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1集體土地征用中存在的問題

1.1征用目的籠統(tǒng)國家征用土地并不是我國的獨(dú)創(chuàng)，而是任何一個國家都面臨的問題。土地征用制度，最早出現(xiàn)在法國。現(xiàn)在世界各國或地區(qū)關(guān)于土地征用的目的，都是基于公共利益的需要，但何為“公共利益需要”各國各地區(qū)有不同的內(nèi)涵和規(guī)定。各國各地區(qū)立法體制，大體上可分為兩種形式：一種是一般概括性的規(guī)定，以發(fā)揮法律的伸縮性，如“為公共事業(yè)之需要”或“為公共目的的事業(yè)征收土地”，如法國民法典第545條及臺灣地區(qū)“土地征收法”的規(guī)定；另一種是列舉性規(guī)定，以防止公權(quán)的濫用。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征用。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征用。”《國家建設(shè)征用土地條例》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等法律也有類似的規(guī)定。可見我國采用的做法是：（1）進(jìn)行概括性的規(guī)定，不搞列舉式；(2)強(qiáng)調(diào)公共利益，公共需要。在這里，何為公共利益，公共需要沒有相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格的概念界定，在法律的適用性和操作性上是有浮動余地的，這是值得我們深入思考的法律問題。日本的“土地收用法”第3條，將公共利益列舉為51項(xiàng)條款，逐一加以明確規(guī)定。臺灣地區(qū)現(xiàn)行“土地法”也規(guī)定土地征收的兩個目的：一為興辦公共事業(yè)；二為實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)政策。前者包括（1）防務(wù)設(shè)備（2）交通事業(yè)（3）公用事業(yè)（4）水利事業(yè)（5）公共衛(wèi)生（6）行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑（7）教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)，其他政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)[2]。后者沒有列舉但應(yīng)以法律規(guī)定者為限，以防權(quán)利濫用。所謂特殊經(jīng)濟(jì)政策，系指為解決特殊經(jīng)濟(jì)問題所采取的行動途徑或?qū)嶋H措施，含義較廣泛。在我國征用土地的目的中，將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”列入其中，有斟酌的必要，因在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在各種不同的利益訴求，有長遠(yuǎn)利益與近期利益、根本利益與現(xiàn)實(shí)利益、全局利益與局部利益等不同利益的權(quán)衡，不能統(tǒng)統(tǒng)視為公共利益的需要[3]。有些地方政府為了發(fā)展本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)，制定土地征用條例，將征用的目的模糊化、擴(kuò)大化，強(qiáng)制征用集體土地，以招商引資、提升GDP等政績工程為目的，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、形象工程建設(shè)或旅游開發(fā)。另有許多“特殊”單位和個人假借政府的名義、慈善事業(yè)的名義，都概稱為公共利益的需要，故意篡改“公共利益”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，以達(dá)到征用土地的目的。如果確實(shí)是為國家公共利益征用土地，農(nóng)民是會通情達(dá)理、予以支持的。反之，如果所征地是為房地產(chǎn)商聚斂財(cái)富，經(jīng)開發(fā)商一倒手，凈賺百萬、千萬、上億元，而失去土地的農(nóng)民僅得到千元或萬元的土地補(bǔ)償金，農(nóng)民是無法理解的，這也是很自然、很合理的基本訴求。如果政府的公權(quán)力不代表農(nóng)民的基本利益，那將是公權(quán)力的濫用。

1.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且不到位不管征用的性質(zhì)如何，被征用土地的權(quán)屬主體已發(fā)生了變更，被征用土地之人已產(chǎn)生了實(shí)際損失。因此，世界各國對土地的被征用人都給予不同數(shù)量、不同形式的補(bǔ)償，這在世界各國立法中是個通例。土地征用補(bǔ)償，在立法上是一種損失補(bǔ)償，與民法上基于侵權(quán)行為的損害賠償，其性質(zhì)是不同的。所謂立法上的損害補(bǔ)償是因?yàn)楣珯?quán)力的行使，致使特定的人財(cái)產(chǎn)上產(chǎn)生的損失，由代表國家行使公權(quán)力的主體，對有損失或受損失者，負(fù)有公法上金錢給付的義務(wù)。土地征用補(bǔ)償應(yīng)相當(dāng)于被征用人因?yàn)檎饔眯袨樗馐艿降母鞣N損失。大體而言，被征用人可能遭受的損失內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)上的損失和非經(jīng)濟(jì)上的損失，也可以稱為財(cái)產(chǎn)上的損失和非財(cái)產(chǎn)上的損失，或分為積極性的損失和消極性的損失[4]。但對于這些損失是全部賠償還是部分賠償，國情不同、標(biāo)準(zhǔn)也不同。理論上有完全補(bǔ)償和相當(dāng)補(bǔ)償兩種學(xué)說。所謂“完全補(bǔ)償”，其考慮的側(cè)重點(diǎn)是被征用人生活秩序的重建，使其完全恢復(fù)被征用前的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公民保障平等權(quán)”等觀念出發(fā)，對受害人應(yīng)給予完全補(bǔ)償。這些補(bǔ)償除包括土地與土地改良物的客觀價(jià)值及因被征用所支付各種必要費(fèi)用為主要補(bǔ)償外，還包括其他消極的經(jīng)濟(jì)上的損失，如期待利益的喪失，參與的價(jià)值的減損，營業(yè)停止或縮小，停止或轉(zhuǎn)讓的損失，以及非經(jīng)濟(jì)上的損失，如生活環(huán)境的不適，精神上的痛苦等損害，都應(yīng)酌情給予補(bǔ)償；所謂相當(dāng)補(bǔ)償，其考慮的側(cè)重點(diǎn)在于彌補(bǔ)被征用對象經(jīng)濟(jì)上所受的損失，因此對財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的土地資產(chǎn)給予“社會職務(wù)”或“特別犧牲”的觀念帶有濃厚的社會義務(wù)，目的是為了增進(jìn)公共利益，給予相當(dāng)補(bǔ)償已經(jīng)足矣[5]。對于因土地被征用而拓展延續(xù)的次生利益的損失不予補(bǔ)償。根據(jù)我國新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。但是現(xiàn)在，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或者名存實(shí)亡，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序上的保障[6]。《土地管理法》第47條規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征用耕地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。這樣國家用農(nóng)民十年收成換走了農(nóng)民永久賴以生存的土地，這是一種霸王式的極不公平的交易，這種標(biāo)準(zhǔn)在世界上是很低的。從以上規(guī)定可見，我國的立法基本采用“相當(dāng)補(bǔ)償”原則，這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不是地租也不是土地市場價(jià)格，農(nóng)民所得到的僅僅是土地這個主體交易物上的附著物的補(bǔ)貼而已，而不是土地本身真實(shí)價(jià)值的交換。農(nóng)民失去了土地，缺失了生活的基本保障，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低不利于社會穩(wěn)定。

1.3征用過程中權(quán)利濫用土地使用是以社會公共需要為宗旨，而由代表全社會利益的國家以其公共權(quán)力介入民事權(quán)利的結(jié)果為最高體現(xiàn)，然而近些年國家征地權(quán)濫用的情況比比皆是，以房地產(chǎn)相關(guān)的貪腐官商屢屢曝光，嚴(yán)重?fù)p害了國家的形象，極大地破壞了國家的土地管理法規(guī)，導(dǎo)致國家利益、農(nóng)民利益、單位利益的統(tǒng)籌權(quán)衡，造成國有資產(chǎn)的大量流失，損傷了農(nóng)民利用土地的積極性。目前國家征用土地權(quán)力濫用的情況主要有以下幾個方面：第一，越級批地。原《土地管理法》第44條、第45條對集體土地征用的審批權(quán)限規(guī)定得清清楚楚。但許多省市、自治區(qū)或縣級單位，尤其是縣級單位，無視國家法律規(guī)定，濫用權(quán)力，越權(quán)批地，變通弄假，批多報(bào)少，化整為零，謊報(bào)耕地為荒地、事業(yè)用地為商業(yè)用地、農(nóng)村用地為城市用地，致使耕地大量流失。地方政府為了地方利益的需要，批準(zhǔn)大量征用土地，放量房地產(chǎn)開發(fā)，以房地產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，以此提升GDP，以出賣土地增加地方財(cái)政收入或招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，被稱為“土地財(cái)政”。這種短期行為必然造成耕地及集體土地的大量流失，后患無窮[8]。第二，征而不用，多征少用，早征晚用。房地產(chǎn)商以囤積土地、倒賣土地為盈利手段，甚至倒賣土地比開發(fā)房產(chǎn)的利益還要大，不費(fèi)力就贏大利。這也是我們征用土地過程中公權(quán)力濫用的表現(xiàn)之一。

2保護(hù)集體土地所有權(quán)的建議

2.1明確集體土地征用目的，嚴(yán)格限定征用范圍為了限制地方政府征用集體土地的擴(kuò)大化，筆者認(rèn)為應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的國家征用法規(guī)，將征用的目的嚴(yán)格限定在如下范圍：（1）國家重大建設(shè)項(xiàng)目，其項(xiàng)目的公益性占主導(dǎo)地位，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)（2）國防設(shè)施而非出于國家限定的盈利目的（3）國家機(jī)關(guān)及地方機(jī)關(guān)建設(shè)用地必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；（4）交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公用事業(yè)或市政建設(shè)用地必須經(jīng)過充分論證公示；（5）教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)社會公益事業(yè)用地必須受益于民。

2.2落實(shí)集體土地征用補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)筆者認(rèn)為土地征用應(yīng)納入市場體制運(yùn)行，參照土地的市場價(jià)格和售后增值效益，不論是全額補(bǔ)償或部分補(bǔ)償?shù)膰一虻貐^(qū)，都應(yīng)考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，有利于“三農(nóng)”基礎(chǔ)地位的鞏固，讓利于民，盡量給予農(nóng)民合理充分的補(bǔ)償。集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定必須先通過國家征用轉(zhuǎn)為國家所有，再由國家出讓土地的使用權(quán)。在這個運(yùn)作過程中，農(nóng)民所得補(bǔ)償所占比例極小。這是對集體土地所有權(quán)保護(hù)不力的突出表現(xiàn)。筆者認(rèn)為國家出讓土地使用權(quán)給房地產(chǎn)開發(fā)商，房地產(chǎn)開發(fā)商所支付的土地使用費(fèi)中關(guān)于政府在征地過程中的費(fèi)用及市政配套設(shè)施建設(shè)增值部分應(yīng)歸國家所有，其他部分應(yīng)返還集體土地長期使用權(quán)的農(nóng)民。筆者認(rèn)為，基于集體土地所有權(quán)主體虛位，集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)名存實(shí)亡，補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)取消或大大縮小集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)全額或絕大部分補(bǔ)償給予被征地的農(nóng)戶[9]。

2.3制定專門法律規(guī)范，劃清權(quán)責(zé)邊界為避免地方政府對征地權(quán)力的濫用，新修訂的《土地管理法》將原用地分級限額審批制度改為土地用途管制制度。國家主動依據(jù)土地利用規(guī)劃劃定土地用途并依法規(guī)范土地的利用性，劃分土地管理權(quán)限，控制土地用途變更。同時上收土地審批權(quán)，提供土地審批權(quán)限的層級，將征地審批權(quán)限定在國務(wù)院和省自治區(qū)、直轄市兩級，取消市地州和縣級政府的征地審批權(quán)，從而在一定程度上避免了征地權(quán)的濫用。此外，土地用途管制制度采用規(guī)劃公示的方法向社會公告土地用途分區(qū)和用途限制，接受社會各界監(jiān)督，有利于社會公眾對土地利用和管理的參與權(quán)。對征而不用、多征少用、早征晚用、轉(zhuǎn)征轉(zhuǎn)用等隨意變通問題，國家已制定了相關(guān)法律法規(guī)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在依法取得土地使用權(quán)后，必須按照土地使用權(quán)出讓合同限定的土地用途，嚴(yán)格項(xiàng)目開工期限，否則將依法承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同約定的動工開發(fā)期限屆滿一年未動工開發(fā)的，可以征收土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。

作者：趙軍濤張群濤梁廣單位：石家莊理工職業(yè)學(xué)院