海域資源價值評估的土地資源論文范文
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1我國土地資源儲備制度
我國土地資源儲備制度發(fā)展經(jīng)過起步階段、推廣階段和當(dāng)前的全面發(fā)展階段3個階段。土地資源儲備制度的運行模式大致可以分市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和行政指導(dǎo)與市場相結(jié)合型3種模式［4］。
1.1我國土地資源儲備制度發(fā)展階段
(1)起步階段。1996年8月，上海市土地發(fā)展中心成立，標(biāo)志著我國開始正式建立城市土地資源儲備制度。該制度的主要出發(fā)點是盤活城市存量土地，優(yōu)化土地資源配置，加強(qiáng)政府對土地資源的宏觀調(diào)控能力。不久后杭州市、青島市等城市相繼成立了土地儲備機(jī)構(gòu)，開始對城市土地資源儲備制度進(jìn)行理論研究和實踐探索，并嘗試出臺相關(guān)的地方性法規(guī)。(2)推廣階段。在1999年全國集約用地市長研討班上，杭州的土地儲備制度建設(shè)成果和經(jīng)驗引起了非常強(qiáng)烈的反映。同年6月，國土資源部通過內(nèi)部轉(zhuǎn)發(fā)文件的形式開始向全國范圍介紹杭州市和青島市的土地儲備運行經(jīng)驗，之后武漢等城市相繼成立牛地儲備機(jī)構(gòu)。(3)全面發(fā)展階段。2011年4月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》下發(fā)，文件對各級地方政府應(yīng)嘗試建立土地收購儲備制度做出了明確的要求。在國務(wù)院和國土資源部的推動下，各地積極開展城市土地儲備工作，各級儲備機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)遍地開花。
1.2我國土地資源儲備制度運行模式
1.2.1市場主導(dǎo)型—以上海市為例由于上海市城市規(guī)模和土地價格在全國排在前列，政府壟斷土地一級市場的經(jīng)濟(jì)能力不足，加之上海市土地資源市場競爭意識較強(qiáng)，選擇以市場為主導(dǎo)的土地資源儲備模式，可以充分發(fā)揮市場配置土地資源的機(jī)制。具體模式為:上海市土地發(fā)展中心在取得土地后只負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，然后由土地管理部門將其推向市場進(jìn)行出讓。從土地收購儲備的機(jī)制設(shè)計上看是這單一土地儲備結(jié)構(gòu)模式，即土地發(fā)展中心參與負(fù)責(zé)土地收購儲備的整個流程，并建立市、區(qū)兩級，以市一級為主導(dǎo)的土地儲備網(wǎng)絡(luò)體系。這種模式的資金來源一般來源于財政撥款、銀行貸款、土地收購補(bǔ)償費、前期開發(fā)費的返還及土地出讓后的收益等。
1.2.2政府主導(dǎo)型—以杭州市為例杭州市城市面積和土地市場規(guī)模相對較小，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，政府實力較強(qiáng)，為其建立以政府為主導(dǎo)的土地儲備模式奠定了堅實的基礎(chǔ)。杭州市土地儲備運作基本模式為以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，以達(dá)到行政主導(dǎo)和市場運作相結(jié)合的目的［5］。杭州市的土地儲備中心由土地收購儲備委員會和土地儲備機(jī)構(gòu)兩部分構(gòu)成，屬于雙結(jié)構(gòu)模式。土地收購儲備委員會主要職能是制定土地儲備和出讓年度計劃和相關(guān)政策、協(xié)調(diào)相關(guān)部門關(guān)系、監(jiān)督資金到位和運轉(zhuǎn)情況以及監(jiān)管國有土地資產(chǎn)的運作等。杭州市政府明文規(guī)定杭州市區(qū)范圍內(nèi)所有存量土地都必須納入土地儲備體系當(dāng)中，并由政府統(tǒng)一收購和儲備，再經(jīng)過土地儲備中心前期開發(fā)成為“熟地”后統(tǒng)一推向市場進(jìn)行出讓［6］。
1.2.3行政指導(dǎo)與市場相結(jié)合型—以武漢市為例武漢市城市規(guī)模處于上海市和杭州市之間，政府想要完全壟斷土地一級市場困難較大，但要完全交給市場也不太現(xiàn)實，因此其選擇了行政指導(dǎo)和市場相結(jié)合的模式。武漢市土地儲備在實踐的過程中逐漸形成了以土地整理儲備供應(yīng)中心和土地交易中心為核心，以土地儲備制度和土地交易許可制度為支撐，以市場為紐帶的運作機(jī)制，形成了土地收購儲備、開發(fā)和交易相結(jié)合的管理體系。武漢市土地儲備模式的特點是交易許可和先買權(quán)的使用。交易許可是指土地使用者需提交交易申請，在該申請獲得批準(zhǔn)的情況下，土地使用者才可進(jìn)行土地交易;先買權(quán)是指政府可以優(yōu)先購買土地作為儲備用地。
2.1我國實行海域資源儲備管理的現(xiàn)實需求
2.1.1強(qiáng)化政府對海域使用權(quán)市場宏觀調(diào)控的需要隨著海域使用權(quán)市場的不斷發(fā)育和完善，通過市場機(jī)制取得海域使用權(quán)已成為我國海域使用權(quán)出讓的重要方式。由于海域使用權(quán)市場具有和土地使用權(quán)市場同樣的逐利特征，一些企業(yè)財團(tuán)可能會憑借強(qiáng)大的資金勢力，囤積大規(guī)模的海域使用權(quán)，炒作海域使用權(quán)，從中牟利，從而扭曲海域使用權(quán)市場，影響海域資源正常的開發(fā)利用秩序。為此，必須建立政府主導(dǎo)的海域資源儲備機(jī)制，依據(jù)海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃和海域使用權(quán)市場需求，分功能用途、分類型、有計劃、有步驟地向市場推出海域使用權(quán)，有效控制海域使用權(quán)一級市場的供給總量，調(diào)控海域使用權(quán)二級市場的發(fā)展方向，避免海域使用權(quán)市場價格的大幅度波動，促進(jìn)海域使用權(quán)市場的健康發(fā)展。
2.1.2盤活海域資源存量，優(yōu)化海域資源配置的需要根據(jù)我國海域使用相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，不同用途的海域使用權(quán)使用期限各不相同，最多的建設(shè)工程用海為50年。海域使用權(quán)到期不辦理續(xù)期申請的海域，需要收回海域使用權(quán)，重新出讓。歷史上的許多鹽業(yè)用海，由于海鹽生產(chǎn)工藝的改進(jìn)和市場需求的波動，許多鹽田被廢棄或使用效益極低。一些養(yǎng)殖用海也因長期淤積或環(huán)境惡化而廢棄，使用效益極低。另外，由海域使用權(quán)出讓產(chǎn)生的一些邊角海域也長期閑置。以上海域資源存量在一些區(qū)域規(guī)模可觀，嚴(yán)重阻礙著海域資源開發(fā)利用進(jìn)程和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量。為此，必須建立政府主導(dǎo)的海域資源儲備機(jī)制，將使用權(quán)到期海域收回儲備，將廢棄低效鹽田收購儲備，將廢棄、低效養(yǎng)殖用海置換并整治修復(fù)，將分散閑置的海域通過置換規(guī)整。在此基礎(chǔ)上，建立基于海洋功能區(qū)劃的分級分類海域儲備數(shù)據(jù)庫，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理，統(tǒng)一出讓，盤活海域資源存量，優(yōu)化海域資源配置。
2.1.3進(jìn)一步完善海域使用權(quán)市場機(jī)制的需要早在2002年財政部和國家海洋局就聯(lián)合發(fā)文，要求海域市場需求較大、海域開發(fā)利用程度較高的地區(qū)要有計劃地開展海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓工作，探索海域使用權(quán)出讓的市場運作機(jī)制。至現(xiàn)在一些地區(qū)海域使用權(quán)市場初步完備，但是還有很多地方海域使用權(quán)市場仍存在很多問題。其中主要原因之一就是海域資源儲備能力不足，缺乏專門從事海域資源儲備、交易的組織機(jī)構(gòu)，不能保證海域使用權(quán)交易的公開、公平和公正等市場經(jīng)濟(jì)原則。為此，必須建立海域資源儲備機(jī)制，以政府儲備的海域資源公開、公平、公正招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等活動規(guī)范海域使用權(quán)一級市場的交易機(jī)制，引導(dǎo)和培育海域使用權(quán)二級市場的健康發(fā)展。
2.1.4優(yōu)化海域海岸帶整治修復(fù)工作機(jī)制的需要從2010年起國家利用海域使用金返還支持地方開展海域海岸帶綜合整治工作，至2014年，財政部和國家海洋局共批準(zhǔn)了海域海岸帶整治修復(fù)項目74個，使用中央分成海域使用金16.75億元。這些海域海岸帶整治修復(fù)項目的實施對改善我國海域海岸帶資源環(huán)境狀況具有重要的作用，一些海域通過綜合整治修復(fù)，海域環(huán)境大為改善，海域使用價值飆升，效果十分明顯。但是這些項目在執(zhí)行過程中，沒有專門負(fù)責(zé)項目執(zhí)行的部門機(jī)構(gòu)，多依托地方海洋管理部門。形成地方海洋行政主管部門既是項目執(zhí)行的主體，也是項目執(zhí)行的監(jiān)管者，導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中，責(zé)任分工不清，工作機(jī)制不暢，很多項目不能按照計劃進(jìn)度執(zhí)行，地方配套經(jīng)費額度普遍偏低，甚至缺失等問題。因此，必須創(chuàng)建海域資源整治儲備機(jī)制，由海域資源整治儲備機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)海域海岸帶整治修復(fù)項目的執(zhí)行工作，以優(yōu)化海域海岸帶整治修復(fù)工作機(jī)制。
2.2我國海域資源儲備管理的發(fā)展現(xiàn)狀
近十年來的沿海開發(fā)熱潮驅(qū)動了建設(shè)用海的大量需求，為協(xié)調(diào)好不同行業(yè)用海的關(guān)系，保證重大建設(shè)項目用海需求，我國一些地區(qū)正在探索開展海域資源儲備管理工作，試圖通過對海域資源“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置”來整合盤活海域資源，實現(xiàn)國有海域資源的優(yōu)化配置和保值增值。從2010年開始，福建省漳州市漳浦縣，江蘇省南通市、浙江省舟山市、福建省莆田市等一些沿海地區(qū)目前相繼成立了海域資源儲備機(jī)構(gòu)，通過收回、收購、置換、新開發(fā)等方式對規(guī)劃開發(fā)利用的海域、無居民海島進(jìn)行儲備，并建立了海域海島儲備數(shù)據(jù)庫。由海域資源儲備機(jī)構(gòu)將儲備的海域、無居民海島使用權(quán)以招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的方式有計劃地推向市場。江蘇省南通市、福建省東山縣、浙江省象山縣等政府為此還專門出臺了海域儲備管理相關(guān)辦法。2010年，福建省莆田市參照林權(quán)改革和土地儲備管理的方法，從養(yǎng)殖用海海域收儲入手，在涵江區(qū)、秀嶼區(qū)嘗試收儲海域2000hm2。這是我國海域資源儲備范圍、方式、程序和資金來源等方面的第一次實踐探索。2013年1月，浙江省第一宗公開招標(biāo)拍賣掛牌的建設(shè)用圍填海政府儲備項目海域使用權(quán)在象山縣出讓成功。該項目是象山縣海洋與漁業(yè)局組織實施的鶴浦鎮(zhèn)盤基塘1號宗海，中國功效集團(tuán)(寧波)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司以2536萬元的成交價競得該宗海域使用權(quán)。2013年12月，象山縣海洋與漁業(yè)局又對1宗面積19.5038hm2的海域提出海域儲備申請，呈報浙江省海洋與漁業(yè)廳審批。2014年2月，南通市海域儲備中心完成腰沙海域面積496.5hm2漁業(yè)用海的儲備和超過2670hm2建設(shè)用海域的儲備。
2.3我國海域資源儲備管理工作存在的問題
海域資源儲備管理制度在我國正處于萌芽發(fā)展階段，沿海各地都在探索可行的實施方法。由于我國現(xiàn)行的社會制度和對海域資源價值認(rèn)識的不足，海域資源儲備管理工作中仍存在著許多問題:①海域資源儲備機(jī)構(gòu)職能定位不明確。目前，許多地方雖然明確了海域儲備管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，但海域資源儲備機(jī)構(gòu)職能定位上仍不明確，有些地方直接掛靠海洋行政管理部門、有些地方單獨設(shè)立事業(yè)單位，還有些地方按照國有企業(yè)管理。②海域資源儲備管理人才短缺。由于海域資源儲備管理是一種新工作領(lǐng)域，加上海域資源儲備管理工作內(nèi)容復(fù)雜繁多，既涉及海域資源測量收儲，又涉及海域資源工程整治，還涉及海域資源價值評估與市場出讓，這種專業(yè)知識全面，專業(yè)技能突出的復(fù)合型人才當(dāng)前極為短缺。③海域資源儲備管理運行機(jī)制有待完善。一些地方雖然已經(jīng)嘗試海域資源儲備管理工作，但由于海域資源收儲、整治修復(fù)與管理需要大量的資金投入，地方政府財政投入有限，海域使用權(quán)抵押貸款只有少數(shù)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)同，融資難度較大。④海域資源儲備管理國家政策引導(dǎo)不足。雖然一些地方政府開展了海域資源儲備管理的工作嘗試，但創(chuàng)建一種新的海域資源管理制度需要人才、資金、設(shè)施等多方面的投入，現(xiàn)行的海域使用管理制度在某些方面仍有掣肘，需要國家從宏觀上對海域資源儲備管理制度予以引導(dǎo)和扶持。
3土地資源儲備制度對海域資源儲備管理的啟示
海域資源和土地資源具有很多相似特征，土地資源的許多管理思路在海域資源管理中值得借鑒，但海域資源也存在一些自身特征。因此，海域資源儲備管理可在土地資源儲備管理制度的啟發(fā)下，構(gòu)建如下管理環(huán)節(jié)。(1)以海域海岸帶整治修復(fù)工作為契機(jī)，構(gòu)建海域資源整治儲備中心。以國家海域海岸帶整治修復(fù)工作契機(jī)，構(gòu)建市級海域資源整治儲備(交易)中心，將海域海岸帶整治修復(fù)項目執(zhí)行交給海域資源整治儲備(交易)中心，由其專門負(fù)責(zé)海域海岸帶整治修復(fù)項目的執(zhí)行工作，達(dá)到執(zhí)行和監(jiān)管工作的分離。海域資源整治儲備(交易)中心可憑借自身的海域資源儲備職能，將亟須整治修復(fù)的海域，納入國家海域整治修復(fù)工作計劃，將整治完備可供開發(fā)利用的海域資源納入海域資源儲備數(shù)據(jù)庫，按計劃推向市場，同時可將海域使用權(quán)出讓的部分收益，投入到海域海岸帶整治修復(fù)項目，彌補(bǔ)地方配套經(jīng)費不足的問題，以理順目前我國的海域資源整治修復(fù)儲備機(jī)制。(2)實行海域資源的分類多途徑儲備。按照海洋功能區(qū)劃對海域空間的用途管制要求，對海域資源實行分類儲備。在農(nóng)漁業(yè)功能區(qū)，依據(jù)海域資源的開發(fā)適宜性，可分農(nóng)業(yè)圍墾海域、圍海海域、底播養(yǎng)殖海域、浮筏海域等進(jìn)行分類儲備。在交通運輸功能區(qū)，可依據(jù)深水岸線資源的承載能力大小，進(jìn)行分級儲備。在工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)功能區(qū)，根據(jù)圍填海造地適宜區(qū)域規(guī)模、形狀、分布及其資源環(huán)境影響等條件，進(jìn)行分區(qū)儲備。以上各類海域資源的儲備途徑包括:①海域使用期限屆滿，被依法收回;②閑置海域，依法收回;③為實施海域功能區(qū)劃需要調(diào)整使用的海域;④取得海域使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)，又不具備轉(zhuǎn)讓條件的海域;⑤為公共利益或?qū)嵤┖Ｓ蚬δ軈^(qū)劃需要進(jìn)行儲備的海域;⑥其他需要儲備的海域。(3)完善海域資源使用價值評估和有償使用制度。從海域資源資產(chǎn)及其開發(fā)利用收益層面開展海域資源的價值評估，建立海域資源價值評估機(jī)制，既能核算海域資源的資產(chǎn)價值，又能實現(xiàn)對海域資源開發(fā)利用價值的經(jīng)濟(jì)評估。海域資源價值評估為海域資源使用權(quán)的市場招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等一級市場的完善提供技術(shù)保障，同時也可為海域資源使用權(quán)出租、抵押、入股等二級市場的發(fā)育壯大提供基本的價格確定機(jī)制，實現(xiàn)海域資源的市場配置與優(yōu)化，保證海域資源儲備制度的落實［7］。(4)實施有計劃地海域資源儲備與供給制度。海域資源儲備是應(yīng)依據(jù)地區(qū)海域資源開發(fā)利用實際情況進(jìn)行有計劃的收購儲備。在完成前期收購、儲備、開發(fā)后，應(yīng)根據(jù)海域開發(fā)現(xiàn)狀、海域資源市場供需情況等，有計劃地把儲備好的海域資源推向市場，通過招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式出讓。保證海域流轉(zhuǎn)的市場化程度。海域資源儲備應(yīng)該以海洋功能區(qū)劃與各類規(guī)劃為依據(jù)，協(xié)調(diào)好各類用海的分配，使政府更有效地對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。
作者：王衍王鵬索安寧單位：海南省海洋監(jiān)測預(yù)報中心國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室