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《金融科技時(shí)代雜志》2014年第十期

一、我國(guó)支付系統(tǒng)法規(guī)制度現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題

（一）支付系統(tǒng)法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)滯后當(dāng)前我國(guó)支付系統(tǒng)建設(shè)已全面進(jìn)入了電子化時(shí)代，中國(guó)人民銀行大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、全國(guó)支票影像交換系統(tǒng)、網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)、中國(guó)銀聯(lián)銀行卡跨行交易清算系統(tǒng)等已成為日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中支付清算業(yè)務(wù)的中堅(jiān)力量，這些解綁了紙質(zhì)票據(jù)的系統(tǒng)已經(jīng)逐步形成了一個(gè)較為完整的“無(wú)紙化”支付體系。然而，面對(duì)如此先進(jìn)的支付清算網(wǎng)絡(luò)，有關(guān)電子支付方面的制度建設(shè)卻未能及時(shí)跟進(jìn)，這不僅不利于新興支付業(yè)務(wù)的規(guī)范，也與支付體系的發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。如影像票據(jù)簽章、實(shí)物票據(jù)截留缺少相關(guān)法律依據(jù)，易引發(fā)結(jié)算糾紛；推行支票全國(guó)通用必須要有相關(guān)法律為保障，然而現(xiàn)行與之相配套的法律法規(guī)制度仍沒(méi)有出臺(tái)；第三方支付機(jī)構(gòu)管理中規(guī)定允許第三方支付機(jī)構(gòu)提供資金轉(zhuǎn)移服務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)其不得吸收存款，但在支付過(guò)程中，資金在第三方支付機(jī)構(gòu)設(shè)立的虛擬賬戶上存在滯留期，形成資金沉淀，事實(shí)上產(chǎn)生資金吸存的效果，如被稱為“窮人銀行”的“余額寶”，上線僅一個(gè)月就吸金100億元。由此可見(jiàn)，支付服務(wù)創(chuàng)新給支付體系乃至貨幣市場(chǎng)造成沖擊都將成為可能，支付組織的準(zhǔn)入退出機(jī)制、監(jiān)督管理以及風(fēng)險(xiǎn)控制變得更加復(fù)雜，支付工具的不斷創(chuàng)新對(duì)舊有法律原則形成挑戰(zhàn)，與時(shí)俱進(jìn)的支付系統(tǒng)建設(shè)和不斷增加的管理需求，給現(xiàn)行支付體系法律法規(guī)提出了許多新的課題。

（二）支付系統(tǒng)法規(guī)制度使用較為分散現(xiàn)行支付系統(tǒng)法規(guī)制度絕大多數(shù)屬于人民銀行部門規(guī)章和規(guī)范性文件，并沒(méi)有上升到法律和行政法規(guī)層次，不僅約束力弱，權(quán)威性也不夠。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前支付清算和涉及支付清算的法律制度共有43個(gè)，其中39個(gè)是法律效力相對(duì)較弱的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，只有4個(gè)法律效力層次相對(duì)較高的行政法規(guī)。正是由于缺乏專門的法律和行政法規(guī)對(duì)支付體系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，支付體系的有效運(yùn)行存在著制度效力風(fēng)險(xiǎn)，其安全性缺乏法律保障。目前相關(guān)支付清算制度比較籠統(tǒng)，而且每一個(gè)制度所對(duì)應(yīng)的是單個(gè)的支付系統(tǒng)或單項(xiàng)的支付業(yè)務(wù)，制度之間沒(méi)有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，難以形成一個(gè)完整的、系統(tǒng)的支付清算制度體系。從具體條款上看，一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相同的規(guī)定在不同的制度辦法之中存在表述不一致的現(xiàn)象，比如《票據(jù)管理實(shí)施辦法》只對(duì)簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票行為作出了行政處罰和如何處罰的規(guī)定，對(duì)簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤支票的行為未作出規(guī)定。但《全國(guó)支票影像交換系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》中除明確規(guī)定出票人簽發(fā)空頭支票、簽發(fā)與其預(yù)留簽章不符的支票的違規(guī)行為外，還對(duì)出票人簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤支票的行為作出了規(guī)定，中國(guó)人民銀行將對(duì)上述3種行為按有關(guān)法律規(guī)章給予行政處罰，并納入“黑名單”管理。

（三）支付系統(tǒng)法規(guī)制度監(jiān)管難于實(shí)施一是監(jiān)督檢查權(quán)與處罰權(quán)未予明確，導(dǎo)致支付結(jié)算管理職責(zé)不能得到有效履行。由誰(shuí)制定支付結(jié)算的運(yùn)行規(guī)則、由誰(shuí)規(guī)范支付結(jié)算業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和由誰(shuí)執(zhí)行支付結(jié)算業(yè)務(wù)檢查監(jiān)督及違規(guī)行為的處罰，這3個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成了履行支付結(jié)算管理職責(zé)的基本保障，三者既密不可分，又缺一不可。但《中國(guó)人民銀行法》只明確了人民銀行對(duì)執(zhí)行清算管理規(guī)定的監(jiān)督檢查和處罰權(quán)，對(duì)支付結(jié)算既沒(méi)有明確監(jiān)督檢查權(quán)，也沒(méi)有明確處罰權(quán)。中國(guó)人民銀行《支付結(jié)算管理職責(zé)指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然明確地規(guī)定了人民銀行對(duì)支付結(jié)算的監(jiān)督檢查權(quán)和組織管理權(quán)，但對(duì)違規(guī)行為的處罰權(quán)在其中并沒(méi)有給予明確。二是新興電子支付工具監(jiān)管難于實(shí)施。目前，第三方支付處于商貿(mào)經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)和金融業(yè)務(wù)交叉地帶，受到司法、人民銀行、銀監(jiān)、商務(wù)等多個(gè)國(guó)家職能部門的監(jiān)督和管理，但現(xiàn)行制度并未完全涵蓋第三方支付機(jī)構(gòu)的運(yùn)行監(jiān)管歸屬問(wèn)題。隨著第三方支付業(yè)務(wù)的快速發(fā)展、業(yè)務(wù)參與者的大量增加，一旦出現(xiàn)法律糾紛，各自應(yīng)負(fù)的損失賠償責(zé)任難以明確，這將造成第三方支付市場(chǎng)的混亂。

二、我國(guó)支付系統(tǒng)法規(guī)制度完善的方向

（一）從上位法層面推動(dòng)現(xiàn)有法規(guī)制度完善盡快推動(dòng)《票據(jù)法》的修改和完善。《票據(jù)法》從1996年正式實(shí)施至今已近20年，其中的相關(guān)規(guī)定已不能滿足當(dāng)前日新月異的創(chuàng)新業(yè)務(wù)需要，實(shí)際執(zhí)行已明顯滯后。隨著科技技術(shù)的發(fā)展，支付清算手工匯劃業(yè)務(wù)早已退出了歷史舞臺(tái)，支票業(yè)務(wù)使用范圍也由同城實(shí)現(xiàn)了全國(guó)的通用。因此《票據(jù)法》的修改和完善需要重點(diǎn)解決電子票據(jù)、票據(jù)影像截留、融資性票據(jù)的法律地位問(wèn)題。必須通過(guò)立法確立電子簽名的法律效力，除了在法律上肯定電子簽名和手工簽名或蓋章具有同等的法律地位外，還必須從電子簽名的技術(shù)特征出發(fā)，制定使用電子簽名相關(guān)的法律規(guī)則。同時(shí)，還應(yīng)盡快梳理現(xiàn)行的各項(xiàng)支付清算制度辦法，具體要針對(duì)支付清算工作中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，制定嚴(yán)格的管理制度和控制措施，明確各環(huán)節(jié)的防范重點(diǎn)，有效監(jiān)控業(yè)務(wù)運(yùn)行。

（二）借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)盡快制定《支付結(jié)算法》國(guó)際清算銀行制定和頒布的支付體系標(biāo)準(zhǔn)和原則，充分體現(xiàn)了世界發(fā)達(dá)國(guó)家在支付體系法規(guī)建設(shè)中積累的成功經(jīng)驗(yàn)和重要的創(chuàng)新成果，對(duì)健全完善我國(guó)支付結(jié)算法規(guī)體系具有十分重要的借鑒意義。應(yīng)著眼支付體系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，盡快通過(guò)立法途徑制定我國(guó)的《支付結(jié)算法》，從根本上改變目前支付清算相關(guān)的法律、法規(guī)及系列規(guī)范性文件不完整、不銜接、局部滯后的局面。該法律應(yīng)當(dāng)與我國(guó)支付體系快速發(fā)展相適應(yīng)，既要充分權(quán)衡支付體系各構(gòu)成要素的權(quán)利義務(wù)，又能為支付系統(tǒng)安全、高效運(yùn)行提供強(qiáng)有力的法律保障。《支付結(jié)算法》應(yīng)包括立法目的、基本原則、調(diào)整范圍，支付結(jié)算過(guò)程的職能分工、支付服務(wù)組織以及參與者在支付結(jié)算中的權(quán)利義務(wù)，違法違規(guī)行為的監(jiān)督與法律責(zé)任等，并做好與相關(guān)法律的銜接。

（三）從法律層面建立健全支付系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制通過(guò)立法明確規(guī)定支付體系由中國(guó)人民銀行作為唯一的監(jiān)管主體行使監(jiān)管權(quán)。根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》對(duì)中國(guó)人民銀行“作為支付系統(tǒng)的組織者、管理者”的定位制定法規(guī)，建立以中國(guó)人民銀行為核心管理者、相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合的監(jiān)管體制。建議由人民銀行主要負(fù)責(zé)規(guī)章、辦法的制定與支付結(jié)算市場(chǎng)的組織和管理，支付服務(wù)組織的身份確定與審核，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)支付結(jié)算活動(dòng)的檢查監(jiān)督、準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范等，進(jìn)一步明確支付體系的監(jiān)管范圍。目前第三方支付組織蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新支付工具不斷涌現(xiàn)，將使得支付體系的外延不斷擴(kuò)張。如果法律法規(guī)的建設(shè)不能隨著新生事物的出現(xiàn)不斷完善，極易造成監(jiān)管盲區(qū)，各類準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)為追逐利益而逃避監(jiān)管會(huì)，使支付服務(wù)行為擁擠在監(jiān)管未覆蓋領(lǐng)域，造成金融資源浪費(fèi)，甚至使整個(gè)行業(yè)面臨信任危機(jī)。

作者：袁軍單位：中國(guó)人民銀行上饒市中心支行