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筆者以土地開發(fā)整理項(xiàng)目投資為引線，結(jié)合土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工目前狀況，主要從土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)角度出發(fā)，評(píng)析福建土地開發(fā)整理工程建設(shè)存在的新問(wèn)題和隱患，簡(jiǎn)明扼要地剖析新問(wèn)題和隱患的成因，進(jìn)一步提出解決新問(wèn)題的策略和辦法。

我省是人多地少的省份，人均耕地只有0.6畝，全省47個(gè)縣市人均耕地低于0.8畝的警戒線，是全國(guó)人均耕地最少的省份之一。全省可供開發(fā)的耕地后備資源數(shù)量有限、分布零散，按照“生態(tài)省”的要求，坡度較陡的地塊不但不能開發(fā)，還要布置部分退耕還林，大面積的耕地后備資源越來(lái)越少。因此，土地開發(fā)整理是我省補(bǔ)充耕地的重要途徑。

通過(guò)多年土地開發(fā)整理工程的實(shí)踐，我省已總結(jié)出一套相對(duì)合理、簡(jiǎn)練的工作機(jī)制。然而，土地開發(fā)整理工程在國(guó)內(nèi)的進(jìn)展歷程究竟有限，很多方面的工作仍然需要不斷摸索、實(shí)踐、總結(jié)。筆者曾參和多項(xiàng)省內(nèi)外土地開發(fā)整理工程設(shè)計(jì)，通過(guò)自我總結(jié)心得，對(duì)我省土地開發(fā)整理工程建設(shè)談?wù)剛€(gè)人的一些粗淺見(jiàn)解，希望可以達(dá)到“拋磚引玉”的成效。

1存在新問(wèn)題和隱患

1.1重點(diǎn)設(shè)施無(wú)法落實(shí)，總體規(guī)劃缺乏完整性

就土地開發(fā)整理項(xiàng)目省內(nèi)投資的而言，土地整理畝均投資約為2000元，高于國(guó)家投資項(xiàng)目的土地整理畝均投資。但是，項(xiàng)目一旦涉及存在平安隱患的中小型水工建筑物，就很可能面臨資金窘迫的境況，使得項(xiàng)目的總體規(guī)劃可能存在不同程度的缺陷。例如，2004年省級(jí)投資的仙游縣大濟(jì)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目摘要：項(xiàng)目總面積約為4102.98畝，總投資約為824.39萬(wàn)元。項(xiàng)目區(qū)地處木蘭溪中游和大濟(jì)溪下游兩側(cè)，以省道242線為界，分南、北兩個(gè)片區(qū)。其中南片區(qū)位于木蘭溪北岸；北片區(qū)則有木蘭溪支流大濟(jì)溪自北而南方向。項(xiàng)目區(qū)所涉及的木蘭溪和大濟(jì)溪都是徑流較大的兩條河流，假如將防洪工程和橋梁工程設(shè)計(jì)納入該項(xiàng)目的土地整理工程設(shè)計(jì)范圍，投資資金明顯存在較大缺口。可假如不予考慮，則必然存在一連串和防洪工程密切相關(guān)的平安新問(wèn)題；其次，由于河床寬度較大，如將大跨度農(nóng)橋納入投資范圍，資金更是捉襟見(jiàn)肘。而假如不納入投資范圍，則必造成項(xiàng)目區(qū)交通系統(tǒng)總體規(guī)劃上的不完整。

假如說(shuō)，仙游縣大濟(jì)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目只是特例，那么對(duì)于閩西和閩北的項(xiàng)目，類似新問(wèn)題卻是屢見(jiàn)不鮮。原因是這些項(xiàng)目區(qū)周邊大都為被丘陵山地環(huán)繞的盆地，或分布在河流兩岸的狹長(zhǎng)河流階地，總面積不大，總投資也不過(guò)在400～500萬(wàn)元，可又往往很需要建設(shè)占投資相當(dāng)比例的防洪工程。而防洪新問(wèn)題總是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田建設(shè)的大前提，正所謂摘要：皮之不存，毛將焉附。因此，大多數(shù)情況下，設(shè)計(jì)單位只能“委曲求全”，強(qiáng)行壓縮其它工程投資，從而造成項(xiàng)目區(qū)總體規(guī)劃由于資金短缺而存在不同程度的缺陷。

1.2投資重復(fù)，規(guī)劃相異

在省內(nèi)各縣市的土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)踏勘過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)碰到在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)存在幾乎同時(shí)或者正在施工，由農(nóng)發(fā)辦投資的田間設(shè)施，或者由水利部門投資的防洪排澇設(shè)施，或諸如新農(nóng)村建設(shè)、村村通之類的道路設(shè)施。于是，某些業(yè)主單位為了充分“利用資金”，挖空心思將這些設(shè)施“融”入土地整理項(xiàng)目投資范圍內(nèi)，從而造成投資重復(fù)。

然而，從規(guī)劃設(shè)計(jì)角度考慮，這些“已經(jīng)存在”的水利設(shè)施同樣可能給新的規(guī)劃帶來(lái)一定的設(shè)計(jì)麻煩。原因很簡(jiǎn)單，由于資金渠道不同，投資部門不同，規(guī)劃理念上必然存在一定的差異性，對(duì)項(xiàng)目總體規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)也就必然不同。比如，省內(nèi)的土地開發(fā)整理工程一般要求排灌分開，而農(nóng)發(fā)項(xiàng)目則大都采用傳統(tǒng)的排灌結(jié)合設(shè)施。因此，如何做到充分利用已有田間設(shè)施，合理科學(xué)規(guī)劃，需要設(shè)計(jì)單位深入項(xiàng)目區(qū)，實(shí)地認(rèn)真勘查，實(shí)測(cè)現(xiàn)有溝渠斷面尺寸，才能做到新舊結(jié)合，前后一致。

1.3新增耕地?cái)?shù)量斐然可觀，耕地質(zhì)量良莠不齊

從我省近五年的土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施中，針對(duì)提高新增耕地質(zhì)量的工程辦法有如鳳毛麟角。新增耕地面積不大，而且可能散布在項(xiàng)目區(qū)各個(gè)角落，更是難為人所重視。我們不妨換個(gè)角度來(lái)看這個(gè)新問(wèn)題，從歷年的土地開發(fā)整理工程施工費(fèi)用表上可以直觀地看到，列入這方面投資的內(nèi)容寥寥無(wú)幾。即使存在，也不過(guò)是“蜻蜓點(diǎn)水”，僅僅是一些示意性的、簡(jiǎn)易的辦法，比如客沙或客土之類的。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“新增耕地”在項(xiàng)目實(shí)施前是荒草地，項(xiàng)目竣工后依舊如從前。更有甚者，個(gè)別地方的新增耕地完全是為了應(yīng)付竣工驗(yàn)收，草草翻耕了事。

1.4預(yù)算編制不合要求，投資總額難符實(shí)際

2007年5月22日，閩財(cái)建[200757號(hào)文《福建省財(cái)政廳、國(guó)土資源廳有關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)土資源部土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的通知》的頒布，標(biāo)志著福建省土地開發(fā)整理預(yù)算開始正式采用《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)土定額”）。但從筆者近期參加的施工圖技術(shù)交底會(huì)、設(shè)計(jì)變更會(huì)以及2007年省級(jí)項(xiàng)目的審查會(huì)，許多業(yè)主單位、施工單位反應(yīng)的新問(wèn)題，大都和預(yù)算密切相關(guān)。現(xiàn)就預(yù)算編制過(guò)程中存在新問(wèn)題，做一些探索摘要：

（1）人工預(yù)算單價(jià)滯后。根據(jù)閩建筑[200624號(hào)文，建筑工程于2006年5月1日起已經(jīng)對(duì)人工預(yù)算單價(jià)做了調(diào)整。以松溪縣渭田土地整理項(xiàng)目（總面積3220畝）為例，按照國(guó)土定額標(biāo)準(zhǔn)的人工費(fèi)（六類工資區(qū)）計(jì)算，總投資約為644萬(wàn)元。假如直接將人工預(yù)算單價(jià)直接由原來(lái)的26.40元（甲類工）、15.89元（乙類工）直接增加到31.40元（甲類工）、20.89元（乙類工），總投資則將增加到678.85萬(wàn)元。前后兩者比較，總投資增加5％，畝均投資無(wú)形中增加了108元。

（2）材料預(yù)算單價(jià)和項(xiàng)目區(qū)實(shí)際價(jià)格差異較大。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的材料大都直接采用信息價(jià)，而大部分土地開發(fā)整理項(xiàng)目往往在比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，材料運(yùn)輸方面大都存在二次搬運(yùn)。

（3）定額和施工組織設(shè)計(jì)脫節(jié)。比如，溝槽土方開挖，按照國(guó)土定額，除上口寬度超過(guò)16m的渠道及上口面積大于80m2基坑土方工程采用人工和機(jī)械配合施工外，土方開挖都應(yīng)采取人工開挖，但實(shí)際預(yù)算編制過(guò)程中大多采用機(jī)械和人工配合的施工方法，難以符合預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

（4）項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程雖根據(jù)設(shè)計(jì)進(jìn)展分可行性探究、初步設(shè)計(jì)、施工圖三個(gè)階段，但并沒(méi)有因?yàn)樵O(shè)計(jì)階段的不同，對(duì)工程量采用相應(yīng)的擴(kuò)大系數(shù)，這可能造成后階段的進(jìn)一步設(shè)計(jì)內(nèi)容的調(diào)整壓縮。

綜上所述，由于預(yù)算編制的種種不符合標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象，極可能給項(xiàng)目施工帶來(lái)一定的負(fù)面影響。眾所周知，定額本身就是規(guī)定必要?jiǎng)趧?dòng)消耗量的標(biāo)準(zhǔn)，“標(biāo)準(zhǔn)”一旦“失真”，總投資預(yù)算過(guò)程的重復(fù)性差異疊加，勢(shì)必造成項(xiàng)目總投資和實(shí)際投資的存在大幅度的偏差。再加上某些施工單位為了中標(biāo)，不顧后果地壓縮標(biāo)底，尤其是某些采取最低價(jià)中標(biāo)的地區(qū)，對(duì)后期工程實(shí)施無(wú)形是“雪上加霜”，其后果很可能是降低工程質(zhì)量、施工單位半途退場(chǎng)、蓄意增加設(shè)計(jì)變更，等等。

1.5框定工程費(fèi)用比例，約束總體規(guī)劃內(nèi)容

根據(jù)省內(nèi)外多場(chǎng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目審查會(huì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，土地開發(fā)整理項(xiàng)目工程施工費(fèi)的費(fèi)用組成結(jié)構(gòu)大致是摘要：土地平整約占20％，農(nóng)田水利約占40％，田間路工程約占30％，其它工程約占10％。有些省份甚至要求農(nóng)田水利占施工費(fèi)的比例不得小于40％。假如土地平整工程或田間路工程比例增大，都可能被認(rèn)為是不合理的投資結(jié)構(gòu)。因?yàn)槎鄶?shù)人認(rèn)為只有農(nóng)田水利工程才是土地整理項(xiàng)目的重要部分，大量投入資金在所不惜。而不為重視的土地平整工程，在有些省份甚至被硬性要求不得超過(guò)施工費(fèi)的10％。否則，設(shè)計(jì)單位將可能被要求重新優(yōu)化總體平面布局，重新布置資金投入。

而值得深思的是摘要：假如撇開“土地平整”，規(guī)范大田塊、合并小田塊,“田成方”又從何而言？提高耕作效率，均勻澆灌又從何而言？從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，假如不利用當(dāng)前大好局勢(shì)，我們的耕作田塊又何時(shí)才能規(guī)范化，下一步土地整理的工作又將如何推進(jìn)？筆者認(rèn)為“土地平整”乃是區(qū)別于其它類似工程最獨(dú)特之處。

2新問(wèn)題成因分析

2.1程序尚未成熟，投資無(wú)法放開

實(shí)際上，國(guó)內(nèi)土地開發(fā)整理真正開展應(yīng)該是起始于新中國(guó)成立后。經(jīng)歷農(nóng)業(yè)合作化、公社化、學(xué)大寨等階段后，仍需不斷的探索、實(shí)踐、總結(jié)，才能逐漸形成成熟的土地開發(fā)整理機(jī)制。因此，程序上難免存在一定缺陷，項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理還不很理想，為確保資金使用平安、落到實(shí)處，采取“限額”設(shè)計(jì)，應(yīng)該是在情理之中。

2.2不同部門步調(diào)不一，設(shè)計(jì)理念有待統(tǒng)一

不同部門對(duì)相同項(xiàng)目區(qū)投入資金，提出不同的設(shè)計(jì)理念屬正常的現(xiàn)象。首先，投入資金總額的不同，可能就已經(jīng)定格了不同項(xiàng)目總體規(guī)劃的思路。根據(jù)資金寬裕情況，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際要求，解決項(xiàng)目區(qū)內(nèi)最緊要的設(shè)施，也是每一位設(shè)計(jì)者、策劃者或業(yè)主預(yù)先考慮的新問(wèn)題。這就基本確定了項(xiàng)目設(shè)計(jì)方向，局限了總體規(guī)劃的思路。其次，由于部門職能的不同，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)不同，或由于不同部門策劃者本身對(duì)投資項(xiàng)目不同程度的理解，在很大程度上也可能直接影響了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的方向。所以往往形成有的工程內(nèi)容重復(fù)建設(shè)，有的倍受冷落或刻意規(guī)避。

2.3重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量

由于土地開發(fā)整理工程項(xiàng)目是補(bǔ)充耕地、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑，因此很多地方單位考慮更多的可能是數(shù)據(jù)上的“一本賬”，對(duì)于后期土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施效果不夠重視，耕地質(zhì)量新問(wèn)題往往不能顧及。和耕地質(zhì)量息息相關(guān)的一些工程辦法，比如摘要：土壤改良、地力改善等辦法視覺(jué)上大都難以辨別，難以技術(shù)檢驗(yàn)，工程量審核只能通過(guò)簽證來(lái)體現(xiàn)，效果也是滯后的。因此，為了避免投資資金不落到實(shí)處，只能“忍痛割愛(ài)”，從而使得耕地質(zhì)量新問(wèn)題遭受冷落。

2.4定額標(biāo)準(zhǔn)貫徹力度不夠，單價(jià)高低人為因素影響大

在“國(guó)土定額”未出臺(tái)之前，省內(nèi)均采用的福建省水利水電廳閩水電[1997計(jì)201號(hào)文頒發(fā)的《福建省水利水電建筑工程預(yù)算定額》（以下簡(jiǎn)稱“97水利定額”）。因此，很多設(shè)計(jì)單位、審查預(yù)算專家甚至投資審核部門，對(duì)新的定額標(biāo)準(zhǔn)理解可能還不是十分透徹，影響項(xiàng)目投資。

此外，對(duì)項(xiàng)目總投資影響較大的因素還有投資審核單位。他們可能依據(jù)以往審核項(xiàng)目對(duì)送審項(xiàng)目的單價(jià)進(jìn)行人為限制，以達(dá)到降低項(xiàng)目總投資的目的。

3策略和辦法

3.1開拓籌資渠道，匯集多方力量

土地整理資金的充足和否是土地整理能否達(dá)到預(yù)期效果的必要前提。目前籌集資金的渠道主要來(lái)自土地整理專項(xiàng)資金。筆者認(rèn)為以下幾方面的資金渠道還可作進(jìn)一步拓展，以爭(zhēng)取充足的資金摘要：一是組織農(nóng)民投資、投勞，以及按照“誰(shuí)整理誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)資金的投入；二是利用國(guó)內(nèi)金融部門貸款；三是積極引用外資、如亞洲銀行等國(guó)際性投資。

為了克服同一項(xiàng)目存在上不同部門投資，不同理念的規(guī)劃，必須盡快構(gòu)建起一個(gè)將管理行為和跨部門協(xié)作聯(lián)系起來(lái)的組織架構(gòu)，匯集各方有效力量，凝聚各方投資資金，合力攻克諸如項(xiàng)目防洪堤、引水干渠之類涉及項(xiàng)目平安隱患的重點(diǎn)工程，有系統(tǒng)、有保障地全面開展土地開發(fā)整理工作，確保項(xiàng)目實(shí)施后平安穩(wěn)定地運(yùn)行。2006年由國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦聯(lián)合建設(shè)土地開發(fā)整理項(xiàng)目這一舉措，筆者認(rèn)為是土地開發(fā)整理工作里程上具有關(guān)鍵性意義的一步。

3.2規(guī)范定額標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用，實(shí)事求是編制預(yù)算

土地開發(fā)整理預(yù)算定額是土地開發(fā)整理項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)核算的基礎(chǔ)依據(jù)，因此，規(guī)范使用預(yù)算定額是編制投資預(yù)算的根本。從省內(nèi)的國(guó)土定額運(yùn)行情況，建議從以下三個(gè)方面入手，以臻規(guī)范運(yùn)用、實(shí)事求是的目的摘要：

（1）邀請(qǐng)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)編制人員或者預(yù)算專家，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、審查人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，深刻理解土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額內(nèi)在含義，把握預(yù)算定額的使用條件，從而提高預(yù)算編制水平。

（2）由土地開發(fā)整理管理部門組織各設(shè)計(jì)單位、資深預(yù)算審查專家、優(yōu)秀的施工單位，以技術(shù)座談會(huì)的形式，進(jìn)行技術(shù)交流，并形成定期舉辦的慣例，逐步規(guī)范。

（3）以設(shè)計(jì)單位、施工單位為調(diào)查對(duì)象，廣泛征詢?cè)O(shè)計(jì)單位、施工單位對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算的意見(jiàn)，組織預(yù)算專家，通過(guò)討論探究，總結(jié)并改進(jìn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)中和省內(nèi)不相吻合之處，循序漸進(jìn)，提煉出一套符合福建土地開發(fā)整理實(shí)情的預(yù)算定額。

3.3結(jié)合實(shí)際情況，開拓工作思路

從土地開發(fā)整理定義出發(fā)，土地開發(fā)整理就是采用工程或生物辦法，將未利用土地資源開發(fā)利用和經(jīng)營(yíng)或?qū)μ铩⑺⒙贰⒘帧⒋暹M(jìn)行綜合治理的活動(dòng)。因此認(rèn)為，無(wú)論是土方平整、道路工程還是其它工程，均為土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)中必不可少的一部分，都具有不可忽視的地位，最終的目的都是為了提高土地利用率，故應(yīng)當(dāng)一視同仁。

當(dāng)然，借鑒以往項(xiàng)目投資情況，總結(jié)投資各組成比例，也是檢驗(yàn)項(xiàng)目規(guī)劃合理和否的傳統(tǒng)手段之一，但假如把它當(dāng)作一個(gè)框框來(lái)生搬硬套，則不合理。比如，在一個(gè)水利設(shè)施完善，道路設(shè)施缺乏的項(xiàng)目?jī)?nèi)，投資重心就應(yīng)該往田間道路工程傾斜，而不是生硬地套用比例框框。因此，筆者認(rèn)為不論是哪個(gè)分項(xiàng)工程，只要情況屬實(shí)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)確實(shí)需要加大投資，都可以大膽投入資金，真正做到因地制宜，科學(xué)設(shè)計(jì)，合理規(guī)劃。

3.4加強(qiáng)資金財(cái)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“綜合治理”

土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)是項(xiàng)目資金使用的管理，合理有效地使用資金，控制支出，是項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成的根本保證，也是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“綜合治理”（本處指對(duì)田、水、路、林、村全方位進(jìn)行治理）的前提條件。以下就如何加強(qiáng)資金管理力度，提一些淺薄的建議摘要：

（1）劃清各項(xiàng)費(fèi)用開支界限，嚴(yán)格遵守資金支出程序；

（2）認(rèn)真審核支付憑證的真實(shí)性、可靠性；

（3）加強(qiáng)資金支出責(zé)任人簽字制度；

（4）建立完善的會(huì)計(jì)核算工作制度；

（5）加強(qiáng)工程項(xiàng)目的審計(jì)力度。

4結(jié)語(yǔ)

土地開發(fā)整理是有效增加耕地面積，保證糧食平安，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效辦法。在土地開發(fā)整理工程建設(shè)過(guò)程中應(yīng)充分考慮工程的綜合性、復(fù)雜性、季節(jié)性、區(qū)域性等特征，結(jié)合工程項(xiàng)目實(shí)際情況，不斷完善土地開發(fā)整理工程建設(shè)制度，使土地開發(fā)整理事業(yè)真正成為一項(xiàng)民心工程、德政工程。