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1.城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中完善農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的矛盾

1.1農(nóng)村社會(huì)公共福利事業(yè)發(fā)展緩慢與養(yǎng)老保障任務(wù)繁重的矛盾

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的與傳統(tǒng)農(nóng)村集體、家庭和土地相聯(lián)系的保障形式，不斷被打破，原來(lái)的保障資金大部分來(lái)自集體和家庭投入，國(guó)家只進(jìn)行適當(dāng)投入。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，土地征用的越來(lái)越多，傳統(tǒng)的保障手段的功能也越來(lái)越弱。同時(shí)，由于我們長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的計(jì)劃生育政策，農(nóng)村家庭的規(guī)模由于獨(dú)生子女的增多而越來(lái)越小，這樣，就加大了農(nóng)村人口的負(fù)擔(dān)，作為家庭來(lái)講，保障功能壓力也越來(lái)越大。并且，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村中的大多青壯年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，收入來(lái)源呈現(xiàn)多元化趨向，土地相對(duì)收入不斷下降，土地保障功能更是趨于急速下降階段。這樣，農(nóng)民的養(yǎng)老保障任務(wù)就更加的重要。

1.2社保管理難度大與社保體系實(shí)效間的矛盾

農(nóng)村社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系，是廣大農(nóng)村地區(qū)面臨的又一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從管理機(jī)構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理、政出多門(mén)，最終導(dǎo)致了一系列如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的保值增值問(wèn)題、因病致貧、返貧問(wèn)題等。這樣的問(wèn)題，雖然隨著社保統(tǒng)籌工作的推進(jìn)而有所減少，但成效仍然有限，問(wèn)題仍大量存在。最近幾年，許多地方出現(xiàn)農(nóng)民退保問(wèn)題，農(nóng)民參保時(shí)曾經(jīng)很積極，但在保障兌現(xiàn)時(shí)，卻存在著很多問(wèn)題，卻少有人關(guān)注。對(duì)于急需救助的個(gè)體和家庭而言，尤其是對(duì)地處農(nóng)村不發(fā)達(dá)地區(qū)的這類(lèi)家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，這樣的資金成本以及兌現(xiàn)社保過(guò)程中的各種隱形“成本因素”，也是不堪重負(fù)的。

2.完善城鄉(xiāng)一體化中的農(nóng)村社會(huì)保障體系的法律設(shè)計(jì)

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，更加關(guān)注農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，特別是從制度和法律層面對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障作出規(guī)范和設(shè)計(jì)，是今后城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中的重要方面，是提高失地農(nóng)民的生活水平、就業(yè)水平以及全面建成小康社會(huì)的具體目標(biāo)。

2.1加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政的法治建設(shè)，改革現(xiàn)行分稅制結(jié)構(gòu)

中國(guó)的城鄉(xiāng)差別如此之大，城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)如此明顯的一個(gè)重要因素就是城鄉(xiāng)差別的財(cái)政政策，這種財(cái)政政策所帶來(lái)的財(cái)政體制嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)的發(fā)展。所以，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，必須完善農(nóng)村公共財(cái)政的法治建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行改革，這樣，才能建立“公共資源配置權(quán)下移”的財(cái)政體。實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，中央和省級(jí)政府的財(cái)力配置盡量廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困的農(nóng)村地區(qū)傾斜，保證“多予少取放活”的落實(shí)，充分整合好部門(mén)涉農(nóng)資金，同時(shí)通過(guò)加大對(duì)預(yù)算審計(jì)的監(jiān)督，設(shè)立資金賬戶(hù)，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的管理，改變當(dāng)前涉農(nóng)資金“各自為政”的部門(mén)分散管理模式，集中用于反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村；通過(guò)稅制改革，完善中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)的匹配。

2.2推進(jìn)集體土地上房屋拆遷的立法進(jìn)程，失地農(nóng)民的社會(huì)保障是首要問(wèn)題

城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，對(duì)土地、特別是農(nóng)村集體土地需求的不斷擴(kuò)大，近些年，在征地的過(guò)程中，由于補(bǔ)償金額和生活保障的問(wèn)題，引發(fā)了許多的矛盾和糾紛，還有個(gè)別的激化的情況。主要的原因是相關(guān)法律政策的滯后。部分失地農(nóng)民在喪失了土地以后，又沒(méi)有后續(xù)的生活保障，由于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的一些規(guī)定是行政征用的方式來(lái)征用土地，具有強(qiáng)制性和壟斷性，農(nóng)民是無(wú)法參與到土地增值中的分配，所以，加快征收農(nóng)村集體土地房屋拆遷立法，已成為有效保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。首先，要從法律的層面上對(duì)集體土地征收中對(duì)“公共利益需要”作出界定，土地征用權(quán)的行使只能以公共利益的需要為出發(fā)點(diǎn)，其他非公益性用地。要完善征地程序，確保集體和農(nóng)民有征地參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。規(guī)定財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序和司法裁決機(jī)制等。其次，要建立合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式。由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)，各地方再結(jié)合本地實(shí)際，在此基礎(chǔ)上確定具體補(bǔ)償數(shù)額，確保農(nóng)民不會(huì)因?yàn)椴疬w而使生活水平下降。最后，要在征地出讓金收益中，切塊建立社會(huì)保障基金，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。

2.3改革現(xiàn)行“二元化”城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理辦法

城鎮(zhèn)化需要大量的勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的過(guò)程是和有效解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題緊密相連的，否則，農(nóng)民就無(wú)法享受改革發(fā)展和城市文明成果。關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行戶(hù)籍制度，一方面，大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶(hù)籍問(wèn)題，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策，實(shí)行以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來(lái)源、固定住所和居住期限為基本條件的戶(hù)口遷移準(zhǔn)入制，鼓勵(lì)農(nóng)民工就地市民化。另一方面，要建立城市和農(nóng)村相連接的社會(huì)保障體系，使產(chǎn)生于戶(hù)籍制度上的城鄉(xiāng)差別，特別是在社會(huì)保障體系上的差別，逐漸的縮小，直至最后消失。這樣，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，失去了土地的農(nóng)民才能獲得相應(yīng)的生活保障，特別是在均等的教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)方面。這樣，才能要真正徹底廢除對(duì)農(nóng)民身份制度的歧視，還農(nóng)民公民權(quán)利。

作者：方艷單位：佳木斯市委黨校