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作者：李創(chuàng)軍單位：國家郵政局科學研究規(guī)劃院北京

一、郵政改革——郵政生存發(fā)展的必由之路

1.（略）

2.郵政改革的目標。郵政改革的目標是通過實行改革,將郵政建設(shè)成為有活力的郵政、有效率的郵政,有競爭力的郵政、可持續(xù)發(fā)展的郵政。

(1)有活力的郵政郵政改革應(yīng)能夠有效提高郵政部門對于不斷變化的生存發(fā)展環(huán)境的適應(yīng)能力與應(yīng)變能力;適應(yīng)并滿足顧客不斷變化的用郵需求。

(2)有效率的郵政郵政改革應(yīng)能夠有效提高郵政作業(yè)、服務(wù)效率,改善郵政服務(wù)質(zhì)量,提高郵政服務(wù)水平,保障一國公民基本通信權(quán)利實現(xiàn),樹立郵政在社會公眾中的良好形象。

(3)有競爭力的郵政郵政改革應(yīng)能夠提高郵政部門在日益激烈的國際、國內(nèi)郵政市場競爭中的競爭能力,確保郵政部門在這一市場中的主導(領(lǐng)先)地位。

(4)可持續(xù)發(fā)展的郵政郵政改革應(yīng)能夠改善郵政部門經(jīng)濟效益,扭轉(zhuǎn)經(jīng)營虧損,實現(xiàn)郵政發(fā)展的良性循環(huán),為郵政部門可持續(xù)發(fā)展提供財政支持。

3.郵政改革的普遍方向

(1)郵電分營。雖然長期以來,在郵政經(jīng)營運作方面,世界上大多數(shù)國家都采取郵電合一的經(jīng)營體制,但技術(shù)的發(fā)展與市場的變化卻使這種體制越來越難以為繼,已經(jīng)有越來越多的國家開始將郵政與電信分離開來,獨立經(jīng)營。郵電分營的重要意義在于它為郵政部門獲取獨立法律地位與獨立的經(jīng)營主體資格提供了可能。

(2)政企分開。郵政政企分開的重點是郵政的政府(立法、管制)職能與企業(yè)(經(jīng)營)職能分開。政企分開以后,郵政的政府職能由政府相關(guān)部門或指定機構(gòu)行使,公共郵政經(jīng)營者只承擔企業(yè)職能。政企分開對于減少政府干預(yù),創(chuàng)造平等市場競爭環(huán)境,確立公共郵政經(jīng)營者的獨立法律地位具有十分重要的意義。

(3)企業(yè)化運作。各國郵政發(fā)展的實踐證明,在已有的多種郵政運作方式中,企業(yè)化是市場經(jīng)濟條件下適應(yīng)郵政生產(chǎn)、經(jīng)營特點并能促進郵政事業(yè)發(fā)展的運作方式。企業(yè)化運作的核心是賦予公共郵政經(jīng)營者充分的管理自主權(quán)與完全意義上的經(jīng)營自主權(quán),從而確立其獨立的經(jīng)營主體地位。

(4)商業(yè)化經(jīng)營。商業(yè)化經(jīng)營是市場競爭態(tài)勢下郵政企業(yè)的基本經(jīng)營方式。商業(yè)化經(jīng)營要求郵政經(jīng)營活動應(yīng)遵循一般的商業(yè)原則,要以市場為導向,樹立競爭觀念;以客戶為中心,樹立服務(wù)觀念;以效益為目標,樹立投入產(chǎn)出觀念。以此謀求企業(yè)在市場競爭中的優(yōu)勢地位,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在看到商業(yè)化經(jīng)營為郵政企業(yè)帶來巨大商業(yè)利益的同時,也要認識到它對郵政服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求。

4.郵政改革沒有統(tǒng)一模式。世界是豐富多彩的世界。雖然各國郵政發(fā)展有其共性的一面,但由于各國政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)的差異及現(xiàn)階段郵政發(fā)展水平的不同,因此在郵政改革問題上不存在一個全球統(tǒng)一、普通適用的模式,而必須由各國郵政根據(jù)本國具體情況自主選擇。

二、郵政市場——壟斷還是競爭,封閉還是開放

1.有序的市場競爭

(1)壟斷削弱,競爭加強——郵政市場發(fā)展的必然結(jié)果。就在公共郵政部門還在探討郵政市場還要不要壟斷,如何保護郵政壟斷問題的時候,私營競爭者已經(jīng)開始向傳統(tǒng)上屬于公共郵政經(jīng)營者的市場領(lǐng)域發(fā)起進攻,欲與公共郵政經(jīng)營者一爭高低。隨著時間的推移,這種競爭愈來愈激烈,涉及的市場領(lǐng)域也愈來愈廣泛。本世紀六七十年代誕生于發(fā)達資本主義國家的一些私營競爭者,如DHL(敦豪,美國)、TNT(天地快運,澳大利亞)、FedEx(聯(lián)邦快遞,美國)等已逐漸發(fā)展成為郵件運遞領(lǐng)域?qū)嵙姶蟮目鐕瘓F公司。私營競爭者的活動在一定程度上改善了郵政服務(wù)質(zhì)量,增加了公眾對郵政服務(wù)的選擇性,順應(yīng)了公眾及輿論對于改善郵政服務(wù)效率的呼聲,對郵政壟斷形成了巨大的社會壓力。因此,對公共郵政經(jīng)營者而言,競爭已經(jīng)成為郵政市場發(fā)展的活生生的現(xiàn)實,目前已經(jīng)不是討論要不要競爭的問題,而是如何參與和應(yīng)付競爭的問題。

(2)競爭不是無序,競爭需要規(guī)則。雖然壟斷削弱、競爭加強是郵政市場發(fā)展的必然結(jié)果,但這種競爭必須是有序的市場競爭。而從目前情況來看,許多國家都是在還沒有對原有郵政立法進行必要和適當?shù)男薷牡臈l件下就已經(jīng)在郵政市場引入了競爭。這樣做的結(jié)果,一方面的確提高了郵政服務(wù)運作效率,改善了郵政服務(wù)質(zhì)量,但另一方面也導致了郵政市場的無序競爭,使一些郵政經(jīng)營者尤其是肩負普遍服務(wù)義務(wù)的公共郵政經(jīng)營者在市場競爭中處于劣勢地位,造成市場不公平競爭,降低了郵政服務(wù)水平,進而影響到郵政普遍服務(wù)的實現(xiàn),并最終損害消費者的利益。因此規(guī)范郵政市場秩序,引導郵政經(jīng)營者開展有序競爭已經(jīng)成為郵政市場發(fā)展的當務(wù)之急。有序競爭的核心是通過修訂原有郵政立法,制定一系列市場競爭規(guī)劃,建立公平競爭的市場環(huán)境。這些競爭規(guī)則至少包括以下四個內(nèi)容:第一,市場準入的市場主體資格問題;第二,郵政服務(wù)質(zhì)量標準;第三,郵政普遍服務(wù);第四,對違反規(guī)則行為的處罰。

(3)新的普遍服務(wù)保障體系。建立合理的郵政普遍服務(wù)保障體系是保證郵政市場公平競爭的重要條件。郵政市場競爭的形成,商業(yè)化經(jīng)營在公共郵政經(jīng)營部門的引入要求必須對原有郵政普遍服務(wù)實施方式進行必要的改革。應(yīng)該認識到,保證郵政普遍服務(wù)實現(xiàn)是國家而非某一企業(yè)對其本國全體公民應(yīng)盡的義務(wù)。國家要在要求郵政經(jīng)營者承擔普遍服務(wù)義務(wù)的同時,通過多種形式對其因承擔普遍服務(wù)義務(wù)而造成的經(jīng)濟損失給予充分合理的補償,避免由于商業(yè)化經(jīng)營而可能對郵政普遍服務(wù)造成一切侵蝕。

2.有控制的自由化

(1)市場開放是未來郵政市場發(fā)展的必然結(jié)果,但尚待時日。隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展,服務(wù)貿(mào)易全球化的步伐日益加快,并已經(jīng)涉及到了原來屬于自然壟斷的一些服務(wù)領(lǐng)域。電信服務(wù)自由化談判的成功對于作為姊妹行業(yè)的郵政更是一個很大的震動。今后隨著各國郵政壟斷的逐步削弱,郵政專營范圍的日漸縮小,郵政市場將全面引入競爭機制,郵政市場開放將是大勢所趨。但由于郵政生產(chǎn)運作的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟特征及郵政服務(wù)地域的廣泛性,加之各國國情不同,郵政發(fā)展所處的階段也各不相同,因此,郵政市場開放還尚待時日。

(2)郵政市場開放的漸進性與一定程度、一定范圍上的保護性。服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定給予其成員國以足夠的靈活性來決定哪些服務(wù)將對外國競爭者開放,什么時間開放等。具體到郵政服務(wù)領(lǐng)域,各國亦應(yīng)有足夠的自主權(quán)來決定其郵政市場開放的時間、范圍和步驟。但由于各國郵政發(fā)展狀況不同,對郵政市場開放的預(yù)期利益也各不相同,因此,盡管有些國家極力主張盡早開放郵政市場(如歐盟已經(jīng)決定于近期在其成員國間相互開放郵政市場),而有些國家則對開放本國郵政市場持謹慎態(tài)度。總的來看,由于服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的靈活性,雖然郵政市場開放將是大勢所趨,但由于一些國家擔心市場開放可能對其尚還處于幼稚發(fā)展階段的公共郵政經(jīng)營者的發(fā)展造成沖擊,進而影響其國內(nèi)郵政普遍服務(wù)的實現(xiàn),因此可能會根據(jù)本國具體情況,在不違背服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定基本原則的基礎(chǔ)上,實行漸進式的市場開放策略,并對其本國郵政市場給予一定范圍上的必要保護。

三、各國郵政運營者的關(guān)系——商業(yè)伙伴還是競爭對手

1.合作是百年來郵政相互關(guān)系的主旋律。萬國郵聯(lián)自其成立的那一天起,就將保證函件在各成員國的轉(zhuǎn)運自由,作為其神圣使命載入/萬國郵聯(lián)公約0。自此以后的120多年時間里,萬國郵聯(lián)各成員國在世界范圍組成一個郵政領(lǐng)域,相互交換函件,保證轉(zhuǎn)運自由,形成了良好的合作關(guān)系,并將合作范圍擴大到了函件以外的其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域,如包裹業(yè)務(wù)、郵政金融業(yè)務(wù)、速遞業(yè)務(wù)等。我們相信,隨著郵政的不斷發(fā)展,這種合作關(guān)系還將繼續(xù)存在下去。

2.從政府合作到商業(yè)合作,從政府伙伴到商業(yè)伙伴。郵聯(lián)成立120多年來,世界郵政發(fā)生了巨大變化。郵政運作的行政性逐漸淡化,經(jīng)營性、市場性不斷強化;以前一直作為政府部門運作的各國郵政,近年來,紛紛向企業(yè)部門轉(zhuǎn)變;郵政經(jīng)營中越來越多地引入了商業(yè)原則。郵政發(fā)展的上述變化對原有的以政府協(xié)議合作為基礎(chǔ)的國際郵政關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。環(huán)境的變化要求郵政部門及時調(diào)整相互關(guān)系準則,適應(yīng)環(huán)境變化,建立新的雙邊和多邊國際郵政關(guān)系體系。從當前及今后郵政發(fā)展情況來看,筆者認為,今后各國郵政間相互關(guān)系將逐步由政府合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)合作關(guān)系;由基于政府合作的政府伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)合作的商業(yè)伙伴關(guān)系。

雖然今后各國郵政運營者之間的相互關(guān)系將會發(fā)生上述變化,但合作仍將是郵政間新的相互關(guān)系的基石。隨著郵政市場的逐步開放,各國郵政之間將不可避免地存在一些競爭,但在合作與競爭當中,基于共同的商業(yè)利益而形成的新的商業(yè)伙伴關(guān)系(利益共同體)給各國郵政帶來的利益要遠遠大于相互間競爭的利益價值。從今后的發(fā)展情況來看,同其他產(chǎn)業(yè)一樣,全球郵政領(lǐng)域也將不可避免地發(fā)生一系列的企業(yè)重組事件。這種重組既有因為市場競爭而產(chǎn)生的企業(yè)兼并,也會有由于競爭需要而引致的自愿合并;同時也將產(chǎn)生多個國家郵政基于共同的商業(yè)利益及競爭需要而結(jié)成的松散的戰(zhàn)略聯(lián)盟等。原有的/一國一郵政0的概念將不再存在,代之以國家屬性淡化的眾多跨國郵政經(jīng)營商。全球郵政市場也將成為這些跨國郵政公司逐鹿逐利的大舞臺。

四、新技術(shù)——威脅還是機遇

1.新技術(shù)會導致郵政消亡嗎?為回答這一問題,讓我們簡要回顧一下自郵聯(lián)誕生120多年來,郵政生存所遭遇到的為數(shù)眾多的威脅以及眾多預(yù)言家就此所做的種種預(yù)言:(1)19世紀70年代,電報發(fā)明。有人已經(jīng)就此預(yù)言郵政消亡以及它將被電報所取代;(2)40年后,另一些未來學家則確信電話將使郵政退位而成為一種過時的歷史遺物;(3)本世紀50年代,一些人又關(guān)注作為郵政和大多數(shù)書面材料滅亡先兆的電視的出現(xiàn);(4)接近現(xiàn)在的80年代,人們又為郵政的接班人傳真的普及而歡呼;(5)最近的幾年中,以Internet為首的電子通信網(wǎng)絡(luò)被解釋為對有關(guān)郵政在不遠的將來消亡的爭論的肯定論據(jù)。綜上,如果未來學家在一個多世紀的規(guī)則或不規(guī)則時間間隔里一直在預(yù)言郵政的消亡,那它的消亡也確實太漫長了!事實的情況是,伴隨未來學家的/消亡0預(yù)言,郵政不僅沒有消亡,而且其業(yè)務(wù)還連續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計,1997年全世界600多萬郵政工人所處理的郵件量達到4000億件。而且據(jù)萬國郵聯(lián)的一項研究表明,雖然今后在總的通信市場中郵政所占的份額將會下降,但到2005年,世界郵件量仍將以2.5%的速度持續(xù)增長。正如收音機沒有取代報紙、電視沒有取代收音機一樣,郵政也不可能被其他通信方式所取代。維系郵政永遠在的永恒力量便是市場的多樣化需求。社會對實物通信需求的存在與發(fā)展,成為郵政生存發(fā)展的不竭源泉。

2.由傳統(tǒng)郵政到技術(shù)郵政。在看到新技術(shù)對郵政發(fā)展形成嚴峻挑戰(zhàn)的同時,越來越多的人似乎更加愿意強調(diào)新技術(shù)對于郵政發(fā)展帶來的難得的機遇。而且從實際情況來看,新技術(shù)已經(jīng)越來越多地應(yīng)用到郵政生產(chǎn)、經(jīng)營、管理領(lǐng)域。新技術(shù)的應(yīng)用提高了郵政工作效率,改善了郵政服務(wù)質(zhì)量,加強了郵政管理,對郵政發(fā)展起到了積極作用。不斷提高郵政發(fā)展的技術(shù)含量已經(jīng)成為今后郵政發(fā)展的一個重要趨勢。傳統(tǒng)郵政將逐步向技術(shù)郵政轉(zhuǎn)變。技術(shù)郵政區(qū)別于傳統(tǒng)郵政的特點在于:第一,技術(shù)郵政是以技術(shù)為生存發(fā)展基礎(chǔ)的郵政。與傳統(tǒng)郵政條件下,技術(shù)對于郵政生存發(fā)展的輔助功能不同,技術(shù)郵政條件下,技術(shù)已經(jīng)成為郵政生存發(fā)展的必需要素。第二,技術(shù)郵政是以技術(shù)為發(fā)展動力的郵政。今后郵政的發(fā)展,其動力源自市場需求,而需求的實現(xiàn)則依賴于技術(shù)的發(fā)展。通過利用新技術(shù),開發(fā)郵政新業(yè)務(wù),改造傳統(tǒng)業(yè)務(wù),滿足客戶需求,實現(xiàn)郵政發(fā)展。