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論文摘要：國(guó)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估投資效益

論文摘要摘要：近年來(lái)，地方國(guó)債投資對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關(guān)重要的功能。加強(qiáng)地方國(guó)債投資績(jī)效評(píng)估，對(duì)合理監(jiān)督地方國(guó)債投資具有實(shí)踐意義。本文對(duì)地方國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了分析，以期對(duì)提高地方國(guó)債項(xiàng)目的投資效益有所幫助。

從1998年下半年起，我國(guó)開始實(shí)施了以國(guó)債投資為核心的積極財(cái)政政策，打破了以往對(duì)銀行信用的過(guò)度依靠機(jī)制。國(guó)債投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力軍，每年拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)近2個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)債中有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)改造和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。以河北省為例，自1998年到2005年7年間，就有國(guó)債投資項(xiàng)目2776個(gè)，總投資1412億元，其乘數(shù)效應(yīng)輻射到各行業(yè)，成效顯著。地方國(guó)債投資成為我國(guó)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資項(xiàng)目中的重要組成部分，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關(guān)重要的功能。因此，對(duì)地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的分析探究有重要意義。

地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的理論依據(jù)

績(jī)效評(píng)估是運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、運(yùn)籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，對(duì)照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，采用特定的方法，通過(guò)定量定性的對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)價(jià)。起初，績(jī)效評(píng)估在企業(yè)內(nèi)部廣泛運(yùn)用。后來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府部門開始把績(jī)效評(píng)估作為評(píng)價(jià)工作的工具。

新公共管理理論，是指在公共管理方面借鑒商業(yè)管理的理論方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，其實(shí)質(zhì)是在公共責(zé)任和顧客至上理念的指導(dǎo)下，政府部分職能和公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化，以及政府責(zé)任機(jī)制的改變和再造。從20世紀(jì)90年代開始，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等西方國(guó)家已經(jīng)基本建立了較為完善的績(jī)效評(píng)估制度和體系。1993年美國(guó)第103屆國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效和結(jié)果法案》，英國(guó)政府也于1997年頒布了《支出綜合審查》。國(guó)債績(jī)效評(píng)估的核心是按照公共財(cái)政管理要求，運(yùn)用一定的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)、規(guī)范的考評(píng)方法，對(duì)公共投資資金的效益情況進(jìn)行科學(xué)，客觀公正的評(píng)價(jià)，綜合判定公共投資資金的投入方向、運(yùn)營(yíng)狀況和資金使用效益，為合理分配資金，優(yōu)化財(cái)政支出提供依據(jù)。其實(shí)質(zhì)是運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)體系和合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共投資資金的使用績(jī)效進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)和判定，并將結(jié)果作為預(yù)算分配的重要依據(jù)，以提高資金使用的規(guī)范性、平安性和有效性，對(duì)提高專項(xiàng)資金管理效率、使用效益和公共服務(wù)水平都具有積極的功能。

地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的迫切性

地方國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，地方國(guó)債項(xiàng)目是地方政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。因此，加強(qiáng)地方國(guó)債投資績(jī)效評(píng)估，合理監(jiān)督地方國(guó)債投資是具有實(shí)踐意義的。從各地國(guó)債資金運(yùn)行和管理來(lái)看，普遍存在著挪用資金、資金無(wú)效閑置和違反有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定運(yùn)用資金的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了各地國(guó)債投資的效益，更為嚴(yán)重的是，目前各地方國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，流于形式。

由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的新問(wèn)題較普遍，如摘要：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”新問(wèn)題；無(wú)合同或合同和口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”新問(wèn)題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過(guò)限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無(wú)項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”新問(wèn)題。

然而，目前我國(guó)的國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估尚處于探索階段，實(shí)踐的力度和效果很不平衡，還缺乏全國(guó)統(tǒng)一的做法和標(biāo)準(zhǔn)。存在的主要新問(wèn)題是摘要：缺乏法律依據(jù)；績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不健全，評(píng)估結(jié)論難以全面反映項(xiàng)目資金的使用效益；缺乏評(píng)估指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值；績(jī)效評(píng)估具有單向性特征，各地普遍只重視政府部門對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的評(píng)估和控制，而忽視了政府部門的自我評(píng)估，更缺乏社會(huì)對(duì)政府部門的評(píng)估和控制。

地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估建議

建立地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估體系，分別對(duì)地方國(guó)債投資項(xiàng)目在實(shí)施前進(jìn)行投入／產(chǎn)出定量猜測(cè)，實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤和實(shí)施后的效益定量評(píng)價(jià)，對(duì)于提高地方國(guó)債投資項(xiàng)目的管理水平，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)來(lái)說(shuō)是很有必要的。為了更好的實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，提高地方國(guó)債投資項(xiàng)目的投資效益，本文提出如下建議摘要：

（一）分層次綜合評(píng)估

地方國(guó)債投資項(xiàng)目的關(guān)鍵要素有三個(gè)，即時(shí)間、成本、質(zhì)量。因此，首先要從整體上衡量地方國(guó)債投資項(xiàng)目的成敗，項(xiàng)目是否按照計(jì)劃進(jìn)度執(zhí)行和完成，項(xiàng)目實(shí)際投入和預(yù)算的偏離程度，項(xiàng)目在質(zhì)量上是否滿足了管理的需求。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)—步深入、細(xì)化評(píng)估指標(biāo)。在項(xiàng)目質(zhì)量方面，如對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)度，項(xiàng)目功能的先進(jìn)性和實(shí)用性，地方產(chǎn)業(yè)部門因該項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)居住條件的影響等。

（二）分階段動(dòng)態(tài)評(píng)估

地方國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估不僅僅是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，而且對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程起導(dǎo)航功能，并通過(guò)前后對(duì)比分析，積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和項(xiàng)目的規(guī)范管理，實(shí)際上是通過(guò)績(jī)效評(píng)估來(lái)促進(jìn)績(jī)效優(yōu)化，最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目前期績(jī)效評(píng)價(jià)是在布置項(xiàng)目投資預(yù)算前，采用科學(xué)的方法對(duì)項(xiàng)目在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析、評(píng)估，判定項(xiàng)目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)期項(xiàng)目工程及財(cái)務(wù)管理等方面所進(jìn)行的評(píng)估，主要包括摘要：建設(shè)管理制度執(zhí)行情況、工程進(jìn)度及質(zhì)量、各項(xiàng)合同執(zhí)行情況、投資概算預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算、建設(shè)資金到位和使用管理情況、建設(shè)工期及施工管理水平、對(duì)環(huán)境的影響等。項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目建成投產(chǎn)(或交付使用)的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益及環(huán)境影響進(jìn)行綜合評(píng)估、評(píng)價(jià)。主要從是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度、成本效益分析評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際影響、項(xiàng)目可持續(xù)性等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）建立地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)地方國(guó)債項(xiàng)目投資績(jī)效是質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)和量的標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一，但根據(jù)具體內(nèi)容的不同各有側(cè)重。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有三方面摘要：數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，包括投入和產(chǎn)出比率、效益比率和能力比率；行為標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)一定的法規(guī)、制度、程序、指標(biāo)等實(shí)現(xiàn)的程度，判定投資效能的高低；功能標(biāo)準(zhǔn)，投資功能的實(shí)現(xiàn)程度，直接關(guān)系到社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的繁榮和國(guó)家的強(qiáng)大。

（四）規(guī)范地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估內(nèi)容

可將地方國(guó)債投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容規(guī)范為四個(gè)大的方面摘要：地方國(guó)債項(xiàng)目的投資業(yè)績(jī)，主要表現(xiàn)為國(guó)債投資為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；地方國(guó)債項(xiàng)目的投資管理效率，它反映的是地方國(guó)債投資項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的效益；地方國(guó)債項(xiàng)目的投資效能，它是指地方國(guó)債投資所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”和向公眾提供的服務(wù)的水平；地方國(guó)債項(xiàng)目的成本，即地方國(guó)債投資管理行為所占用和耗用的資源及其程度。

（五）注重地方國(guó)債投資項(xiàng)目的持續(xù)性

一般而言，國(guó)債投資項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、效果體現(xiàn)不明顯等特征，因此，其績(jī)效往往需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。如治理生態(tài)失衡和環(huán)境污染的項(xiàng)目，很難在短期內(nèi)見到可以用數(shù)字描述的效益。因此，在進(jìn)行地方國(guó)債投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)往往只能對(duì)當(dāng)期業(yè)務(wù)活動(dòng)的直接績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以對(duì)投資項(xiàng)目后期的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而不利于全面評(píng)價(jià)地方國(guó)債投資項(xiàng)目的效果。為避免這種情況的發(fā)生，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中需要進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)，以對(duì)投資項(xiàng)目的滯后性效益進(jìn)行評(píng)估。