合規開展直接融資”銀監會、央行下發的«小額貸款公司管理辦法(征求意見稿)»也取消了“從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50％”、“只能向不超過兩家銀行業金融機構融資”、“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5％”等規定并且在業務范圍上也“大尺度”擴容:可發放短、中、長期小額貸款辦理票據貼現、買賣債券、股票等有價證券開展權益類投資辦理貸款轉讓開展企業資產證券化業務發行債券辦理商業承兌、對外擔保、企業財務顧問、銷售業務等甚至打破地域局限可跨省經營上述補充性或修訂性規范文件使得小貸公司的權利義務結構漸趨合理很大程度上破解了小貸公司發展中存在的制度困境然而僅僅停留在原則性規定的“松綁辦法”蘊涵著巨大的風險因素一旦風險積聚監管部門又可能隨時叫停這些辦法其存在著不確定性也缺乏具體的執行措施有可能使小貸行業的風險隨之擴大并使行業的風險向外部溢出和擴散因此小貸公司的發展急需確定的法律規范加以保障在國家層面的專門立法缺乏的情況下地方性法規應該有所為彌補國家立法的欠缺將分散在規范性文件中的相關規則、制度、政策統一到正式的地方法規中并為將來的國家統一立法提供可資借鑒的寶貴經驗。

3.2厘清小貸公司與大型商業銀行的補充關系小貸公司與大型商業銀行間應是“補充關系”主要存在區域上的補足、貸款對象上的補足但二者“補充關系”上也并非完全隔離、相互對立對立關系只是特定條件下、金融安全與金融自由(金融效率)間的極端狀態小貸公司的核心業務是放貸在服務小微、農戶的資金需要方面小貸公司和大型商業銀行可以相互合作共擔責任但這種合作要有法律的邊界大型商業銀行擁有資金實力、組織制度完善、經營管理水平相對較高、業務流程嚴密等優勢小貸公司在其特定的地域、“熟人”圈子內擁有信息優勢、成本優勢、社會懲罰約束力強的比較優勢這是二者合作的基礎然而這種合作關系也可能帶來負面效應:一是從動態的關系看借款人的借款條件也許會惡化比如大型金融機構向小貸公司提供批發性貸款不再直接給農戶、中小企業提供貸款貸款農戶、中小企業只能選擇付出更高貸款成本的小貸公司二是這種合作會使小貸公司增加了資金供給、機構規模和人員也隨之擴大業務范圍逐漸走出“熟人”圈子而擴展至“陌生人”由此其原存在于特定區域、特定群體的信息優勢、成本優勢、社會懲罰約束力減弱而相應的風險則可能隨之放大因此小貸公司與大型商業銀行間的合作應審慎對待應有嚴格的法制邊界[5]關于小額信貸機構效率及其影響因素的研究國外多有專題性研究如Hart[6]強調小額信貸機構制度化后的業務擴張可能導致其喪失原有的信息優勢、成本優勢甚至有可能產生“馬歇爾沖突”①Bassem[7]分析地中海地區35家微型金融機構效率發現機構規模對微型金融機構效率有顯著影響中等規模的微型金融機構效率較高Popovia等[8]利用84個國家的1003家小額信貸機構8年的報告數據研究得出小額信貸機構效率的影響因素是機構性質、貸款利率、資金的可獲性和宏觀經濟水平Hassan等[9]通過分析拉丁美洲、中東、南非和南亞214家小額信貸機構運營效率發現正規小額信貸機構運營效率高于非正規小額信貸機構等[10]考察了正規金融與民間金融合作的效應發現不是所有的合作都能夠促進放貸者之間的競爭降低市場利率滿足小農戶的貸款需求這種合作的效力取決于放貸者的市場結構安東尼.奧格斯[11]強調規制應兼顧效率、公平、安全等多重目標同時注意規制目標的多重性容易影響規制的實施效果。

3.3明確小貸公司與其他小型金融機構的競爭與合作關系小貸公司在為農戶、小微企業提供融資服務時與農村信用社、農村金融合作組織等同樣經營小額信貸業務的金融組織不可避免地會存在業務區域、貸款對象上的交叉相互之間的競爭關系特征更加明顯這種競爭關系的正常發揮是有益于借款人、有益于農村金融市場發展與完善的因此應加以合理引導、激勵與規范需特別強調的是法律法規或政策在面向小微企業、農戶的金融服務時所給出的財政貼息、稅收優惠、專項資金保障等應該一視同仁、公平對待充分發揮它們的合力作用共擔服務“三農”經濟、小微企業的重任小貸公司與P2P網貸中介間主要是合作的關系有學者指出:與突破“只存不貸”的制度設計、轉型為村鎮銀行相比構建更具創新力的商業模式并與其他金融機構深度合作應是小貸公司的發展方向[12]小貸公司可以自主設立網絡服務平臺為小微企業、農戶提供便利的貸款服務、信息服務也可以與P2P平臺開展多樣性合作借助于P2P的平臺優勢為小微企業等弱勢群體提供更加豐富、有效的金融服務因此小貸公司相關立法的出臺應具有一定的前瞻性為未來的金融市場創新、發展預留必要的空間。

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作者：李艷 單位：山東財經大學法學院