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1、前言

目前,我國(guó)已經(jīng)建立起了一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模的公路網(wǎng)系統(tǒng)。但公路交通建設(shè)在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí),也引起了環(huán)境污染和生態(tài)破壞,成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題[1]。我國(guó)目前展開(kāi)的與公路環(huán)境規(guī)劃相關(guān)的工作包括三個(gè)方面:一是公路規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容,二是公路規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià),三是獨(dú)立的公路環(huán)境規(guī)劃。由于各自的制度保障、深入程度以及相互之間的功能分工與銜接方面的局限性,三個(gè)方面的工作還不能構(gòu)成公路規(guī)劃階段在環(huán)境保護(hù)方面系統(tǒng)的、高效的工作模式[2]。本文對(duì)目前公路規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容、公路規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和公路環(huán)境保護(hù)規(guī)劃三者的職能定位與相互關(guān)系調(diào)整進(jìn)行分析,提出將公路環(huán)境規(guī)劃中所涉及環(huán)境保護(hù)開(kāi)展主體的權(quán)責(zé)明確化,建立公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施保障機(jī)制。減少公路規(guī)劃本身的潛在環(huán)境問(wèn)題,同時(shí)也保證了后續(xù)環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)開(kāi)展。

2、公路環(huán)境規(guī)劃工作規(guī)范化研究

2.1公路環(huán)境規(guī)劃工作職能定位

現(xiàn)有公路環(huán)境規(guī)劃工作三個(gè)方面的內(nèi)容的互補(bǔ)性關(guān)系不強(qiáng),制度保障上的參差不齊,導(dǎo)致了其相互關(guān)系不協(xié)調(diào),不能有效構(gòu)成公路環(huán)境規(guī)劃工作的合理結(jié)構(gòu)[3]。因此有必要對(duì)公路環(huán)境規(guī)劃三方面工作的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,并合理定位其職能。

(1)環(huán)境保護(hù)職能定位

公路網(wǎng)規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)工作需要加強(qiáng)。但同時(shí)要注意,此階段在環(huán)境方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)細(xì)。因?yàn)閷?duì)具有涉及區(qū)域廣泛,環(huán)境變化多樣的公路網(wǎng)規(guī)劃在環(huán)境方面的考慮應(yīng)當(dāng)抓住主要矛盾,要求的過(guò)細(xì)使得工作得不到足夠的工程和環(huán)境方面的信息支持,或者是工作量巨大,不利開(kāi)展;或者是工作量巨大,難以接受。因此,此階段的環(huán)境保護(hù)工作合理的職能定位可以概括為:為后續(xù)環(huán)境保護(hù)工作提出戰(zhàn)略性、宏觀性的環(huán)保要求,在決策的始端發(fā)揮對(duì)后續(xù)環(huán)保工作的指導(dǎo)作用。

(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)職能定位

公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)功能應(yīng)當(dāng)突出對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)工作的審查,對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃潛在環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行分析與評(píng)價(jià),對(duì)照相關(guān)法規(guī)、制度對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)要求的合理性、充分性進(jìn)行評(píng)價(jià),并進(jìn)行技術(shù)層面的深入與具體。因此,公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的合理的職能定位可以概括為:公路網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)工作的審查功能,對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃與環(huán)境的兼容性進(jìn)行評(píng)價(jià),并給出建議與結(jié)論。在發(fā)揮審查功能的同時(shí),對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的戰(zhàn)略性、宏觀性環(huán)保要求進(jìn)行技術(shù)層面的深入。

(3)獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃職能定位

在經(jīng)過(guò)對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)工作的加強(qiáng)后,其職能定位應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重對(duì)規(guī)劃后的環(huán)境保護(hù)工作的具體化功能,包括對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)要求的具體化和公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論和建議的具體化,提高這部分內(nèi)容的可操作性。因此,獨(dú)立的公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的合理的職能定位可以概括為:是在公路網(wǎng)定型之后的公路環(huán)保工作。發(fā)揮對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)保要求以及路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論和建議的具體化功能,提高后續(xù)環(huán)保工作的可操作性。

2.2公路環(huán)境規(guī)劃工作關(guān)系調(diào)整

在對(duì)三者的角色和職能定位的基礎(chǔ)上,公路環(huán)境規(guī)劃三個(gè)方面的工作的關(guān)系調(diào)整如下:

(1)互補(bǔ)性關(guān)系

經(jīng)過(guò)對(duì)公路環(huán)境規(guī)劃三方面工作的職能的明確,三方面工作的互補(bǔ)性得到加強(qiáng),三方面工作的分工更加合理,并且能夠相互補(bǔ)充,比較全面的滿足規(guī)劃全過(guò)程的環(huán)境保護(hù)要求。公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容是最頂端的宏觀的戰(zhàn)略性要求,公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)其在技術(shù)層面的深入、完善與補(bǔ)充,獨(dú)立的公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是對(duì)前兩者要求的具體化,服務(wù)于操作層面。對(duì)三者職能方面互補(bǔ)性的增強(qiáng),有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃工作的全過(guò)程覆蓋。

(2)作用時(shí)間關(guān)系

公路環(huán)境規(guī)劃三個(gè)方面工作在時(shí)間序列上依次為:公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容、公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)、獨(dú)立的公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容在公路網(wǎng)規(guī)劃編制的始端發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作為約束性條件對(duì)規(guī)劃的指導(dǎo)作用,使規(guī)劃在宏觀上滿足法規(guī)和政策的環(huán)境保護(hù)要求,并對(duì)后續(xù)的環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮指導(dǎo)作用。公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為規(guī)劃審批前的環(huán)節(jié),對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)工作的審查,對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃潛在環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行分析與評(píng)價(jià),對(duì)照相關(guān)法規(guī)、制度對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)要求的合理性、充分性進(jìn)行評(píng)價(jià),并進(jìn)行技術(shù)層面的深入與具體。獨(dú)立的公路環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在公路網(wǎng)規(guī)劃形成后開(kāi)展,發(fā)揮對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)保要求以及路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的結(jié)論和建議的具體化功能,提高后續(xù)環(huán)保工作的可操作性。

2.3公路環(huán)境規(guī)劃工作框架優(yōu)化

為了到達(dá)強(qiáng)化公路網(wǎng)規(guī)劃編制階段的環(huán)境保護(hù)工作的目的,需要一系列法律、政策、技術(shù)方面的支持,其改進(jìn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。作為系統(tǒng)性改進(jìn)的切入點(diǎn),提出如下具有較強(qiáng)操作性的優(yōu)化公路環(huán)境規(guī)劃工作框架的建議:

(1)將現(xiàn)有公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中的對(duì)公路網(wǎng)在環(huán)境保護(hù)方面的要求和內(nèi)容進(jìn)行提煉,把重要的環(huán)境保護(hù)的要求與內(nèi)容納入到《公路網(wǎng)規(guī)劃編制辦法》中去,或者是形成獨(dú)立的《公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)技術(shù)導(dǎo)則》。這種方式可以使公路網(wǎng)規(guī)劃的編制的更加全面、科學(xué),并從一開(kāi)始就獲得環(huán)境保護(hù)方面的政策依據(jù)和技術(shù)支持。

(2)強(qiáng)化公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)工作的審查功能,加強(qiáng)對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃中的戰(zhàn)略性、宏觀性環(huán)境保護(hù)要求在技術(shù)方面的深入程度。

(3)將獨(dú)立的公路環(huán)境規(guī)劃改變?yōu)楣肪W(wǎng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案,對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃階段環(huán)境保護(hù)要求具體化的功能要繼續(xù)加強(qiáng)。將其定位于對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃階段提出的環(huán)境保護(hù)要求與規(guī)劃環(huán)評(píng)階段產(chǎn)生的補(bǔ)充性要求的實(shí)施方案。

2.4公路環(huán)境規(guī)劃相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系界定

公路環(huán)境規(guī)劃工作的開(kāi)展除了一系列在技術(shù)與管理方面的完善外,還需要對(duì)其涉及的主體進(jìn)行權(quán)責(zé)關(guān)系的界定或調(diào)整,保證在實(shí)施過(guò)程中各方的責(zé)任界定清晰,權(quán)利明確。公路環(huán)境規(guī)劃過(guò)程中涉及的權(quán)責(zé)主體大部分為各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān),這種主體構(gòu)成特點(diǎn)決定了要科學(xué)、高效的開(kāi)展公路環(huán)境規(guī)劃工作,就必須明確的規(guī)范和界定各級(jí)政府與行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。

(1)公路環(huán)境規(guī)劃工作中樹立責(zé)任政府理念

責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治和法制國(guó)家的必然訴求,也是政府實(shí)現(xiàn)高效廉潔的必要基礎(chǔ),更是當(dāng)代政府行政改革的目標(biāo)選擇。具體到公路環(huán)境規(guī)劃相關(guān)的政府行政責(zé)任可定義為:在公路環(huán)境規(guī)劃工作中行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員因行政違法或行政不當(dāng),影響公路環(huán)境規(guī)劃效果而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。在公路環(huán)境規(guī)劃過(guò)程中樹立責(zé)任政府的理念是優(yōu)化公路環(huán)境規(guī)劃相關(guān)主體權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)。

(2)建立公路環(huán)境規(guī)劃行政問(wèn)責(zé)制

公路環(huán)境規(guī)劃工作是與民眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng),工作質(zhì)量的高低影響重大且深遠(yuǎn),因此,有必要建立公路環(huán)境規(guī)劃行政問(wèn)責(zé)制。公路環(huán)境規(guī)劃工作問(wèn)責(zé)制的核心是通過(guò)建立一系列制度安排,促使官員能夠樹立一種高度的責(zé)任意識(shí)與危機(jī)意識(shí),并對(duì)由于行政人員的行為失當(dāng),或者違法、失職、讀職等行為,導(dǎo)致公路環(huán)境規(guī)劃工作中造成的負(fù)面后果承擔(dān)責(zé)任。

3、公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施保障機(jī)制

在公路環(huán)境規(guī)劃三個(gè)方面工作的職能定位與相互關(guān)系界定清晰的基礎(chǔ)上構(gòu)建公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施保障機(jī)制,是保證公路環(huán)境規(guī)劃工作有效開(kāi)展的手段之一。

3.1公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施行政制度保障

(1)明確公路環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作的行政責(zé)任

公路環(huán)境規(guī)劃工作中涉及的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人員都是行政責(zé)任的承擔(dān)主體,造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。而且需要強(qiáng)調(diào)的是,只要是在客觀上造成了污染與損失,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,對(duì)環(huán)境權(quán)益受侵害的對(duì)象提供有力的保護(hù)。

(2)完善公路環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作的權(quán)威性依據(jù)

目前,公路規(guī)劃編制依據(jù)主要是1990年交通部頒布的《公路網(wǎng)規(guī)劃編制辦法》,該辦法并未涉及環(huán)境問(wèn)題。目前的公路網(wǎng)規(guī)劃開(kāi)始融入了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,但缺乏權(quán)威性的編制依據(jù),其形式及內(nèi)容是不規(guī)范的,也缺乏約束力。因此,有必要對(duì)原辦法內(nèi)容進(jìn)行必要的修訂,充實(shí)公路網(wǎng)編制中環(huán)境保護(hù)條文,使公路規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題有規(guī)范、權(quán)威、科學(xué)合理的依據(jù),使公路建設(shè)的前期工作更加符合環(huán)境保護(hù)的要求。3.2公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施經(jīng)濟(jì)保障

(1)為公路網(wǎng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作設(shè)立專項(xiàng)費(fèi)用,保證公路網(wǎng)規(guī)劃階段環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展

公路網(wǎng)規(guī)劃過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)工作需要收集廣大區(qū)域的大量信息,同時(shí)規(guī)劃階段的不確定性可能帶來(lái)的調(diào)查工作的急劇增加,在這種情況下,沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障,難以保證工作開(kāi)展效果。所以,有必要為公路網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)工作設(shè)立專項(xiàng)費(fèi)用,為其提供穩(wěn)固的物質(zhì)基礎(chǔ),保證公路網(wǎng)規(guī)劃階段環(huán)境保護(hù)工作的順利有效開(kāi)展。

(2)改變由公路規(guī)劃編制方直接向環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)支付規(guī)劃環(huán)評(píng)費(fèi)用的做法

環(huán)評(píng)費(fèi)用直接由公路規(guī)劃編制方直接支付,這在客觀上導(dǎo)致了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)由于利益關(guān)系,難以真正獨(dú)立、客觀、公正的對(duì)公路網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)境影響做出判斷。如果公路環(huán)境規(guī)劃的編制方先繳納一定的基金給環(huán)境保護(hù)行政部門,然后,由環(huán)境保護(hù)行政部門將環(huán)評(píng)費(fèi)用支付給環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),這樣就避免了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與公路規(guī)劃編制方發(fā)生直接利益關(guān)系,有利于保證公路規(guī)劃環(huán)評(píng)的質(zhì)量。同時(shí),有利于環(huán)境保護(hù)行政部門對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量做出監(jiān)督。另外,這種環(huán)評(píng)費(fèi)用支付方式與公路網(wǎng)規(guī)劃涉及大量公眾環(huán)境權(quán)益的特點(diǎn)是相適應(yīng)的。

3.3公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施技術(shù)保障

(1)提高社會(huì)參與決策程度

在公路規(guī)劃階段對(duì)于公路網(wǎng)規(guī)劃可能涉及的區(qū)域進(jìn)行廣泛、深入的公眾參與工作,使公路網(wǎng)規(guī)劃影響區(qū)的公眾及時(shí)了解有關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃涉及的環(huán)境方面的信息。同時(shí),就規(guī)劃向涉及區(qū)域的相關(guān)部門,尤其是向了解區(qū)域具體情況的專家和技術(shù)人員征求環(huán)境方面的意見(jiàn),爭(zhēng)取盡早地發(fā)現(xiàn)公路規(guī)劃可能存在的環(huán)境問(wèn)題。積極的向公眾和有關(guān)專家提供一個(gè)環(huán)境問(wèn)題交流和監(jiān)督的平臺(tái),從而增加公路環(huán)境規(guī)劃的合理性和社會(huì)可接受性。

(2)建立技術(shù)性指標(biāo)體系

由于1990年交通部頒布的《公路網(wǎng)規(guī)劃編制辦法中》沒(méi)有環(huán)境保護(hù)方面的要求,現(xiàn)實(shí)中公路網(wǎng)規(guī)劃中存在的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容沒(méi)有統(tǒng)一形式,也缺乏權(quán)威的依據(jù),這種現(xiàn)狀難以保證公路網(wǎng)規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)工作得到有效的開(kāi)展。因此有必要在對(duì)編制辦法的內(nèi)容進(jìn)行修訂,增加環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)性內(nèi)容與要求,明確公網(wǎng)網(wǎng)規(guī)劃中環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展深度與范圍,使環(huán)境保護(hù)從規(guī)劃的編制階段就成為有力的約束條件,保證規(guī)劃滿足環(huán)境與生態(tài)方面的要求[4]。

(3)強(qiáng)化環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)

公路網(wǎng)規(guī)劃涉及區(qū)域較大,環(huán)境因素眾多且處于變化的過(guò)程中;同時(shí),有些環(huán)境問(wèn)題由于缺乏預(yù)見(jiàn)性,在公路規(guī)劃乃至規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段不易被識(shí)別,所以有必要對(duì)公路規(guī)劃的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià),尤其是要對(duì)實(shí)際受到干擾的敏感點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查,如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文物古跡和地質(zhì)遺跡等,對(duì)受影響情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),進(jìn)而根據(jù)統(tǒng)計(jì)情況采取補(bǔ)救或改進(jìn)的措施。另外,還要在不同階段對(duì)原評(píng)價(jià)報(bào)告提出的措施的落實(shí)情況進(jìn)行檢查,并根據(jù)具體情況提出改進(jìn)意見(jiàn)。

(4)積極運(yùn)用新技術(shù)

在公路網(wǎng)規(guī)劃階段積極運(yùn)用新技術(shù),可以比較快捷的收集相關(guān)區(qū)域的環(huán)境信息。尤其是3S技術(shù)(遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、和全球定位系統(tǒng)的統(tǒng)稱)的應(yīng)用,可以大大的提高大范圍區(qū)域的信息搜集效率[5]。將采集到的信息與調(diào)查信息和公眾參與的反饋信息綜合運(yùn)用,相互印證,可以提高環(huán)境信息的準(zhǔn)確程度,為公路網(wǎng)規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)工作提供可靠的依據(jù)。

4、結(jié)束語(yǔ)

目前我國(guó)在公路規(guī)劃階段的環(huán)境保護(hù)工作仍然有許多需要改進(jìn)和完善的地方,主要表現(xiàn)在公路環(huán)境的規(guī)范性、框架結(jié)構(gòu)以及其實(shí)施保障需要進(jìn)一步優(yōu)化。本文對(duì)公路環(huán)境規(guī)劃三個(gè)方面的工作的角色定位、相互關(guān)系進(jìn)行研究,有利于確立公路規(guī)劃階段環(huán)境保護(hù)研究的基礎(chǔ);明確公路環(huán)境規(guī)劃各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,保證公路環(huán)境規(guī)劃階段的工作成果在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理階段發(fā)揮作用;提出公路環(huán)境規(guī)劃工作實(shí)施保障機(jī)制,在行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面鞏固公路規(guī)劃階段環(huán)境保護(hù)工作的依據(jù)。使環(huán)境因素真正成為公路規(guī)劃階段的約束性因素,促進(jìn)公路建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。