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摘要：隨著社會主義新鄉(xiāng)村建立的不時深化，鄉(xiāng)村宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)受限已成為當(dāng)前亟待處理的難題。現(xiàn)行法律規(guī)則的缺陷徹底暴顯露宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙的本源，補償鄉(xiāng)村一切權(quán)法律主體缺位，構(gòu)建宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)制度刻不容緩。

關(guān)鍵詞：新鄉(xiāng)村建立；宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)障礙

一、現(xiàn)行法律規(guī)則及其缺陷

我國《物權(quán)法》第153條規(guī)則：“宅基地運用權(quán)的獲得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國度有關(guān)規(guī)則。”《土地管理法》第62條第1款規(guī)則：“鄉(xiāng)村村民一戶只能具有一處宅基地，其宅基地的面積不得超越省、自治區(qū)、直轄市規(guī)則的規(guī)范。”第4款規(guī)則：“鄉(xiāng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第63條規(guī)則：“鄉(xiāng)村集體一切的土地運用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建立；但是，契合土天時用總體規(guī)劃并依法獲得建立用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地運用權(quán)依法發(fā)作轉(zhuǎn)移的除外。”1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于增強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)則，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出賣，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購置的住宅發(fā)放土地運用證和房產(chǎn)證。2004年疆土資源部公布的《關(guān)于增強鄉(xiāng)村宅基地管理的意見》第13條規(guī)則：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村置辦宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在鄉(xiāng)村購置和違法建造的住宅發(fā)放土地運用證。”《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都規(guī)則，宅基地運用權(quán)不得用于抵押。2009年3月疆土資源部《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定開展農(nóng)民持續(xù)增收推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展的若干意見》中，關(guān)于運營性質(zhì)的集體建立用地流轉(zhuǎn)曾經(jīng)解除了限制，但鄉(xiāng)村宅基地仍被掃除在外。

從現(xiàn)行法律規(guī)則上剖析，我國對宅基地運用權(quán)采取的是限制流轉(zhuǎn)的政策，并且嚴(yán)厲制止鄉(xiāng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)，只允許宅基地運用權(quán)在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

實踐上，我國宅基地運用權(quán)制度創(chuàng)建之初是為了補償方案經(jīng)濟時期遺留下來的城鄉(xiāng)分治的二元社會嚴(yán)陣以待以及經(jīng)濟開展程度缺乏的缺陷，以保證農(nóng)民根本的生存權(quán)益為目的，在變革開放初期的確起到了積極的作用。而在當(dāng)前形勢下，政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的方針，要盡快消弭城鄉(xiāng)割據(jù)，減少城鄉(xiāng)差異，農(nóng)民對宅基地的經(jīng)濟開展功用的需求逐漸超越了其生存保證功用，鄉(xiāng)村宅基地制度的變革曾經(jīng)到了一個臨界點。

與農(nóng)業(yè)用地、其他非農(nóng)建立用地相比，現(xiàn)行法律與法規(guī)在鄉(xiāng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)方面愈加單薄，以至言行一致，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，鄉(xiāng)村住房一切權(quán)可轉(zhuǎn)讓性與宅基地運用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性的矛盾。依據(jù)“房隨地走、地隨房走”、“房地一體”的準(zhǔn)繩，房屋買賣必然觸及宅基地買賣。理想中鄉(xiāng)村私房買賣的買房人名義上是買房，但實踐上是買地，當(dāng)呈現(xiàn)買賣糾葛時，如何認(rèn)定買賣合同效能，是司法理論的一大難題。

第二，允許宅基地在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)與一戶一宅準(zhǔn)繩的矛盾。假如允許農(nóng)戶將住房和宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)的農(nóng)戶，勢必違犯了一戶只能具有一處宅基地且面積不得超標(biāo)的規(guī)則。契合宅基地運用權(quán)分配條件的其他農(nóng)戶完整能夠申請分配到一塊宅基地建房，而沒有必要購置別人的住房及宅基地。

第三，宅基地審批制與宅基地物權(quán)性質(zhì)的矛盾。《物權(quán)法》正式將宅基地運用權(quán)定性為用益物權(quán)。但是，從宅基地運用權(quán)的實踐運轉(zhuǎn)來看，其并不具備物權(quán)性質(zhì)。首先，宅基地運用權(quán)以特定行為人為主體，其權(quán)益只能對立集體組織內(nèi)部其他成員，而不具備物權(quán)的對世權(quán)特征。其次，注銷制是物權(quán)的根本準(zhǔn)繩，宅基地作為物權(quán)應(yīng)以注銷作為其公示要件，而理論中宅基地運用權(quán)行使卻遭到來自集體組織和政府部門的限制，農(nóng)民不具有物權(quán)的直接應(yīng)用、控制的特征。在行政機關(guān)審批之前，農(nóng)戶對集體一切的宅基地并無任何權(quán)益。

二、宅基地流轉(zhuǎn)障礙的本源

上述剖析揭顯露我國宅基地運用權(quán)制度設(shè)計存在著實質(zhì)的缺陷，就宅基地流轉(zhuǎn)而言，障礙其流轉(zhuǎn)的本源在于集體一切制及其權(quán)益主體缺位。由于假如鄉(xiāng)村宅基地運用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，將招致非鄉(xiāng)村集體成員能夠?qū)嵺`享有土地運用權(quán)，而真正的集體成員則分開集體，不再享用集體成員權(quán)益和實行相應(yīng)義務(wù)，從而使原鄉(xiāng)村集體一切演化為非集體一切以至是非集體成員個人私有。當(dāng)這種買賣現(xiàn)象在某個鄉(xiāng)村集體較為普遍地呈現(xiàn)時，鄉(xiāng)村現(xiàn)行的集體一切制以及與之配套的系列制度將土崩瓦解、難以為繼。因而，現(xiàn)行宅基地集體一切制及其主體缺位成為了宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)的最大制度障礙，二者的矛盾是不可調(diào)和的。

而鄉(xiāng)村一切權(quán)法律主體虛位問題曾經(jīng)成為了鄉(xiāng)村變革的突出問題。我國法律關(guān)于鄉(xiāng)村集體一切權(quán)的主體稱謂并不分歧。鄉(xiāng)村集體一切權(quán)的主體有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”兩個稱號，這就形成了主體規(guī)則的含糊性，在詳細(xì)操作時難以認(rèn)定。從實踐狀況來看，多數(shù)狀況下，村委會實踐上代行了集體一切權(quán)主體的權(quán)益，有的中央以至成了個別村干部的一切權(quán)。

針對這一矛盾，當(dāng)前學(xué)術(shù)界有鄉(xiāng)村土地私有化、集體土地按份共有制及集體土地國有化三種觀念，終究未來應(yīng)該采取何種做法更有利于新鄉(xiāng)村建立及社會開展，有待于學(xué)者們進(jìn)一步研討討論。

三、宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建

就目前現(xiàn)有集體一切權(quán)制度來看，為理解決宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，可暫時先在已有制度框架內(nèi)構(gòu)建合適宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，待機遇成熟時再從本源上加以處理。

（一）確權(quán)注銷

鄉(xiāng)村宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是其權(quán)屬必需合法，只要依法辦理了土地注銷，有合法的土地權(quán)屬證書，才干保證買賣的平安。因而，變革的第一步就是要增強宅基地的注銷工作，明晰宅基地運用權(quán)主體。詳細(xì)應(yīng)由疆土資源管理部門擔(dān)任對本地宅基地停止逐戶逐宗核對注銷，并發(fā)給相應(yīng)的宅基地運用權(quán)證書，明白農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)和具有收益權(quán)。宅基地超出規(guī)則面積的，分別在注銷薄和證書上注明。宅基地運用權(quán)以買賣、贈與和繼承方式流轉(zhuǎn)的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時辦理宅基地運用權(quán)變卦注銷，并收取注銷費用，宅基地流轉(zhuǎn)未經(jīng)變卦注銷不生效，以進(jìn)步鄉(xiāng)村土地買賣的平安系數(shù)，防備一房二賣或者其他糾葛的發(fā)作，確保在糾葛發(fā)作時有據(jù)可證，以促使糾葛順利處理。

同時樹立宅基地退出補償機制。凡已在城鎮(zhèn)置辦商品房定居或愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居的農(nóng)民，只需自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按退出的宅基空中積給予一定的經(jīng)濟獎勵；在契合規(guī)劃的前提下，允許將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給契合申請宅基地條件的本村村民。宅基地退出補償資金來源為耕地開墾費、土地出讓金、新增建立用地有償運用費，獎勵方式為一次性貨幣或養(yǎng)老生活補助。

（二）有償運用與無償運用相分離

《物權(quán)法》將宅基地定性為用益物權(quán)，依用益物權(quán)獲得的根本法理，應(yīng)以有償為準(zhǔn)繩，無償為例外。那么宅基地運用權(quán)的獲得是有歸還是無償，就應(yīng)由其當(dāng)事人（農(nóng)民集體與運用人）去協(xié)商，而不應(yīng)由國度統(tǒng)一規(guī)則。

宅基地運用的制度設(shè)計應(yīng)包含以下幾點：一是出于保證其根本寓居的需求，本集體成員曾經(jīng)獲得的法定面積規(guī)范內(nèi)的宅基地，無須支付運用費；二是本集體成員超占、多占的宅基地，須支付懲罰性的運用費，費用規(guī)范應(yīng)足以使其無法超占、多占宅基地；三是非本集體成員經(jīng)過流轉(zhuǎn)方式獲得宅基地（包括繼承）須支付運用費，費用規(guī)范應(yīng)參照國有土地出讓金肯定。

（三）流轉(zhuǎn)范圍

就宅基地運用權(quán)與建立用地運用權(quán)的區(qū)別而言，兩者均以建造并保有房屋及其隸屬設(shè)備為目的，主要的區(qū)別在于建立用地運用權(quán)是在“國度一切的土地”之上設(shè)定，而宅基地運用權(quán)是在“集體一切的土地”之上設(shè)定。依物權(quán)法的根本原理，只需契合法定的條件，任何人均可在別人之物上設(shè)立他物權(quán)，不應(yīng)對他物權(quán)人的身份作限制性規(guī)則，否則有違主體對等的民法根本準(zhǔn)繩。

宅基地運用權(quán)的成員性限制了宅基地運用權(quán)相關(guān)制度的開展。成員性并不是宅基地運用權(quán)的當(dāng)然屬性。《物權(quán)法》第152條規(guī)則：“宅基地運用權(quán)人依法對集體一切的土地享有占有和運用的權(quán)益，有權(quán)依法應(yīng)用該土地建造住宅及其隸屬設(shè)備。”這里，宅基地運用權(quán)的主體是“宅基地運用權(quán)人”，并不是“集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民”。宅基地運用權(quán)并不當(dāng)然具有成員權(quán)性。非本集體成員可否獲得宅基地運用權(quán)應(yīng)屬“農(nóng)民集體”的內(nèi)部事務(wù)，能夠經(jīng)民主設(shè)定程序決議。因而，《土地管理法》在修正之時，可將流轉(zhuǎn)的對象和范圍擴展到非集體成員，但需對用處加以限制，必需用于寓居。這樣，“小產(chǎn)權(quán)房”能夠遭到法律的維護(hù)，減少了糾葛，維護(hù)了社會的穩(wěn)定。

（四）流轉(zhuǎn)程序

在現(xiàn)行《土地管理法》之下，鄉(xiāng)村村民申請住宅用地，須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準(zhǔn)后，再由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織向宅基地申請者無償提供宅基地運用權(quán)。其中觸及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。這一規(guī)則不契合一切權(quán)的法理。宅基地運用權(quán)是在宅基地一切權(quán)上所設(shè)定的權(quán)益擔(dān)負(fù)，因而，其設(shè)定人應(yīng)為宅基地一切權(quán)人。而現(xiàn)行規(guī)則標(biāo)明，宅基地運用權(quán)的獲得只需縣級人民政府審批即可，作為宅基地一切權(quán)人的“農(nóng)民集體”，在這里毫無意義。這一規(guī)則不只不合一切權(quán)的根本原理，而且忽視一切權(quán)人的權(quán)益，有違憲之嫌。

我國物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立采取了“合同+注銷”的形式。就宅基地運用權(quán)的設(shè)立而言，當(dāng)事人之間設(shè)立宅基地運用權(quán)合同自是至關(guān)重要的一環(huán)。只需當(dāng)事人契合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土天時用總體規(guī)劃和土天時用規(guī)劃或特地制定的鄉(xiāng)村宅基地規(guī)劃等宅基地運用權(quán)獲得的條件并雙方協(xié)商分歧，自愿訂立合同即可，而基本沒有必要逐一地審批、控制。為了完成對土地資源停止管理的目的，能夠樹立土地備案制來監(jiān)管宅基地的運用狀況。

宅基地運用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應(yīng)可由其權(quán)益人自在處分。現(xiàn)階段宅基地運用權(quán)的流轉(zhuǎn)宜先由當(dāng)事人簽署協(xié)議，再由一切權(quán)人“農(nóng)民集體”同意，同時，流轉(zhuǎn)應(yīng)有一定的期間限制，不宜定為長期和永世不變。宅基地運用權(quán)流轉(zhuǎn)后，原運用人不得再次申請獲得宅基地運用權(quán)。至于鄉(xiāng)村住宅流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的投機問題，待鄉(xiāng)村住宅流轉(zhuǎn)市場開展起來后，完整能夠經(jīng)過政府的宏觀調(diào)控措施加以處理。

本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地運用權(quán)的，應(yīng)由有資質(zhì)的評價機構(gòu)，依據(jù)所轉(zhuǎn)讓宅基地的自然情況、區(qū)位條件等要素來肯定流轉(zhuǎn)宅基地的價錢轉(zhuǎn)讓價錢，普通不應(yīng)低于同地域建立用地運用權(quán)的土地出讓金規(guī)范。在流轉(zhuǎn)收益分配的比例問題上，應(yīng)傾向于維護(hù)農(nóng)民的利益，剩余局部以不動產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)稅等稅收方式交村民集體一切并依法運用，特地設(shè)立社保基金，并制定嚴(yán)厲的財務(wù)管理制度，做到專款專用，無須上交國庫。

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