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對農業的發展,著名經濟學家舒爾茨認為:制度上的相應的改變是經濟現代化的必要條件之一,而制度包括各種不同的活動、結構以及具體活動的規章制度。根據發展中國家的實際情況,他強調農業本身的改造對經濟發展的重要作用,認為傳統農業的落后在于資本收益率低下,主張發展中國家要引進新生產要素。在對市場機制的利用的論述,突出金融的作用。這不僅在理論上是一個重大突破,而且對發展中國家重新制定發展戰略有一定實踐意義。這里,我們對我國農村金融發展問題加以探討。“三農”問題的實質就是農業的基礎性和弱質性之間的矛盾、農民的收入水平下降與農村社會發展的落后性,其中突出表現為農民收入的持續下降、農業的基礎地位得不到重視和鞏固以及城鄉差距的日益擴大等方面。如何通過金融的力量來使“三農”的實質性問題得到緩解,甚至發生質的改變。以下筆者試著論述。

一、國外調整農村經濟發展的概況以及金融調控的運行方式

具體到政府與農業的關系,國外政府的職能大致可以分為三個方面:一是社會管理,如立法、制定強制性標準并監督執行;二是提供公共產品,如信息服務、災害救濟、技術推廣、環境保護等;三是政府直接干預,如金融支持、價格提升、轉移支付等。美國自由經濟調控模式和現行的“強干預”模式:美國是一個以自由經濟著稱的發達國家,政府調控農業的模式屬于自由經濟調控模式,特點是競爭和壟斷并存,是一種有調節的自由市場經濟。政府干預農業活動保持在一定范圍內,政府并不直接介入農業經濟活動。調控方式是通過靈活的信貸政策、價格政策和農產品貿易政策,控制農業產品總供給以維持總需求,以達到農產品的供需平衡。同時利用完善的市場體系聯結生產與消費,具體農業經濟活動放手讓農業銀行、農民協會、合作社、公司、農場主等自主經營。充分競爭、法制規范是這種調控模式的主要特點。美國農業調控框架是在1935年建立的。雖然,美國農業宏觀調控的著重點基本上是在圍繞既要發展生產,又要控制生產和解決生產過剩,減少政府的財政補貼這四個方面來進行的,其主要措施之一是通過農業信貸系統向農場主提供低息貸款和實施稅收優惠政策,幫助農場主發展生產,降低生產成本。但是近年來,美國開始對農業實行“強干預”,極力用信貸支持農產品出口。

德國社會市場經濟模式:聯邦政府對農產品價格形成過程進行調控的原則是要適應市場。即政府所進行的干預,在不干預、不阻礙市場正常發揮調節作用的情況下,才可以接受。具體措施:一是政府調控農產品價格盡量選擇靈活形式,應盡量降低干預的程度。二是政府調控農產品價格應當考慮市場的長期情況,要研究市場情況是否暫時被扭曲。三是定期審查政府的農產品價格調控。四是盡可能放開價格,實行“自由定價優先于固定定價”和“放棄管制優先于保留管制”,其目的在于保持市場機制能充分發揮作用。德國政府主要通過制訂了農業信貸政策,強化農業投入和提高投入效率,重視整個農業的效益和國民經濟一體化的發展。法國政府計劃調控模式。在以市場調節機制為主的前提下,國家計劃調節機制占有比較突出的地位。一是推行農業結構改革,加快農業現代化進程。二是政府通過調節對生產進行誘導,逐步建立一套比較完整的農產品價格體系。三是加強財政干預,大力扶持農業,以免稅或補貼方式對農民購買生產資料給予資助。四是通過一系列農業政策措施,對農業合作制給予獎金支持。以貸款為主,有相當部分貼息貸款,也有部分無償投資,一般不給農場主,只給農業合作組織。五是對農業產品實行價格保護政策,保護農村產品的開支占政府預算的23%。

日本政府主導型市場調控模式。日本政府在農業經濟計劃實施上,有一套較為完善的政策體系。其特點表現:一是以財政、金融手段為主,以“行政指導”為必要的補充。在推行農業價格支持計劃過程中,日本都非常重視運用財政、金融手段,但不放棄對農民的“勸告”和誘導。這種勸導是以政府掌握一定財政分配權、金融控制能力為基礎。政府對宏觀經濟的控制力量越強,在計劃實施中行政指導的效果越顯著。二是以經濟立法和司法作為實施計劃的間接手段。政府通過經濟法規規定一定時期內農民活動的準則,并采取一些強制措施,從而有力地調節了農場主的經營方向,促進了農業計劃的實施。日本的農業貸款的利息補貼:這是解決農民向金融機構貸款利息過高的問題而采取的。利息的補貼額因生產項目的不同而異。以農業現代化貸款為例,1978年農協發放的貸款為年利率8%,但農民實際負擔只有5%,3%的差額由政府補貼。有些獎勵性的生產事業,如水田改作,農民自己負擔不到3%,甚至低于農民的存款利息。此外日本政府對農業和農村的資金投入和補助,對農業現代化的發展起到了重要的作用。

歐盟在市場和價格的金融政策方面專門成立了“保證部”,它給共同體提供了資金,包括CAP的改革補償金和附加措施。韓國則積極發揮農協組織的作用。20世紀70年代的新村運動,對于韓國農協,尤其是基層農協的發展作出了很大貢獻。20世紀60年代中期,由農協提供的生產資金中,70%來自政府的財政資金或金融資金,農協的金融組織在農村金融業中占據重要的位置。而臺灣在1969年公布了《新農業政策綱領》,七大措施中其中一項就是改革農業金融制度,充裕長期低利資金。20世紀70年代初期,為配合《新農業政策綱領》的實施,臺灣又推出四項農業執行方案,其中第三項是建立“農業金融委員會”,解決有關農業資金的籌措與調配問題,并提供執行新農業計劃的金融配合措施。巴西政府對農業的投資與信貸。政府于20世紀80年代初期改革了過去的信貸制度,大增了對中小農業生產者提供農業貸款的數額。印度政府在縮小收入不平等方面采取的另一措施就是為農村下層獲取信貸提供便利。主要內容包括擴展商業銀行的農村分支網絡,向貧困階層提供低息貸款等。

二、建立我國農村股份制商業銀行的動因以及特殊性

關于農村信用社改革,理論上有三種典型觀點:一是堅持合作制;二是實行股份制改造;三是辦成股份合作制農村金融企業。21世紀初,國家初步決定,在城鄉一體化程度較高的沿海經濟發達地區和省會等大城市郊區組建農商行,實際上在經濟、金融發展基礎較好的地區,成立農村股份制地方性商業銀行,其優越性也是非常之多的。在經濟發展一般的中西部地區實行股份合作制,對于經濟欠發達的西部傳統農業地區,繼續保留合作金融組織形式。前兩個都有相應的法律規定,而后者則尚無法律規定。從實踐結果看來,股份制是一種相對成熟的適合市場經濟的企業經營方式。股份合作制試圖在股份制與合作制之間尋求一種折中方案,即既要保證政策性支農方針又要以利潤最大化為目標,結果是“兩難選擇”,效果不佳。農村地區金融需求結構的變遷是建立農商行的宏觀經濟基礎。20世紀90年代的金融發展理論指出,金融發展與經濟增長是相互促進的,隨著經濟的增長,金融中介體和金融市場必然發生演進。經濟增長對金融發展的作用機制是通過金融需求的變化傳遞的,即:經濟增長→金融需求變化→金融發展。將部分農村信用社改制為農商行,其經濟基礎就是由于農村經濟的發展推動了農村地區金融需求結構的變化。以江蘇為例,常熟、張家港、江陰三市都屬于我國百強縣(市)的前十名,城鄉一體化程度已達到了較高水平。三市中的大多數農民已經向第二產業和第三產業轉移、向城鎮集中,第二產業、第三產業已成為當地農村經濟的主體。在此背景下,以主要為社員提供小金額、單一化的傳統金融服務的農村信用社制度顯然難以適應這些地區經濟快速發展的要求。成立農商行,為各類客戶提供綜合化、多功能、大金額的金融服務,是農村金融組織適應這種金融需求結構變化的理性選擇。我國農村地區的經濟結構差異較大、經濟活動主體的層次特征明顯,這都決定了農村地區金融需求的多元性特征,如金融需求不僅表現為貸款額度大,而且還表現為需要提供綜合化、國際化的金融服務。因此,在經濟比較發達的地區實行商業銀行這種金融組織形式,使農村金融組織更好地支持各類經濟主體的金融需求。

金融市場競爭與合作金融存在固有矛盾是選擇股份制商業銀行的微觀動力。部分農村信用社選擇農商行這種組織制度形式,也是其自身實現可持續發展的內在要求。在農商行成立前,除了農業發展銀行、國有商業銀行、郵儲的分支機構和農村信用社外,部分股份制商業銀行也已進駐三市。在這一金融環境下,以傳統合作制為基礎的農村信用社在市場競爭中明顯處于劣勢。主要表現在:一是資本實力和經營規模難以擴大。在合作制下,社員分散且資本實力弱小,社員可自由入社和退股,社員大會決策制度實行一人一票制,這就使得農村信用社增資擴股困難。資本實力和經營規模不能擴大,直接影響農村信用社的市場競爭能力。二是服務對象受到制約。規范的合作制企業是不以盈利為目的的。按照我國政策規定,農村信用社對本社社員的貸款不得低于貸款總額的50%,其貸款應優先滿足種養業和農戶生產資金需要,資金有余,再支持非社員和農村其他產業。而在經濟發達的縣(市),各類經營機制靈活、經營業績良好的中外資工商企業都是優質客戶,是各金融機構爭奪的焦點,但農村信用社在競爭中卻受到制度上的限制。三是服務功能有限。由于制度上農村信用社的服務對象以本社區的社員為主,其業務范圍和業務品種也相應受到限制,不具有現代銀行的全部功能,尤其不能適應規模較大的工商企業、外資企業對融資、結算等金融服務的需求。在經濟相對發達地區,則不利于其平等地與其他金融機構進行市場競爭。只有進行股份制改造,選擇農商行這一制度安排,才使它們具備現代企業制度的股權結構和法人治理結構,具有制度化的增資擴股機制,服務對象不再受限于社區內的社員,服務功能相應增強,金融產品的創新空間擴大,從而增強市場競爭力,實現可持續發展。

三、我國農村股份制商業銀行的缺陷

借鑒國外的成功經驗,我國目前要增加對農業和農村的信貸供給,首先要完善農村金融組織體系,按照市場經濟的運作規則完善農村信貸市場體系的功能,建立多渠道的籌資體系,加強小額信貸機構能力建設;健全小額信貸機構的規范化財務管理體系和控制風險的能力;小額信貸的貸款本金從外援和政策性資金為主,逐步過渡到來自當地金融市場的資金占相當比重。將小額貸款的金融機構,作為農村信貸供給的主渠道來增加對“三農”的信貸投入,加快農村經濟結構調整是提高農民收入,使農村擁有一個健全的金融機構體系,這也是我國農村經濟發展的現實要求。

1•農商行的規定與實際狀況不相適應。《中華人民共和國農商行法》第八條規定設立商業銀行應具備的條件之四:設立前轄內農村信用社總資產10億元,不良貸款比例為15%以下。第四條規定:農商行是獨立的企業法人,享有由股東投資形成的全部法人財產權,依法享有民事權利,并以全部法人資產獨立承擔民事責任。第九條規定:實行股份有限公司形式。而《商業銀行法》第十七條規定,“商業銀行的組織形式、組織機構適用《中華人民共和國公司法》的規定。”但在人民銀行的政策性文件中,有關農商行的機構設立條件之一,即關于發起人的數量要求(不少于1000人),以及董事長、副董事長、行長的任期(最長不超過9年)等規定,這在《公司法》中都是找不到依據的。這實際上就體現了農商行在我國現行的法律體系中尚無明確法律地位。

2•產權安排不合理,法人治理亟須完善。盡管農商行的產權制度和公司治理結構已在農村信用社的基礎上進行了較大改革,但是,離規范的股份制銀行制度安排還有較大差距,新的制度優勢未能得到充分釋放,激勵約束機制仍不健全。一是股權設置和股權結構。股權設置,資本金規模仍然偏小,與實體經濟提出的金融服務要求不匹配。如依據商業銀行法“對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例不得超過10%”的規定,現在的資本金設置明顯與當地經濟發展水平、與眾多規模相對較大的企業貸款需求不相適應。股權結構。股權比較分散,缺乏相對控股的股東,單戶持股金額小(不得超過5%),使其難以真正關心農商行的經營狀況。二是對銀行優秀人才缺乏激勵。如高級管理人員持股比例受限于單個自然人持股比例不得高于總股本的1‰的規定,這一持股比例不能形成足夠的激勵和約束效應;董事長、副董事長、行長的任職年限不超過9年的規定,可能給這些相關高級管理層帶來負的激勵效應,經營行為短期化;再如獨立董事不持有銀行股份,與其他股東和銀行不具有利益相關性,他們對自身的決策和管理行為所承擔的責任有限且難以界定。三是法人治理結構亟須完善。第一,組織結構不健全。農商行的最高權力機構是股東大會,股東大會不是由全部股東,而是由股東代表組成,股東代表按鄉鎮選舉產生,而不是按“所持每一股份有一表決權”原則操作,決策機構不能代表多數股權。第二,農商行法人治理結構與行政管理之間存在矛盾,特別是在經營管理人員的選擇上,仍沿襲了原農村信用社行政管理模式;第三,是運作機制不健全。三家農商行高級管理層均由原農村信用社領導班子產生,傳統操作習慣及決策模式仍沿襲。第四,對高級管理人員的制約機制不健全。雖然建立了股東大會、董事會、監事會,但“三會”作用還未真正發揮,與現代金融企業制度的要求還有較大差距。第五,管理層注重眼前利益而忽視長遠發展,為了企業所謂的形象及內部職工的利益,仍存在一定包袱及資本充足率達不到法定標準的情況下,仍進行高額分紅,2002年三家農商行分紅比例分別是17%、12%、12.5%(均含稅),長此以往可能損害存款人的利益。目前普遍沒有按照中國人民銀行的《股份制商業銀行公司治理指引》的要求,在董事會中設立關聯交易委員會、風險管理委員會、薪酬委員會、提名委員會等專門委員會,輔助性法人治理結構欠缺。這會影響到董事會的決策和監督能力。

3•對農商行的監管存在抑制效應。人民銀行對農商行的業務和機構的市場準入實施了嚴格的限制政策。首先,在業務經營范圍方面,農商行不能自動獲得《商業銀行法》賦予商業銀行的全部業務范圍;其次,仍要承擔優先為農民、農業和農村經濟發展提供服務的強制性義務,客戶范圍和服務對象受到限制;第三,經營地域限于所在縣級市,不能跨區域設立分支機構或兼并收購其他金融機構。在這些經濟發達的縣級市,金融競爭激烈,農商行本來就因規模小處于市場劣勢地位,如果再給其施加過多的政策限制,必然使其增加經營成本,阻礙金融創新,削弱市場競爭力,降低資產的盈利能力和內在抗風險能力。人民銀行對農商行的監管體系也存在明顯的弊端。一是對農商行的監管事務仍由農村信用社的監管機構承擔,這導致“體制回歸”;二是對農商行的監管鏈條過長且監管效率低。農商行地處縣級市,首先就得接受人民銀行當地支行監管。這一監管模式使其與人民銀行總行、分行溝通和獲取政策信息的成本很高,在存在較多管制政策的情況下,農商行開辦新業務和設立新機構的報批程序相應就長,影響效率。

4•盈利能力和金融創新能力相對較差。客觀原因:首先,城區是業務競爭的中心,而農商行在中心城區內基本沒有營業網點,完全被排除在城市金融市場之外。第二、市場細分不夠、經營規模小、資本實力弱。這就決定了其抗風險能力、放貸能力和高成本業務創新能力低。監管部門對單戶貸款最高限額的規定更使得農商行對一些大型項目只能望而卻步。第三,經營觀念落后,金融創新舉步維艱。而在農商行有貸款業務的企業,大部分因結算渠道有限而在農商行體外循環。第四結算渠道不暢,經營范圍有限,不能獨立簽發銀行匯票,需要國有商業銀行代簽,也不能簽發信用證。第五信息技術落后,制約了產品開發和對客戶的服務水平。先進的信息技術是農村信用社有效實施經營策略的保障,由于對技術投入不夠,基礎設施的薄弱。難以開發適合的金融產品以滿足客戶的需要。主觀原因:銀行之間的競爭歸根到底是客戶資源的爭奪,但并不是所有的客戶都能為銀行發展帶來效益,大量的劣質客戶占用和蠶食了銀行的信貸資源。農商行的應變能力和業務創新能力差距是明顯的。

四、我國農村股份制商業銀行的法律完善

股份制商業銀行內部組織結構及其運行,應嚴格遵守股份公司制度規范。有學者在研究中小企業發展中的融資匹配問題時,進而提出改善銀行融資支持體系的對策:要有金融創新思維和服務觀念;面對金融服務市場細分化的趨勢,大力發展小型商業銀行,重構銀行外部體系;改革信貸決策機制、業績考核體系,以改善銀行內部體系等。還有學者提出其他一些方式改變現行的金融政策。如在農用土地征用制度、在農民工待遇和農村進同服務方面等,都需要對現行的政策進行重大改革。也有學者主張在優化農信社內部治理結構時提供一種新型制度設計———職工代表大會。再如有學者主張,可考慮放寬民營經濟進入農村金融市場的條件,都應當采取開放式資本或產權結構,即允許社會各界投資入股,創設和建立一批縣域小型農村股份制金融機構。2006年中央一號文件,在保證資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下,鼓勵在縣域內設立多種所有制的社會金融機構,允許私有資本、外資參股。關于農商行的可持續發展與改革深化的思考,筆者從法律完善的角度來看待農商行今后的發展。股份制改革并非是制度變遷的全部。實質上,股份制改革恰恰是破壞了原來的制度均衡,使改革后的農商行處于一種制度結構非均衡狀態,也就是表現為上文所述的種種困境和約束。因此,必需以農商行作為新的起點,實現新的制度均衡。

1•進一步理順法律關系。在法律上具有明確的主體地位,是農商行整個制度結構當中的基礎,是進行其他相關制度調整的基本依據。很難想象,一個在法律上身份模糊的經濟主體,會獲得應有的權利保障。為此,應對現行的《商業銀行法》進行修訂,在其中確立農商行作為股份制商業銀行的主體地位,并根據農商行的實際,對其設立、組織機構等事項作出一般性規定。同時。人民銀行應在遵循《商業銀行法》和《公司法》基本規定的前提下,制定專門的部門規章,對農商行的相關事項作出具體規定,調節農商行的經營行為。其他與農商行有關的政策性文件也都應以《商業銀行法》和《公司法》作為法律依據,避免政策的隨意性。

2•調整產權制度和公司治理結構。以規范的股份制商業銀行制度安排作為參照系,對農商行的產權制度進一步進行改革,完善其法人治理結構。根據當前所存在的主要問題,重點應在以下幾個方面作出調整:一是調整股東結構,適當集中股權。鼓勵股權份額過小的自然人股東進行股權轉讓,適當提高單個自然人和單個法人的持股比例上限,取消自然人持股總比例的低限要求,允許形成相對控股股東。這是增強股東利益相關性和監督意識所必需的。二是建立權利和責任對稱的有效激勵約束機制。特別是要強化對農商行高級管理人員的激勵約束。主要措施是:改革收入分配制度,適當提高高管人員的收入水平,以體現管理勞動的價值;增加高管人員的持股比例,或在條件成熟時,實行股票期權制度,給管理人員戴上“金手銬”,在其個人利益與銀行利益間建立關聯機制;取消董事長、副董事長、行長的任期不超過三屆即9年的規定,使其對自身利益形成穩定預期,激發其最大工作努力;應強制獨立董事持有銀行的適量股票,增強其盡職的積極性。三是逐步完善內部管理架構。建立并不斷完善規章制度體系。按照巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》要求,銀行應該具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制規章制度,根據農業商業銀行的實際,有關于權力、職能安排和制約制衡的制度,這種安排貫穿在從最高層的決策管理到最基層的業務操作中,職責要清晰,運作要有效率。應使股東大會、董事會、監事會、經理層的權利和責任制度化、規范化,權責范圍得到清晰界定,以利于績效考核和獎懲;根據銀行的發展進程,逐步在董事會中建立各專門委員會,使董事會的決策、監督行為更為科學有效。

3•改革人民銀行的監管政策和監管體系。人民銀行在制定農商行的監管政策時,應將其作為股份制商業銀行對待,而不應納入農村信用社系統進行監管。逐步放松對農商行的業務和機構的市場準入管制,增強其經營活力。允許符合一定條件的農商行以兼并收購或聯合的方式,跨出所在縣(市)經營業務,擴大其經營空間。近期內可以先考慮允許其到鄰近相對發達縣(市)兼并、收購銀行機構或農村信用社,同時應許可其與異地的法人金融機構(如城市商業銀行、農村信用社等)進行多種方式的聯合。調整對農商行的監管組織模式,首先應將農商行的監管組織與農村信用社的監管組織分離;其次,應提高農商行的監管層次,縮短監管鏈條,提高監管效率,降低監管成本。

4•增強其盈利能力和金融創新能力。在內部基礎設施建設方面,農商行的當務之急是大力進行人力資本投資,不僅要對現有員工進行專業知識和業務培訓,提高他們的綜合素質,更為重要的是,應制定高層次人才引進戰略,通過靈活多樣的激勵措施,大力從外部引進高層次人才,從增量上調整員工素質結構。這是增強銀行競爭力,提高其科技水平、研究開發能力和經營管理水平的根本舉措。在外部基礎設施建設方面,關鍵是有關部門要從根本上解決其結算渠道問題。這也是所有地方性中小金融機構面臨的共同問題。鑒于全國城市商業銀行系統已在上海建立資金清算中心,可以先考慮允許農商行也加入其中,使其結算網絡順利通達中心城市。隨著正在建設中的現代化支付系統的完善,應允許農商行也接入該系統,直接實現實時資金清算。