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在中國從“非市場地位國家”到“市場地位國家”的轉(zhuǎn)變過程中，中國出口大幅增長，同時隨著中美之間貿(mào)易摩擦的不斷升溫，美國對中國采取的反傾銷和保障措施已遠遠不能滿足其國內(nèi)生產(chǎn)商所希望達到的效果，以美國為首針對中國商品的反補貼訴訟①已經(jīng)成為國外對華發(fā)起貿(mào)易爭端的又一新手段。尤其是美國次貸危機以來，世界經(jīng)濟形勢的走弱和全球貿(mào)易的萎縮，全球貿(mào)易保護主義開始加強，美國等不斷加大對華反補貼的次數(shù)、規(guī)模和實施力度。截止到2010年6月30日美國對中國實施反補貼調(diào)查的案例已有25起，其中有13起已經(jīng)付諸關(guān)稅②，包括環(huán)狀焊接碳素鋼管、薄壁矩形鋼管、不銹鋼焊接壓力管、環(huán)形碳素管線管、工程輪胎、復(fù)合編織袋、輕克重熱敏紙、原始橡膠磁和亞硝酸鈉等，而這一切距離2006年美國啟動對華首例反補貼案僅4年時間。
一、中美貿(mào)易順差的不斷擴大是美國加大對華反補貼的直接因素
自1784年2月22日美國商船“中國皇后號”（EmpressofChina）駛?cè)霃V州后，中美貿(mào)易已有200多年的歷史。1949年新中國成立后，中美雙邊貿(mào)易規(guī)模都比較小，無論是中國還是美國都未在對方外貿(mào)中占據(jù)很大比重。1952年到1972年的20年間，由于美中之間的政治沖突與敵對狀況，中美貿(mào)易基本陷于停止。1979年兩國簽訂中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定，美中之間的貿(mào)易總量迅速增長，兩國貿(mào)易聯(lián)系日益密切。1979年兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系正?；瘯r，美國是中國第三大貿(mào)易伙伴，1996年成為第二大貿(mào)易伙伴，當前美國已經(jīng)成為中國最大的出口市場，第六大進口來源地和第三大技術(shù)進口來源地。中國在1980年時是美國第24位貿(mào)易伙伴，1995年上升為第5位，2003年取代日本上升到第3位，2006年進一步超過墨西哥成為美國第二大貿(mào)易伙伴，目前中國是美國第三大出口市場和第一大進口市場國以及最大的貿(mào)易逆差來源國，根據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計，2010年對中國的貿(mào)易逆差已經(jīng)占到美國全部貿(mào)易逆差的42.2％。兩國在中國入世后的雙邊貿(mào)易變化見表1。
20世紀90年代以來，中國對美國出口的比重日益上升，中美兩國貿(mào)易收支不平衡加大，中國經(jīng)濟的崛起，對美國的經(jīng)濟政治地位造成了威脅，使得中美貿(mào)易沖突與爭端日益突出。貿(mào)易摩擦的方式主要包括反傾銷、反補貼和特別保障條款，以及其他一些特殊的貿(mào)易制裁等。從摩擦的領(lǐng)域看也存在擴大化的趨勢，傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品、紡織品等領(lǐng)域仍然紛爭不斷，但貿(mào)易沖突與爭端的領(lǐng)域近年來開始集中于高附加值產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)，例如金融、保險和電信領(lǐng)域，知識產(chǎn)權(quán)保護問題也日益突出。
與此同時，中美經(jīng)濟摩擦范圍和手段均有所擴展，特別是進入2001年以來，貿(mào)易問題日益同金融（如資本市場開放、匯率）、投資、競爭環(huán)境等問題相聯(lián)系，手段也進一步增加，除了傳統(tǒng)的WTO框架下的反傾銷、反補貼，以及美國國內(nèi)貿(mào)易法案制裁（如301和337條款）外，更增加了環(huán)境保護、勞工標準等新的手段；美國還加大了對我國相關(guān)政策和制度的干預(yù)，增強了輿論導向，圍繞中美貿(mào)易逆差問題，炮制“中國實施不公平貿(mào)易”、“中國人為壓制人民幣匯率”等論點，以此為加大對中國的貿(mào)易保護措施創(chuàng)造輿論背景，同時結(jié)合“市場經(jīng)濟地位”問題的爭論，越來越多地涉足對中國的金融、貨幣、匯率、競爭和產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)和指責。
隨著中國經(jīng)濟崛起的速度加快，美國全球戰(zhàn)略中削弱和抑制中國的因素將更多地轉(zhuǎn)向經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，因此中美之間的貿(mào)易摩擦主要源于雙方不平衡的貿(mào)易關(guān)系，長期的逆差使得美國不斷尋求遏制中國出口的方法，反補貼即成為美國選擇的又一新的遏制中國的工具。總的來看，傳統(tǒng)的、衰落的行業(yè)(或稱“夕陽產(chǎn)業(yè)”)如鋼鐵、紡織、造船、汽車等行業(yè)的行業(yè)組織支持貿(mào)易保護主義政策，從事高新技術(shù)、競爭力強的行業(yè)如航空航天、飛機制造、信息技術(shù)及金融服務(wù)等部門的行業(yè)組織則是自由貿(mào)易政策的支持者。
從出口商品結(jié)構(gòu)看，表2是根據(jù)2001年－2010年中國對美出口產(chǎn)品按照HS編碼分類統(tǒng)計的商品出口結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)中國對美出口主要集中在勞動密集型產(chǎn)品（主要為雜項制品、紡織制品、鞋帽傘等制品、塑料橡膠制品以及皮革制品等），以及資本密集型產(chǎn)品（主要為機械電氣設(shè)備、運輸設(shè)備和光學儀器等），而且勞動密集型產(chǎn)品出口占比相對不斷下降，資本密集型產(chǎn)品出口占比相對上升，尤其是機械電氣設(shè)備已經(jīng)占了中國對美出口貿(mào)易的近一半比重。從對美國市場依賴度①看，表3表明，中國工業(yè)制成品的出口對美國市場的依賴程度遠高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和原材料出口，其中勞動密集型產(chǎn)品對美國出口市場依賴度排在前列。伴隨著美國夕陽工業(yè)的衰落和制造業(yè)生產(chǎn)的海外轉(zhuǎn)移，進口競爭行業(yè)和美國弱勢行業(yè)的利益集團如紡織品制造商協(xié)會、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)會、鋼鐵協(xié)會在貿(mào)易保護進程中日益活躍，近年來頻頻發(fā)生的對華貿(mào)易摩擦等均集中在這些領(lǐng)域，并且也引發(fā)了美國國內(nèi)“勞動”要素持有者的主要代表——勞工集團和工會的貿(mào)易保護行為，比較突出的是美國的勞聯(lián)－產(chǎn)聯(lián)，堅持要求政府實施貿(mào)易保護政策。
二、中美之間產(chǎn)業(yè)分工格局導致不同產(chǎn)業(yè)貿(mào)易競爭力失衡是客觀因素
造成上述中美貿(mào)易摩擦的內(nèi)在原因是：隨著全球化發(fā)展，美國跨國公司全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所造成的中美之間的產(chǎn)業(yè)分工格局造成了中美不同產(chǎn)業(yè)部門貿(mào)易競爭力的消長和失衡。
20世紀90年代以來，隨著中國成為新的跨國公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移首選地，中國的出口增長模式嚴重依賴于跨國公司在中國的產(chǎn)業(yè)分工（見圖1），過去30年中國經(jīng)濟發(fā)展的外貿(mào)依存度高達66％，其中一半以上由外商投資企業(yè)創(chuàng)造，一半以上為加工貿(mào)易，即從國外進口技術(shù)和零部件為國外品牌進行組裝和加工，這意味著外貿(mào)出口的本地增值很低，主要是在為別國的GDP做貢獻。就紙業(yè)而言，中國與美國之間的分工是森林資源豐富的美國向中國出口紙漿和廢紙，中國用這些原料造紙和生產(chǎn)紙制品，然后銷往包括美國在內(nèi)的世界各國。根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2006年中國從美國進口“紙及紙板；紙漿、紙或紙制品”5.45億美元，對美國出口“紙及紙板；紙漿、紙或紙制品”10.8億美元，就體現(xiàn)了這種分工關(guān)系。
中國作為“世界工廠”成為跨國公司生產(chǎn)基地并在貿(mào)易總體上呈現(xiàn)出“大出大進”的特點，獲得巨額貿(mào)易順差，卻只是承擔了加工組裝的角色，處于跨國公司全球產(chǎn)業(yè)分工鏈條較低端的環(huán)節(jié)，獲得了分工下的較低利潤，這樣的分工結(jié)構(gòu)盡管使得中國快速融入全球化發(fā)展，卻不得不承擔國內(nèi)本土企業(yè)和本國跨國公司的培育不夠、外資對中國資源的惡性消耗并由此引致的環(huán)境惡化、中國出口引起越來越多貿(mào)易摩擦、拉大社會收入差距等一系列后果，與中國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目標相背離。
發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對外向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，加劇了產(chǎn)業(yè)間發(fā)展的不平衡和產(chǎn)業(yè)國際競爭優(yōu)勢的變化，中美之間的制造業(yè)貿(mào)易競爭力比較的變化正反映了這樣的特點。表4是1995－2007年間美國和中國在貿(mào)易摩擦較為激烈的幾個部門貿(mào)易競爭力的比較，可以發(fā)現(xiàn)在鋼鐵業(yè)、化學、機械與運輸工具、辦公與通訊設(shè)備、紡織品部門中、美貿(mào)易競爭力都出現(xiàn)不同程度的此消彼長形態(tài)。美國制造業(yè)在國際貿(mào)易競爭中優(yōu)勢的減弱使得美國必然要利用各種貿(mào)易摩擦手段來維持本國逐漸失去競爭優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的利益。
三、美國貿(mào)易政策的政治化傾向是美國加大對華反補貼的特有背景
所謂美國貿(mào)易政策的政治化傾向，一是指國會在美國政府的貿(mào)易決策中起著越來越重要的作用，而在美國的政治傳統(tǒng)中，國會的介入意味著保護主義；二是指各種利益集團在政府中的代言人對美國貿(mào)易政策的影響。
20世紀80年代開始出現(xiàn)的世界貿(mào)易流向的變化，美國出現(xiàn)了嚴重的貿(mào)易赤字，受到進口產(chǎn)品競爭產(chǎn)業(yè)要求更多的進口保護措施，國會中的保護主義勢力上升。加上在GATT的東京回合談判中，除了《反傾銷守則》只是在肯尼迪回合《反傾銷守則》的基礎(chǔ)上增加了一些程序性的內(nèi)容，形成的所謂《反補貼守則》也因為缺乏法律上的處分規(guī)則而沒有實質(zhì)意義。在這樣的背景下，美國在整個80年代中頻繁地采取單邊措施來打擊外國市場的貿(mào)易壁壘，以及它們認為不公平的貿(mào)易做法，這種單邊的措施主要是指貿(mào)易法中的301條款，也包括反傾銷和反補貼措施?！袄礁偧紙觥保╨evelingtheplayingfieldorlevelingtheplayingground）①是美國在20世紀80年代開始的促進外國市場開放、以促進美國的出口貿(mào)易，并在此基礎(chǔ)上保證國際貿(mào)易在“公平競爭”的水平上進行的貿(mào)易政策的一部分。從20世紀80年代初開始，美國的“拉平競技場”的政策就主要指向以日本為首的東亞國家，其中包括韓國等新興工業(yè)化國家，以及后來實行經(jīng)濟改革政策取得一定成功的中國。在多哈回合中，美國于2002年10月向WTO提交了一份題為《貿(mào)易救濟規(guī)則的基本概念和原則》（BasicConceptandPrinciplesoftheTradeRemedyRules）的立場性文件，認為多哈談判應(yīng)當將對“貿(mào)易扭曲做法”（trade-distortingpractices）的約束作為談判的范圍，因為這種扭曲通常會導致“不公平貿(mào)易”，從而再次重申了貿(mào)易救濟規(guī)則作為“拉平競技場”的措施對建立一個公平的世界體制所起的作用。
從美國的國內(nèi)政治因素來看，把持國會參眾兩院將對美國對華貿(mào)易政策產(chǎn)生不利的影響。歷來在對華貿(mào)易問題上表現(xiàn)偏激，2006年先后提出了“重估人民幣匯率”、“取消對華永久最惠國待遇”等多項提案，美國對華貿(mào)易政策面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。由于美國持續(xù)的對外貿(mào)易逆差特別是對華貿(mào)易逆差的擴大，使美國國內(nèi)貿(mào)易保護主義力量增強。中國的快速發(fā)展和“和平崛起”戰(zhàn)略使美國整體不得不重新審視對華整體戰(zhàn)略，對華貿(mào)易政策也相應(yīng)進行調(diào)整。2006年2月14日，美國貿(mào)易代表羅布波特曼（RobPortman）向國會提交了題為《美中貿(mào)易關(guān)系：更大責任與嚴厲執(zhí)行的新階段》報告，宣稱重新調(diào)整對華貿(mào)易政策，提出了包括“追求建立一種更加平等和持久的貿(mào)易關(guān)系，以獲取更平衡的貿(mào)易機會來促進出口所創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)的相應(yīng)增長”在內(nèi)的3個原則、6大目標和10項初步措施，以使中國承擔起作為“貿(mào)易強國”應(yīng)有的責任。
美國對華貿(mào)易政策的周期性與美國總統(tǒng)的競選周期相吻合。總統(tǒng)大選年往往是美國國內(nèi)對華貿(mào)易政策相對強硬、對華貿(mào)易摩擦相對密集的時期，在此期間，美國政府和國會就中美貿(mào)易爭端采取各種貿(mào)易保護和制裁措施的積極性也會明顯增加，從而使得雙方既有的經(jīng)貿(mào)問題在一個特定階段內(nèi)被顯著地政治化?？v觀歷次大選中美國出臺的各項臨時性貿(mào)易政策或措施，可以發(fā)現(xiàn)它們的針對性極強，特定的政策措施往往是為了滿足某個或某幾個特定集團的利益要求。
美國的各類利益集團都在美國政府中有代言人對議員進行游說，干預(yù)政府的各類經(jīng)濟政策也包括貿(mào)易政策，這些游說的集團數(shù)目眾多，根據(jù)美國學者研究，每年成立的游說集團有幾十萬之眾（見圖2），而其中受益于中美雙邊貿(mào)易關(guān)系和更廣泛聯(lián)系的各種群體成為對華實施友好貿(mào)易政策的影響者和游說者；而在對華貿(mào)易中短期利益或局部利益受到損害的各種群體主張貿(mào)易保護，就美國對華貿(mào)易政策持不同態(tài)度的經(jīng)濟利益集團見表5和6。
四、中國長期發(fā)展模式積累的弊端是引致國外反補貼的內(nèi)在原因
適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)保護措施，能使政治、法律和社會效果最大化。當國外優(yōu)勢企業(yè)確實濫用市場支配地位試圖以低價驅(qū)逐其他競爭者，或通過大量政府補貼擾亂進口國市場秩序時，就出現(xiàn)了反傾銷反補貼制度與競爭法的交集，是兩者都禁止的“掠奪性”行為，這時，進行反傾銷反補貼調(diào)查，對國內(nèi)民眾和產(chǎn)業(yè)凸顯政府的“愛國”效應(yīng)，能形成良好的社會輿論，對當政者而言無疑是增加了政治資本，樹立了良好的政治形象，能使經(jīng)濟、法律和社會效果都得到最大化的體現(xiàn)。其次，即使不存在外國產(chǎn)品的傾銷或補貼行為，對其實施貿(mào)易救濟措施，也是轉(zhuǎn)移公眾視線，推卸政府經(jīng)濟政策和管理不力的政治需要。①
中國對外開放30年是動態(tài)發(fā)展和漸進進行的，對于外商投資的政策也是經(jīng)過了發(fā)展的過程。開放初期，從5個經(jīng)濟特區(qū)到14個沿海開放城市，以及1990浦東的開發(fā)開放，中國東部沿海地區(qū)率先開放，為了吸引出口加工型的外商直接投資,建立多個國家級或地區(qū)級的開放區(qū)、加工區(qū)、高新技術(shù)區(qū)等等，開發(fā)區(qū)體系的逐漸形成也對投資結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著影響。外資最初要找到一個中方企業(yè)作為載體才能進入中國市場，隨著開發(fā)區(qū)的逐漸形成，這種載體型合資向區(qū)域型合資轉(zhuǎn)換的趨勢十分明顯。國家也同時在東部地區(qū)配套多種優(yōu)惠政策，加上便利的地理位置，使得最早一批進入中國的跨國公司自然將東部地區(qū)作為投資的首選。
隨著我國加入WTO后,全國范圍利用外資政策正逐步走向均等，珠江三角洲地區(qū)對外資的傳統(tǒng)優(yōu)惠政策效應(yīng)正在消失，而與此同時該地區(qū)土地、勞動力成本等基本要素價格不斷上升，加上高素質(zhì)人才的相對匱乏，跨國公司在該區(qū)域直接投資的比較優(yōu)勢不斷消失。同時經(jīng)過改革開放的初期階段，國家統(tǒng)籌開放、縮小東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展差距成為經(jīng)濟發(fā)展的重要任務(wù)，配套西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家先后出臺一系列吸引外資落戶中、西部地區(qū)的政策措施。
但是跨國公司經(jīng)過初入中國時以勞動密集型階段為主的投資時期之后，現(xiàn)已開始在華進行第二次戰(zhàn)略布局，如高新技術(shù)企業(yè)、研發(fā)中心、地區(qū)總部等的投資，因此產(chǎn)業(yè)的集群配套、當?shù)卣姆?wù)水平和法律環(huán)境、當?shù)氐娜瞬潘刭|(zhì)等因素已經(jīng)甚于優(yōu)惠政策的激勵，很明顯的變化是，跨國公司在東部沿海由南向北逐步擴散，但是中、西部地區(qū)吸引外資的政策性激勵未發(fā)揮出更大的效力。
我國不同地區(qū)吸引外資具有明顯的稟賦性差異，這種差異一是體現(xiàn)在先天的經(jīng)濟基礎(chǔ)和自然條件方面，比如東部工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)在開放之初就優(yōu)于中西部，東部的沿海位置更有利于外資在進入中國時率先選擇；但同時這種差異也體現(xiàn)在后天國家對不同地區(qū)開放政策和步驟的不同，而這加深了先天差異的程度，使得目前西部很多省份對外開放及吸引外商投資的程度只相對于東部沿海地區(qū)1980年代初的水平。我國政府為了擴大出口和吸引外資，從中央到地方制定了一系列補貼措施和政策，對出口產(chǎn)品或企業(yè)提供各類補貼。這些補貼名目繁多、形式多樣，譬如所得稅以及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅退抵減免、成本或費用補貼、折舊或科技費用提取、貸款或購置土地優(yōu)惠等補助，而且在貸款、返回利潤和稅收、提高折舊率等方面給予優(yōu)惠，把采購國產(chǎn)設(shè)備或者配套的零部件視作進口，給予減免進口環(huán)節(jié)稅收的優(yōu)惠等等。這些補貼絕大多數(shù)是WTO規(guī)則所不允許的（趙玉閣，2005）。
改革開放30年后，東部地區(qū)對外開放由于有沿海區(qū)位優(yōu)勢、中央特殊政策、國內(nèi)市場被高度保護、幼稚產(chǎn)業(yè)得到很好地呵護，使得東部地區(qū)在非常優(yōu)越的政策環(huán)境條件下積蓄了能量，為經(jīng)濟發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。然而，目前西部地區(qū)嚴重滯后的對外開放，是在中國加入世貿(mào)組織、國內(nèi)市場高度開放、國際競爭壓力巨大的背景下進行的。東部沿海地區(qū)由于投資環(huán)境所具有的天然優(yōu)勢，即使政府不給予任何優(yōu)惠政策，也可借中國發(fā)展前景和巨大市場潛力吸引外商投資。因此當前應(yīng)當改變現(xiàn)有不合理的制度資源的配置，這既包括對東部地區(qū)過度的制度資源配置，也包括對外資企業(yè)過度的制度資源配置，而且也符合落實科學發(fā)展觀的要求，并有利于我國經(jīng)濟健康良性的發(fā)展。