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1當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議解決的困局

1.1我國(guó)集體土地所有權(quán)制度變革，造成土地實(shí)際所有者模糊不清我國(guó)現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度是1954年大規(guī)模的社會(huì)主義改造，收回農(nóng)民的土地所有權(quán)，確立的社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度。農(nóng)民將個(gè)人擁有的土地?zé)o償交還國(guó)家，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，逐漸形成了三級(jí)所有的農(nóng)村集體土地所有制[4]。這種土地制度的改變把原來(lái)農(nóng)民與土地明確所有人對(duì)應(yīng)關(guān)系變?yōu)橥恋氐募w制，農(nóng)民不直接所有土地，而只能通過(guò)相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織享受土地的所有權(quán)。但是這種集體經(jīng)濟(jì)組織體形式松散，人員不固定，當(dāng)發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)難以形成合力。而且集體土地爭(zhēng)議的對(duì)象往往與政府有關(guān)，集體經(jīng)濟(jì)組織管理者顧及自身利益，基本不愿意組織有效的法律主體來(lái)解決爭(zhēng)議。而農(nóng)民自發(fā)組織又不符合法律，造成無(wú)人主張權(quán)利的困境。

1.2所有權(quán)權(quán)利虛置，使得爭(zhēng)議主體不夠重視從國(guó)際上比較普遍的所有權(quán)概念分析，土地所有權(quán)包括土地的所有權(quán)利，即土地使用權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，但是我國(guó)的土地管理法在規(guī)定集體的土地權(quán)利時(shí)把所有權(quán)與使用權(quán)區(qū)分開來(lái)，弱化了所有權(quán)概念。新頒布的物權(quán)法更是提出用益物權(quán)的概念，進(jìn)一步削弱了土地所有權(quán)。使得集體土地所有權(quán)在平時(shí)幾乎沒(méi)有什么作用，農(nóng)民享受不到土地所有權(quán)帶來(lái)的收益。相對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民更重視眼前的使用利益，而忽視土地所有權(quán)價(jià)值。近年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)行業(yè)得到高速發(fā)展，土地價(jià)值不斷攀升。在土地征收時(shí)，農(nóng)民將要面臨失去這些土地的局面，這時(shí)候才體會(huì)到土地所有權(quán)的價(jià)值。但是由于平時(shí)農(nóng)民土地意識(shí)淡漠，對(duì)于自己土地缺乏合適的衡量，從而造成在土地征收時(shí)漫天要價(jià)的行為，與征地補(bǔ)償?shù)男睦砺洳钶^大，再加上一些地方征地的不規(guī)范行為，所有權(quán)爭(zhēng)議便會(huì)集中爆發(fā)，如處置不當(dāng)更易引發(fā)群體事件。

1.3所有權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解方法技術(shù)相對(duì)落后，造成權(quán)屬爭(zhēng)議的解決缺乏連續(xù)性我國(guó)的土地管理法以及眾多的權(quán)屬爭(zhēng)議的解決意見，比較明確地規(guī)定了權(quán)屬爭(zhēng)議的各種情形，但是并沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議解決的具體操作流程。在解決權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)往往見仁見智，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在處理爭(zhēng)議時(shí)，由于技術(shù)落后，往往又沒(méi)有留下完整的存檔。而土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，其間有可能出現(xiàn)停滯和反復(fù)。當(dāng)原來(lái)的土地爭(zhēng)議調(diào)解人離任后，繼任者無(wú)法了解原來(lái)的爭(zhēng)議解決進(jìn)程和要點(diǎn)，又需要重新梳理。不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且由于各人的理解不一致，其解決口徑也可能不一致，從而造成調(diào)解的公信力損失，影響調(diào)解成果。

2農(nóng)村集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議解決的契機(jī)

2010年為加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，中央一號(hào)文件提出“力爭(zhēng)3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”的工作目標(biāo)。2011年國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2011]60號(hào)）要求，必須切實(shí)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭(zhēng)到2012年把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。該文件明確指出：“要及時(shí)調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議，建立土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處信息庫(kù)，及時(shí)掌握集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議動(dòng)態(tài)，有效化解爭(zhēng)議，為確權(quán)創(chuàng)造條件”。這些重要文件的以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查工作的開展，為集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議的調(diào)解提供了良好的基礎(chǔ)與機(jī)遇。

3上海市崇明縣集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解方案

崇明縣位于上海市東北角，轄崇明、長(zhǎng)興、橫沙三島，總面積1411km2，陸域總面積1367km2，農(nóng)村集體土地面積約673.9km2，占上海全市10個(gè)調(diào)查區(qū)縣總和的1/5強(qiáng)，為上海市農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查的重點(diǎn)。該縣1970年縣屬工廠63個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦工廠76個(gè)；到1984年，全縣工廠企業(yè)猛增到793個(gè)，其中縣辦企業(yè)78個(gè)，鄉(xiāng)辦企業(yè)238個(gè)，鎮(zhèn)辦企業(yè)11個(gè)，村辦企業(yè)466個(gè)。近年來(lái)崇明經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，近五年間年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)10.7%。集體土地開發(fā)利用量逐年增加，土地所有權(quán)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。崇明縣土地所有權(quán)爭(zhēng)議幾乎涵蓋了上海市集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議的所有情形，因而妥善解決崇明縣集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議，對(duì)于上海市乃至全國(guó)土地調(diào)查工作具有比較強(qiáng)的代表意義。

3.1推舉集體經(jīng)濟(jì)組織指界人代表本組織行使?fàn)幾h調(diào)解權(quán)利，化解爭(zhēng)議主體代表合法性困局在集體土地所有權(quán)實(shí)地調(diào)查前，按照相關(guān)法律合法產(chǎn)生1~2名本集體經(jīng)濟(jì)組織指界人，行使在土地調(diào)查過(guò)程中有關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解權(quán)利。村及村民小組集體土地所有權(quán)指界人，必須是該集體經(jīng)濟(jì)組織18周歲以上的成員。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按《村民委員會(huì)組織法》及村民自治章程召開村民會(huì)議，推舉指界人，并形成會(huì)議決議，指界人推舉結(jié)果應(yīng)及時(shí)向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布。依法推舉的指界人須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織授權(quán)，簽訂授權(quán)書。用集體經(jīng)濟(jì)組織指界人代替集體經(jīng)濟(jì)組織管理者行使本集體經(jīng)濟(jì)組織的爭(zhēng)議調(diào)解權(quán)利，一方面由于由村民選取的指界人具有很好的群眾基礎(chǔ)，在進(jìn)行權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解時(shí)能如實(shí)反映廣大群眾的訴求，另一方面由于本集體經(jīng)濟(jì)組織與指界人利益攸關(guān)，指界人在進(jìn)行權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解時(shí)，比較能抵御來(lái)之調(diào)解之外的種種壓力，使得調(diào)解結(jié)果更公正。

3.2建立完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制崇明縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查爭(zhēng)議調(diào)解采用三級(jí)調(diào)解制度（圖1）。第一級(jí)由村主任或農(nóng)戶主任領(lǐng)銜，聯(lián)合土地調(diào)查機(jī)構(gòu)工作人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解。根據(jù)村民自治法，村主任由村民直接選舉產(chǎn)生，往往德高望重，具有較好的群眾基礎(chǔ)，而且村主任土生土長(zhǎng)，熟悉本村土地的權(quán)屬演變歷史，由其說(shuō)明爭(zhēng)議土地所有權(quán)的歷史演變進(jìn)行調(diào)解更容易被老百姓接受。調(diào)查機(jī)構(gòu)工作人員則負(fù)責(zé)調(diào)解工作的技術(shù)支持，當(dāng)調(diào)解成功時(shí)，采用GPS技術(shù)實(shí)測(cè)確定界址線的位置，再由權(quán)屬界線雙方共同在指界圖上簽字確認(rèn)，并拍照留檔，鞏固調(diào)解結(jié)果。第二級(jí)由鎮(zhèn)政府土地所主持。當(dāng)土地爭(zhēng)議在現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法達(dá)成共識(shí)時(shí)，土地權(quán)屬各方到鎮(zhèn)土地所進(jìn)行調(diào)解，土地調(diào)查機(jī)構(gòu)提供相關(guān)技術(shù)支持，調(diào)解成功后到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)界址線坐標(biāo)位置，權(quán)屬界線雙方簽字確認(rèn)。第三級(jí)縣級(jí)調(diào)解，由縣地籍科協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，并將調(diào)解過(guò)程備案。在實(shí)際工作中，要充分發(fā)揮村級(jí)調(diào)解的作用。這是因?yàn)榇甯刹扛N近基層，更了解集體土地爭(zhēng)議的成因，在老百姓中比較有威信，現(xiàn)身說(shuō)法，更易被老百姓接受，爭(zhēng)議調(diào)解不容易反復(fù)。實(shí)踐表明，大多數(shù)爭(zhēng)議都可以在村干部的調(diào)解下得到妥善解決。

3.3梳理相關(guān)權(quán)證明文件及法律法規(guī)為爭(zhēng)議調(diào)解提供依據(jù)爭(zhēng)議調(diào)解調(diào)解前調(diào)查機(jī)構(gòu)需對(duì)現(xiàn)行的土地權(quán)屬調(diào)解法律法規(guī)進(jìn)行收集、整理，對(duì)原始資料進(jìn)行梳理，做到心中有數(shù)。在本次土地調(diào)查中收集到的法律法規(guī)主要有1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》、1989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見》、1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》、1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、1999年《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》以及上海市有關(guān)灘涂管理辦法等地方性法律法規(guī)，收集到的基礎(chǔ)資料包括轄區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬證明材料（產(chǎn)證、批文等）和崇明縣土地初始地籍圖（1990版、2000版）。在實(shí)際工作中，后者作為調(diào)解因地物發(fā)生變化而產(chǎn)生的所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議非常有效。

3.4加強(qiáng)土地法規(guī)宣傳在土地所有權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解前要加強(qiáng)土地法律法規(guī)方面的宣傳，可采用會(huì)議和現(xiàn)場(chǎng)兩種形式，農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查也是一次很好的給老百姓普法的機(jī)會(huì)。分析眾多的土地所有權(quán)爭(zhēng)議，許多都是由于老百姓不清楚土地法律所致。通過(guò)土地法律宣傳，不僅可以提高老百姓的土地法律意識(shí)，充分意識(shí)到集體土地所有權(quán)調(diào)查的目的是為了保護(hù)老百姓利益，更好地配合工作；當(dāng)土地權(quán)屬有爭(zhēng)議時(shí)，也能積極參加土地權(quán)屬調(diào)解，起到很好的調(diào)解效果；同時(shí)也可以讓老百姓用法律的武器來(lái)保護(hù)自己的土地權(quán)利，從而減少土地權(quán)屬爭(zhēng)議的再次發(fā)生。

3.5采用GPS技術(shù)對(duì)權(quán)屬界線實(shí)時(shí)測(cè)繪，鞏固爭(zhēng)議調(diào)解成果集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議地塊往往比較分散，采用常規(guī)的測(cè)繪技術(shù)需要先做控制再進(jìn)行細(xì)部測(cè)量，花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)且精度得不到保證。在本次集體土地所有權(quán)調(diào)查中，采用RTK-VRS測(cè)量技術(shù)有效解決了這一難題。VRS（virtualreferencestation）是一種虛擬參考站技術(shù)。在VRS網(wǎng)絡(luò)中，各固定參考站不直接向移動(dòng)用戶發(fā)送任何改正信息，而是將所有的原始數(shù)據(jù)通過(guò)數(shù)據(jù)通訊線發(fā)送給控制中心。同時(shí)，移動(dòng)用戶在工作之前，先通過(guò)GSM的信息功能向控制中心發(fā)送一個(gè)概略坐標(biāo)，控制中心在收到這個(gè)位置信息后，根據(jù)用戶位置，由計(jì)算機(jī)自動(dòng)選擇最佳的一組固定基準(zhǔn)站，根據(jù)這些站發(fā)來(lái)的信息，整體地改正GPS的軌道誤差、電離層、對(duì)流層和大氣折射引起的誤差，將高精度的差分信號(hào)發(fā)送給移動(dòng)站。這個(gè)差分信號(hào)的效果相當(dāng)于在移動(dòng)站附近形成一個(gè)虛擬的參考基站，從而解決了RTK作業(yè)距離上的限制，保證定位精度。當(dāng)權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解成功時(shí)，可以馬上進(jìn)行界址點(diǎn)實(shí)地坐標(biāo)測(cè)量，現(xiàn)場(chǎng)即可得出界址點(diǎn)的平面坐標(biāo)，由權(quán)屬爭(zhēng)議雙方進(jìn)行簽字確認(rèn)界址線，鞏固調(diào)解成果。

3.6建立集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解數(shù)據(jù)庫(kù)在崇明縣集體土地所有權(quán)調(diào)查工作中，考慮到工作進(jìn)度等原因，仍有部分爭(zhēng)議不能得到及時(shí)調(diào)解，這時(shí)就需要對(duì)這些爭(zhēng)議進(jìn)行梳理。實(shí)際工作中把爭(zhēng)議圖形和爭(zhēng)議主體輸入局大機(jī)系統(tǒng)，建立集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)采用紙質(zhì)表格記錄雙方爭(zhēng)議的要點(diǎn)，各自主張的界址線以及調(diào)解工作思路。對(duì)這些紙質(zhì)文檔進(jìn)行掃描，采用電子和紙質(zhì)兩種形式進(jìn)行存檔。

4農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查中土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解中需要說(shuō)明的問(wèn)題

4.1關(guān)于崇明縣綠華鎮(zhèn)權(quán)屬爭(zhēng)議說(shuō)明崇明島為世界第一大河口沖積沙島，隨長(zhǎng)江平均每年約4.7億噸的泥沙入海而自然長(zhǎng)大，1949年崇明島面積不足600km2，經(jīng)過(guò)多次圍墾達(dá)到如今規(guī)模。綠華鎮(zhèn)是崇明縣最年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1971年由9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府共同圍墾于長(zhǎng)江灘涂，1972年成立新建副業(yè)場(chǎng)，1980年改為綠華農(nóng)工商聯(lián)合公司，1984年設(shè)置綠華鄉(xiāng)，1995年建鎮(zhèn)。根據(jù)上海市灘涂管理的相關(guān)辦法，如果綠華鎮(zhèn)沒(méi)有形成建制鎮(zhèn)，則其所有權(quán)屬也很明確，即應(yīng)屬圍墾者所有，其區(qū)域內(nèi)農(nóng)民也屬于9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是由于綠華鎮(zhèn)成了建制鎮(zhèn)，如果仍把土地所有權(quán)確權(quán)給9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府所有，就會(huì)造成綠華鎮(zhèn)農(nóng)民沒(méi)有土地的尷尬局面。為此綠華鎮(zhèn)人民政府本著務(wù)實(shí)的態(tài)度發(fā)出崇綠府[2013]31號(hào)文，明確提出其所有權(quán)存在源頭爭(zhēng)議，暫停確權(quán)以保護(hù)綠華鎮(zhèn)農(nóng)民的利益。

4.2多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織土地被統(tǒng)一使用，原土地自然界線不清崇明縣生態(tài)島建設(shè)，使用集體土地植樹造林，破壞了原來(lái)的地形地貌，而原始界線資料也無(wú)法找到，這種情形無(wú)法直接到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解指界。對(duì)于這種爭(zhēng)議的解決辦法有兩種，一種是根據(jù)各集體經(jīng)濟(jì)組織的土地使用協(xié)議上的土地面積，同時(shí)依據(jù)指界人對(duì)土地相對(duì)位置的大略描述，在內(nèi)業(yè)對(duì)現(xiàn)狀地塊面積進(jìn)行加權(quán)分配的方式進(jìn)行界線分割，根據(jù)分割權(quán)屬界線進(jìn)行實(shí)地放樣，再由指界人簽字確認(rèn)；另一種方式不對(duì)現(xiàn)狀地塊進(jìn)行分割，只是注明各個(gè)權(quán)利人的土地面積。兩種調(diào)解辦法都能得到農(nóng)民的認(rèn)可，但是第一種方法爭(zhēng)議解決更加徹底，更接近農(nóng)民原來(lái)土地權(quán)屬界線狀況。

4.3農(nóng)民對(duì)過(guò)去土地補(bǔ)償有疑問(wèn)，對(duì)已有產(chǎn)證權(quán)屬存爭(zhēng)議在崇明縣土地調(diào)查過(guò)程中，主要有兩類這樣的情形。一類是農(nóng)民集資辦小學(xué)，后由于集中辦學(xué)，原學(xué)校占地改作他用，小學(xué)已辦理相關(guān)權(quán)證，大機(jī)系統(tǒng)顯示宗地已經(jīng)為國(guó)有。但是農(nóng)民認(rèn)為，學(xué)校已經(jīng)撤銷，土地應(yīng)該歸還給原權(quán)利人。另一類是村辦社辦企業(yè)占用原小組土地，已辦理土地權(quán)證，解決勞動(dòng)力后不久企業(yè)倒閉產(chǎn)生爭(zhēng)議。按照產(chǎn)證優(yōu)先的原則，首先認(rèn)定產(chǎn)證的合法性，對(duì)于農(nóng)民主張補(bǔ)償不足的歷史遺留問(wèn)題可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況進(jìn)行處理。

5土地所有權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解的政策建議

5.1建立土地權(quán)屬爭(zhēng)議的定期回訪制度通過(guò)農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查，建立了集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議數(shù)據(jù)庫(kù)，記錄爭(zhēng)議的主體、爭(zhēng)議緣由以及調(diào)解過(guò)程等，以便在爭(zhēng)議發(fā)生反復(fù)時(shí)可以進(jìn)行回溯，保持爭(zhēng)議調(diào)解的連貫性。同時(shí)考慮到當(dāng)前農(nóng)民普遍對(duì)于土地所有權(quán)不重視的問(wèn)題，建議建立集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議的定期回訪制度，隨時(shí)關(guān)注土地所有權(quán)爭(zhēng)議的調(diào)解進(jìn)展情況，評(píng)價(jià)爭(zhēng)議調(diào)解的可行性，當(dāng)具備調(diào)解條件時(shí)及時(shí)調(diào)解，避免矛盾積壓。

5.2轉(zhuǎn)變政府職能，減少土地所有權(quán)爭(zhēng)議的發(fā)生我國(guó)改革開放30多年，在土地的征收使用中，政府一直既充當(dāng)管理者，制定游戲規(guī)則，同時(shí)又作為參與者，完全違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律[9]。為此建議轉(zhuǎn)變政府職能，政府不再參與集體土地的征收、轉(zhuǎn)用及利益分配，而是做好管理服務(wù)，制定規(guī)則，完善土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)、收益分配權(quán)利等相關(guān)法律，讓農(nóng)民看到所有權(quán)確權(quán)的好處，調(diào)動(dòng)農(nóng)民化解所有權(quán)爭(zhēng)議的主觀能動(dòng)性，從而從根本上減少土地權(quán)屬方面的爭(zhēng)議。

5.3完善集體土地所有權(quán)制度，讓農(nóng)民有效行使自己的土地權(quán)利我國(guó)推行集體土地的共同所有制度，但是由于集體組織人員不固定，農(nóng)村集體組織人員流動(dòng)，往往不能有效行使自己的合法權(quán)益，從而使得土地權(quán)利成為集體土地管理者的私權(quán)，成為滋生腐敗的溫床。完善集體土地所有權(quán)制度，就是要改變目前集體土地所有權(quán)主體不明確的問(wèn)題，把集體土地所有權(quán)與每一個(gè)農(nóng)民直接掛鉤，取消集體土地的制度，推行集體土地股權(quán)制，讓農(nóng)民直接行使土地權(quán)利。

作者：李錦亮單位：上海市地質(zhì)調(diào)查研究院上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院