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一、問題的提出

改革開放以來中國城市化水平不斷提高，城市化比例1978年為17．92%，2011年超過50%。城市化水平的提高隨之帶來了城市環境問題。中國城市環境問題使城市生態負載增大，城市環境保護提上日程。隨著治理理論廣泛應用于城市環境領域，中國城市環境治理興起。要有效地治理中國的城市環境，需要選擇和運用適當的政策工具。或者說，政策工具的選擇、應用狀況是有效地治理中國城市環境的關鍵變量。中國城市環境治理的信息型政策工具是中國城市治理主體在環境政策的制定、執行和反饋過程中為實現政策目標而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。其主要有環境信息公開、環境標簽或標志計劃(包括環境認證)、環境聽證、環境信訪、全球定位系統等類型。從政治學的角度看，中國城市環境治理信息型政策工具的選擇有其自身的機理。提出這一問題的理由是環境問題、環境事件和環境治理與政治之間存在關聯。中國城市環境治理信息型政策工具選擇的機理體現在政治層面上即為中國城市環境治理信息型政策工具選擇的政治邏輯。

環境污染、全球變暖是比較典型的風險問題。這些風險問題明顯不同于歷史上的各種外部風險，它們是人類社會發展到工業化階段后才出現的，是人類自身活動的結果，是人類運用科學技術以及作出相關決策所造成的。［1］75“人類的工業化進程中自我孕育出來的風險有著明顯的社會化特征。這種社會化特征，使得具有強大威力和潛在威脅的現代科學技術之負面影響所造成的巨大風險，已經不可避免地成為一個政治問題。”［2］65不止于此，環境政治學學者約翰•德賴澤克把環境問題看作是政治的主題。“今天，我們不但有一個關于環境的概念，而且大多數發生在環境領域的重大事件是政治的主題和公共政策的目標。”［3］6的確，環境問題與政治問題是相聯的。人類的優良存在有賴于我們生活中政治的、社會的和經濟的條件。［4］23相應地，為解決環境問題而進行的環境治理與政治有著密切的聯系。生態現代化是一種旨在解決環境問題的話語和實踐，它需要政治承諾，這種承諾指向富于遠見的長期而不是心胸狹隘的短期，指向經濟與環境進程的整體性分析而不是對特殊的環境濫用的零散聚焦。［3］194環境治理與政治之間存在緊密的聯系，作為環境治理的一種手段，中國城市環境治理信息型政策工具的選擇同樣如此，它有其政治上的動因，也需要考慮政治因素。這之中所蘊涵的邏輯關系就是中國城市環境治理信息型政策工具選擇的政治機理或政治邏輯。大致說來，中國城市環境治理信息型政策工具選擇的政治機理或政治邏輯主要表現為中國民主政權形式影響城市環境治理信息型政策工具的選擇;政治可行性影響中國城市環境治理信息型政策工具的選擇;促進中國城市公眾環保參與需要選擇信息型政策工具;提升中國城市政府環境治理能力需要選擇信息型政策工具。

二、中國民主政權形式影響城市環境治理信息型政策工具的選擇

從政治學的角度看，政治機構會以政權形式來影響政策工具的選擇。［5］300中國是人民民主專政的社會主義國家，公民一律平等地享有憲法、法律賦予的各項權利。中國民主政權形式影響選擇何種政策工具來促進和保障公民權利，這適用于環境領域。為維護公民的知情權和參與權，中國民主政權在城市環境治理中選擇或會選擇環境信息公開、環境聽證和環境信訪等政策工具。在公民權利中，知情權是一項重要的基本權利。廣義言之，知情權是指公民尋求、接受和傳遞信息或情報的自由，是公民從官方或非官方獲知有關情況的權利，又稱為了解權、得知權或知悉權;就狹義而言，則僅指公民知悉官方有關情況的權利。“有知情權，就有相互提供信息的義務。”［6］208由于“幾乎每一項權利都蘊含著相應的政府義務”［7］26;“公民的權利就是官員的義務”［8］351，因而公民享有的知情權，對政府課以公開信息的義務。相應地，公民享有的環境知情權，對政府課以公開環境信息的義務。中國民主政權形式的存在使公民享有環境知情權，政府由此有義務在環境治理，包括城市環境治理中公開環境信息。就此而言，在城市環境治理中，中國民主政權選擇或應當選擇環境信息公開以維護環境知情權。目前中國城市政府的實際做法反映了中國民主政權形式對城市環境治理信息型政策工具選擇的影響。各城市政府通過多種形式環境信息，以保障公民對環境事務的知情權。隨著中國社會主義民主建設的推進，公民參與權不斷拓展。在城市環境治理方面，中國公民享有參與環境事務的權利，政府采取或應當采取一定的手段落實這項民主權利。“對民主而言，它能夠做到的第一件事情應該是嚴肅的溝通交流。”［3］275“積極型民主的交流包括參與前期醞釀、議程設定、信息溝通，它強調傾聽和表達的技巧，以及設身處地體諒他人的能力。”［9］149傾聽的技巧包涵了聽取公民意見的手段或方式。該手段或方式之一是進行聽證。聽證的本質是聽取對方意見［10］135，它有利于落實公民的參與權。在中國城市環境治理中，政府開展環境聽證來落實公民的環境參與權。2004年國家環境保護總局舉行聽證會，聽取“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環保民間組織的實施圓明園防滲整改工程的建議。按照“堅持科學立法、民主立法”的要求，上海市人大常委會在《上海市綠化條例》立法過程中舉行了聽證會，向社會公開征求意見。環境信訪也是聽取公民意見的一種手段。由于公民享有環境參與權，中國城市政府應當選擇環境信訪來進行環境治理。實際上，環境信訪在中國城市環境治理中得到了運用。如在廈門PX事件中，廈門市政府通過專線電話、電子郵件和信函等聽取公民的意見，落實公民的環境參與權。簡而言之，中國民主政權形式的存在使公民享有環境參與權，政府由此在城市環境治理中選擇或應當選擇環境聽證、環境信訪等信息型政策工具。

三、政治可行性影響中國城市環境治理信息型政策工具的選擇

人類事業的設計和運作總是發生于法律和政治考慮的范圍內。［11］51環境政策工具的選擇概莫能外，因為法律可行性和政治可行性影響環境政策工具的選擇。在環境政策工具的選擇上，政治可行性指的是一定的工具選擇是否能夠維持下去。政治可行性對中國城市環境治理信息型政策工具的選擇有著重要的影響。這里，政治可行性主要考慮三個方面的因素。

一是政府監督信息型政策工具運用的難易程度和政府自身運用信息型政策工具的難易程度。前者主要涉及政府判斷市場主體是否遵守某一政策或比較恰當地運用某一政策工具的難易程度。對市場主體運用信息型政策工具的情況進行有效監督的必要條件是擁有足夠的有關污染行為的信息。但是，一個相對合理的假設是政府不可能無成本地知曉每個市場主體在任何時候到底在干什么，換句話說，政府對市場主體進行監督是需要成本的。在許多情況下，獲得有關的精確信息幾乎是不可能的或至少是成本非常高的。［12］83而且，獲得有關污染的信息還存在技術上的限制。這些影響政府對信息型政策工具運用的監督。鑒于此，中國城市政府在選擇企業環境信息公開政策工具時更多地要求企業主動披露環境信息。從中國城市政府自身運用信息型政策工具的費用和技術看，其公開環境信息的難度不大，其組織環境聽證、利用環境信訪、進行環境認證的難度也不大，因此中國城市政府還選擇政府環境信息公開、環境聽證、環境信訪與環境認證等都可以作為環境治理的信息型政策工具。

二是倫理道德。這主要是對市場主體在信息型政策工具選擇方面的倫理限制。一個被廣泛接受的道德觀認為，環境政策應該對污染行為進行譴責，因為污染是對自然或人類社會的一種犯罪。［12］90在此種道德觀里，如果企業利用信息不對稱公開虛假污染信息或隱瞞污染信息，這是很不道德的。目前，雖然生態道德觀在中國尚未占有非常重要的地位，但在一些城市的大企業中，特別是其中的一些上市公司比較主動地公開環境信息。在獲取有關企業污染行為的信息還存在技術上的限制、政府只有“依賴于行業的自我監測(在可能的限度內)以及它們對排放水平的報告”［13］80的情況下，中國城市環境治理中企業環境信息公開政策工具的選擇或多或少基于倫理道德的考慮。

三是制度容量。這主要涉及中國城市環境治理的信息型政策工具能否為制度所容納。1979年9月13日公布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》和1989年12月26日公布施行的《中華人民共和國環境保護法》為中國城市環境治理的信息公開政策工具的選擇提供了制度空間。2007年4月11日公布的《環境信息公開辦法(試行)》直接為中國城市環境治理的信息公開政策工具的選擇提供了文本支持。1996年3月聽證制度在中國首次建立起來，它為中國城市環境治理的環境聽證政策工具的選擇提供了間接的可能。《環境行政處罰聽證程序規定》則為中國城市環境治理的環境聽證政策工具的選擇提供了直接的可能。中國的信訪制度建立于1951年6月。1997年4月29日和2006年6月24日了《環境信訪辦法》，中國城市環境治理的環境信訪政策工具選擇的制度容量由此增大。

四、促進中國城市公眾環保參與需要選擇信息型政策工具

城市公眾是城市環境質量改善的重要推動力量。城市環保工作或城市環境治理工作沒有城市公眾的參與，很難走遠。由于公眾環保參與是政治參與的一種具體表現，或者說是政治參與的一種更新的形式，［14］324作為公眾環保參與的一個組成部分，中國城市公眾環保參與無疑是一種政治參與。促進這一參與，需要選擇一定的信息型政策工具。從理論層面看，促進中國城市公眾環保參與需要選擇信息型政策工具。這是因為政治參與需要一定的條件，足夠的信息是其賴以運行的必要條件之一。戴維•赫爾德在談到參與式民主時指出，參與式民主的一個基本條件就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策。［15］341然而，在涉及選舉以及更為一般的公共政策問題上，所有個人會合理地保持較少的知情［16］23，原因是搜集有關選舉與決策的信息要花錢、費時、耗精力。換言之，信息成本是政治參與的一大障礙。［17］119如果政府對信息形成壟斷地位，使公眾難于計算政治參與的收益，那么多數公眾寧愿棄權，也不愿參加公共選擇。只有讓公眾擁有或接近信息，降低其信息成本，他們參與政治的熱情才會高些，參與率才會提高。對中國城市環境治理來說，城市公眾只有充分了解環境信息，才會積極參與到環境決策中來。因此，促進中國城市公眾環保參與需要選擇環境信息公開這個政策工具。從實踐層面看，促進中國城市公眾環保參與需要選擇信息型政策工具。南京市、馬鞍山市、貴陽市環境治理方面的實例較好地說明了這一點。在相當長的時間內，南京市秦淮河被污染的事實一直存在著，并非無人知曉，只是知道的情況不多、了解的程度不深。這不能使秦淮河環境問題得到廣泛的關注。隨著城市化進程延伸，大眾傳媒進入人們的生活。大眾傳媒擁有深層次、高頻度、全方位報道秦淮河環境問題的優勢，一旦此問題被納入環境記者的視野，他們就會通過大眾傳媒將其比較真實、全面、及時地展現在城市公眾、城市企業和城市政府面前，吸引城市公眾的眼球，引起城市政府的關注。可以說，大眾傳媒通過報道新聞事件、提供交流平臺、追蹤事件進展、給出事件處理結果等，完成秦淮河環境問題的被少數人察覺、被多數人關注、被相關組織重視、被提上政府議程、被采取行動加以解決的建構過程，從而發揮促進社會監督和擴大公眾參與的巨大作用。［18］176欲使更多的中國城市公眾參與到環境治理中來，一個基礎性工作就是要解決信息問題，構建一個透明化的、對公眾開放的信息平臺。馬鞍山市的經驗恰是如此。為了使公眾參與和監督更為有效和全面，在實踐中，對環境問題馬鞍山市敢于公布，增強了輿論監督的力度。［19］108再者，反面的例子亦可作出說明。如南京市政府在工業項目建設前不向公眾公布信息，在項目建設后公布信息但渠道很少，力度不大，從而導致建設項目環境影響評價中的公眾參與不足。［20］又如，貴陽市人口超過350萬，但貴陽市政府網站關于“整臟治亂”的網上調查參與人數僅有寥寥的629人，其中，信息傳達不到位是原因之一。［21］76這些從另一個側面表明，促進中國城市公眾環保參與需要選擇信息型政策工具。

五、提升中國城市政府環境治理能力需要選擇信息型政策工具

政府環境治理能力是指為完成政府環保職能規范的目標和任務，擁有一定的公共權力的政府組織所具有的維持本組織的穩定存在和發展，并有效地治理環境的能量和力量的總和。政府環境治理能力是一個綜合的概念，它包括政府環境政策能力、政府環境監管能力、政府環境正義維護能力和政府環境制度創新能力等。按此邏輯，提升中國城市政府環境治理能力需要選擇信息型政策工具。廣泛獲取數據支持民主決策。［22］96只有在行政機構占有能夠說明問題的完整的信息資料的情況下才能進行選擇。所以，行政機構應盡可能多收集有關國家機關運轉狀況、行政管理機構與被治理者的關系、公眾的現實需要和未來需要等方面的信息。這樣的信息收集應當有助于政治權力作出正確的政策選擇。［23］16－101

同理，信息收集有利于提升城市政府環境政策制定能力。為此，中國城市政府需要選擇企業環境信息公開、環境聽證、環境信訪等政策工具來收集環境決策信息。如上海市環境保護和環境建設協調推進委員會辦公室需要選擇環境信訪來收集制定第三輪環保行動規劃的信息。環境信息收集、公開能夠為中國城市政府提供執行環境政策所需要的各類信息。真正做到了環境信息收集的準確、高效，就必然在環境政策執行中占據先機和優勢。把有關環境政策執行的信息公之于眾，能夠增強社會公眾對環境政策的信任，因為“信任的理由有一種知識論的性質:它們歸結為信任者獲得的關于被信任者的一定的知識和信息”，“正確地給予信任的可能性隨著關于被信任者的信息的數量和種類的增加而提高”。［24］94

更多的公眾信任和認同有助于環境政策的順利執行。上海市順利完成了第二輪環保行動計劃的一個重要原因就是確定了環境信息收集和公開機制。所以，提升中國城市政府環境政策執行能力需要選擇信息型政策工具。中國城市政府環境政策修正能力的提升同樣需要信息。根據非合作博弈理論，精煉貝葉斯均衡是當面臨不確定性時，參與人從對不確定性事物所假定的事前概率出發，進行分析、判斷和決策，并且在決策的動態過程中，會根據獲得的新信息，利用條件概率的貝葉斯公式或法則，對事前概率進行貝葉斯更新，作出事后概率判斷并據此調整、修正自己的判斷和策略。運用精煉貝葉斯均衡中的貝葉斯理性或“Savage－貝葉斯理性”修正環境政策需要反饋回來的新信息。通過不斷收集、加工和公開新的環境信息，使環境政策修正得以持續進行，政府環境政策修正能力隨之提高。而確保從盡可能多的方面收集反饋的唯一方式，是將政策過程設定在一個自由民主制的框架內，其中不同的利益團體和行為者都能夠無所顧忌地提出他們的意見。［3］124－125

據此推斷，提升中國城市政府環境政策修正能力需要選擇環境信息公開、環境聽證、環境信訪等信息型政策工具。北京圓明園湖底防滲工程的整改印證了這一點。在圓明園湖底防滲工程事件中，北京市環境保護局進行了調查;北京市海淀區政府和圓明園管理處在相關新聞會上就圓明園有關問題公開信息，表明了歡迎監督、尊重科學、依法執政的態度。這些有助于作出圓明園湖底防滲工程整改的決定。中國城市政府環境監管能力的提升也需要信息。政府環境監管即政府環境監督管理。“監督(surveillance)是信息方式中一個主要的權力形式。”［25］118

政府環境監督是政府通過獲得監督對象的環境信息，并將反饋信息傳輸給被監督者，達到干預被監督者行為的目的。政府環境管理的有效性“取決于能不能獲得充分的信息”［26］56。可以說，政府環境監管機制的形成離不開環境信息的收集和傳遞，只有掌握足夠的環境信息，才能有效地進行環境監管，環境信息不對稱消除得越多，環境監管就越全面、越有力。看來，掌握市場主體的各類環境信息有利于提升政府環境監管能力。正因為如此，中國城市政府需要選擇環境信息公開、環境認證、環境聽證、環境信訪等政策工具以提升自身的環境監管能力。為加強環境監管，國家環保局自1996年開始進行環境管理體系認證的試點工作;1997年13個城市(區)先后被批準作為實施ISO14000標準試點城市;目前蘇州新區、大連、無錫、北京、秦皇島、廣州、寧波等開發區已建立了ISO14000環境管理體系。為有效杜絕污染企業的偷排行為，廣東省花都市環保局除了在企業內排口豎上排污標識牌外，還在企業污水排至河涌的出水口上設置監督牌，公布排污企業的名稱和市環保局的污染投訴電話，鼓勵群眾對污染行為進行監督，一經發現企業有偷排污水行為，市環保局將依法嚴懲，同時按規定對舉報者進行重獎。為了使群眾監督和專業監督有機結合起來，安徽省馬鞍山市在環境監理總站設立信訪科，負責處理群眾污染問題的信訪案件，接待群眾舉報。