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一、首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境相互作用機理

第一，產(chǎn)業(yè)與人口、居住、公共服務(wù)等資源要素在空間上的不匹配，進一步加劇城市運行管理壓力，阻礙首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在同樣的經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模條件下，如果城市空間布局合理，城市運行效率相對較高，對資源、環(huán)境造成壓力較小。反之，如果城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)等功能在空間上布局不合理、不匹配，都將明顯增加不同空間之間的交通流量，嚴重影響城市運行效率，造成更多的資源能源消耗和污染物排放，將對經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

第二，資源環(huán)境在受到經(jīng)濟、空間、人口等因素作用的同時，也對城市發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生強力約束。隨著經(jīng)濟社會的進步尤其是科學技術(shù)的進步，區(qū)域的資源環(huán)境承載力可以不斷提高，但是，如果人口規(guī)模、經(jīng)濟體量過大，超過區(qū)域資源環(huán)境的承載力，就會使區(qū)域發(fā)展環(huán)境嚴重惡化，反過來又將制約城市的可持續(xù)發(fā)展。目前，北京城市生態(tài)環(huán)境問題突出，已嚴重影響對海外高端人才、國際組織、跨國總部資源等的吸引力，對北京可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)。

二、新階段首都經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題

多年來，北京一直在積極探索與首都功能定位相適應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展模式，但受制于國家現(xiàn)行財稅體制，在某種程度上無法擺脫“通過擴張經(jīng)濟規(guī)模來增強財力，進而支撐城市運行和發(fā)展”的思路。雖然北京通過積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源的依賴程度有所下降，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對環(huán)境的影響逐步減弱。但是，與國際先進水平相比、與首都城市功能定位要求相比，我們必須看到，現(xiàn)階段首都經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨諸多矛盾與問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，經(jīng)濟快速發(fā)展引致首都人口過快增長。近年來，北京市經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了大量就業(yè)崗位，吸納了大批就業(yè)人口，就業(yè)人口總量呈快速增長的態(tài)勢。2000～2012年，全市就業(yè)人口總量從619.3萬人增長到1107.3萬人，年均增長近41萬人，就業(yè)人口年均增量占常住人口年均增量的69.7%。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，外來就業(yè)人口成為就業(yè)群體的主要組成部分，外來就業(yè)人口占全市就業(yè)人口的比重從2003年的33.7%提高到2010年的55.7%，凈增337.2萬人；從外來就業(yè)人口的就業(yè)行業(yè)看，外來就業(yè)人口主要集中在批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、建筑業(yè)四大傳統(tǒng)行業(yè)，占外來就業(yè)人口總量的2/3左右。同時，隨著北京經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，人們對更高生活品質(zhì)的追求也催生了更多的城市生活性服務(wù)需求，家政服務(wù)、保安服務(wù)等勞動密集型服務(wù)行業(yè)迅猛發(fā)展，進而帶來更多的流動人口進京。

第二，還存在大量與城市功能定位不匹配的低端產(chǎn)業(yè)。目前，與首都功能定位要求不相符的傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)仍占一定比重，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、石油加工業(yè)等部分低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)仍在京發(fā)展；中心城區(qū)還存在大量小商品批發(fā)、建材批發(fā)、服裝批發(fā)等低端市場。比如，大紅門地區(qū)有服裝市場31家，建筑面積合計達76萬平方米，其市場交易量占到全市服裝批發(fā)量的50%。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境的壓力依然很大。目前，北京市還存在一定數(shù)量的“三高”行業(yè)和企業(yè)，產(chǎn)業(yè)資源能源利用效率仍然偏低。2012年，北京單位GDP能耗是2007年東京的11倍、倫敦的5.5倍、紐約的1.69倍；單位GDP水耗是2007年東京都的7倍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的能源資源消耗在全市整體資源能源消耗中所占比重仍然偏高。2012年，北京產(chǎn)業(yè)用能占全市能源消耗的4/5，產(chǎn)業(yè)用水約占全市用水總量的3/5。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是北京環(huán)境污染物排放的重要來源，2012年工業(yè)二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物排放量分別占全市的63.2%、46.2%和48.1%。

第四，經(jīng)濟功能與居住功能、公共服務(wù)功能等在空間上的不匹配加劇城市運行管理壓力。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)集聚了全市近六成的就業(yè)人口，其中，西城金融街、朝陽CBD、海淀中關(guān)村西區(qū)等地區(qū)成為主要的就業(yè)區(qū)域。總體來看，就業(yè)主要集中于四環(huán)以內(nèi)；而居住人口向城市發(fā)展新區(qū)和城市功能拓展區(qū)邊緣地區(qū)集聚的趨勢越來越明顯。從區(qū)縣看，西城、東城、順義、海淀、朝陽五個區(qū)縣的職住比高于全市平均水平；其余大部分區(qū)縣職住比都低于全市平均水平，區(qū)域職住比不平衡，尤其是昌平、通州兩大居住人口集聚區(qū)最低，職住比嚴重不平衡。比如，2008～2012年，昌平區(qū)新增常住人口達88.8萬人，是新增就業(yè)人口（5.2萬人）的17.1倍；通州區(qū)新增常住人口25.2萬人，是新增就業(yè)人口（2.8萬人）的9倍。詳見圖4。經(jīng)濟功能與居住功能、公共服務(wù)資源相互間的不匹配，給人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和城市運行管理帶來一系列問題。如郊區(qū)居民需要到中心城區(qū)就業(yè)，形成“鐘擺式”通勤格局，這也是造成北京交通擁堵的一個重要原因。目前，北京市平均通勤時間長達50分鐘，居全國各大城市之首；由于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要位于中心城，加大了新城居民看病、享受文化娛樂以及小孩上學的成本，導致城市管理難度和管理成本提高，從而降低了城市運行效率。通勤距離和通勤時間的上升，增加了整個城市的資源消耗和交通運行帶來的污染，加劇了全市資源環(huán)境壓力。

第五，全市缺乏強有力的統(tǒng)籌調(diào)控機制。市級層面對于城市發(fā)展中的規(guī)劃、重大項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不健全，效率不高，推進力度不大。面對分稅體制和GDP層層考核，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟動力十足。雖然北京市多年前就提出并強調(diào)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，但在實際操作中，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模與質(zhì)量、速度與效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)社會效益矛盾面前，往往選擇前者。各區(qū)縣出于自身發(fā)展需要提出的一些規(guī)劃或項目，從局部看或者從全市發(fā)展經(jīng)濟角度看有其合理性，但從首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展角度看未必合理。

三、推動首都協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了整體部署，為北京破解城市發(fā)展矛盾、實現(xiàn)科學發(fā)展提出要求、指明方向。北京在新的歷史發(fā)展階段，迫切需要站在統(tǒng)籌人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，抓住這一戰(zhàn)略契機，拿出壯士斷腕的氣魄，以犧牲局部利益換取整體利益，以犧牲眼前利益換取長遠發(fā)展，抓住關(guān)鍵性、根本性矛盾，做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，凝聚共識、形成合力，切實有效地推動首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）以經(jīng)濟調(diào)控為突破口，主動降速、提質(zhì)發(fā)展

通過提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、調(diào)控經(jīng)濟增速來控制人口過快增長，這是當前和今后一段時期促進首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。

第一，明確重點發(fā)展和堅決淘汰的產(chǎn)業(yè)方向。一方面，要明確各區(qū)縣差異化的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展重點領(lǐng)域。基于四類功能區(qū)功能定位，深化區(qū)縣產(chǎn)業(yè)定位，按照差異化發(fā)展思路，明確各區(qū)縣重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)重點發(fā)展總部經(jīng)濟、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)研發(fā)，每個區(qū)明確2～3個重點發(fā)展領(lǐng)域；城市發(fā)展新區(qū)重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和具有明顯優(yōu)勢的高技術(shù)制造業(yè)，每個區(qū)縣明確2~3個重點發(fā)展領(lǐng)域；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)各區(qū)縣結(jié)合優(yōu)勢資源，適度發(fā)展旅游、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)休閑等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)。另一方面，要確定各區(qū)縣應(yīng)當堅決淘汰退出的產(chǎn)業(yè)目錄清單。制定各區(qū)縣與功能定位不相符的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出清單，明確具體的實施方案和時間表。首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)分類逐步搬遷五環(huán)路以內(nèi)的小商品批發(fā)市場、建材市場、物流倉儲等低端業(yè)態(tài)；城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)著力清退高污染、高能耗的低端制造業(yè)。

第二，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提升全市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。北京轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重中之重是推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，其中最關(guān)鍵的就是要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提升科技自主創(chuàng)新能力。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為北京實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的強大引擎和主要陣地。要抓住中關(guān)村范圍擴大契機，充分發(fā)揮其創(chuàng)新引領(lǐng)作用，凝聚更多的高端創(chuàng)新資源，承載更多的創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化項目，形成更強大的創(chuàng)新增長極。

（二）以空間調(diào)整為著力點，建限并舉、重心外移

為促進首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是很重要的一個著力點。從國際大都市空間發(fā)展歷程來看，在推進城市空間優(yōu)化過程中，有三方面的經(jīng)驗值得借鑒：一是“建”，即通過分階段建設(shè)城市“副中心”來推進城市空間優(yōu)化。如東京于1958年開始分三階段實施“副中心”戰(zhàn)略，形成目前“一主七副”城市空間格局。二是“限”，即通過出臺各種限制中心城過度開發(fā)建設(shè)、引導城市中心區(qū)功能有效疏解的政策措施，促進城市空間優(yōu)化。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區(qū)內(nèi)建造1萬平米以上規(guī)模的辦公大樓。三是“聯(lián)”，即同步推進大容量、網(wǎng)絡(luò)化、高速度的軌道交通體系建設(shè)。又如，東京首先修建了一條環(huán)市中心的輕軌線，依托各個交通樞紐把多個“副中心”連接起來，使東京的城市綜合承載力得到進一步提高。借鑒國際經(jīng)驗，未來北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要“疏堵結(jié)合”，一方面，要限制中心城區(qū)的再開發(fā)，禁止大型公建項目、商業(yè)項目、商品住宅項目等的開發(fā)建設(shè)，防止中心城區(qū)繼續(xù)“攤大”和“攤厚”，避免人口、產(chǎn)業(yè)等功能向中心城區(qū)再集聚。同時，要積極引導中心城區(qū)的醫(yī)療資源、教育資源等公共服務(wù)資源以及大型公交樞紐等搬遷，推動中心城區(qū)人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引導城市發(fā)展重心全面轉(zhuǎn)向城市“副中心”和新城。借鑒東京經(jīng)驗，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設(shè)，高標準配置公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施，提高對人口和產(chǎn)業(yè)項目的吸引力。此外，還要加快大容量、網(wǎng)絡(luò)化軌道交通體系建設(shè)，爭取在較短時間內(nèi)補上北京軌道交通建設(shè)的“短板”和“欠賬”，一方面要繼續(xù)加密中心城軌道網(wǎng)絡(luò)，研究現(xiàn)有地鐵線路滿復線建設(shè)，通過采用“大站快車”方式，提高軌道交通運行效率。另一方面，加快規(guī)劃和建設(shè)市郊鐵路干線，使中心城區(qū)的居住功能和產(chǎn)業(yè)功能在更大范圍內(nèi)得到有效疏解，在更大尺度上引導城市空間格局優(yōu)化。

（三）以體制機制為根本，上下聯(lián)動、多主體協(xié)同

推進首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，在體制機制上對區(qū)縣關(guān)鍵是要建立強有力的激勵約束機制，形成全市“一盤棋”、令行禁止的工作格局，徹底解決“調(diào)不動”的問題。

第一，實施差異化的區(qū)縣財稅管理體制。通過改革市區(qū)稅收分成制度，積極引導區(qū)縣高端化、差異化發(fā)展。按照差異化發(fā)展思路，調(diào)整市、區(qū)稅收分成比例，對區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行分類指導，鼓勵各區(qū)縣積極發(fā)展符合自身功能定位和重點方向的產(chǎn)業(yè)，并加大區(qū)級稅收留成比例；限制各區(qū)縣發(fā)展不符合自身功能定位的產(chǎn)業(yè)，并相應(yīng)減少區(qū)級稅收留成比例。

第二，深化行政管理體制改革。要積極推進區(qū)縣政績考核體制改革。改變以GDP增速為主的政績評定辦法，取消對區(qū)縣經(jīng)濟總量和增速指標的考核，重點考核單位GDP稅收、能耗、水耗，以及創(chuàng)新能力、生態(tài)效益、特色化高端產(chǎn)業(yè)集聚程度等指標。

（四）跳出北京，大尺度謀劃，跨區(qū)域配置首都城市功能

東京、紐約等世界城市都通過在更大腹地范圍進行功能配置來緩解“大城市病”。因此，解決北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地區(qū)乃至環(huán)渤海區(qū)域等更大尺度空間范圍內(nèi)實現(xiàn)功能再配置，實現(xiàn)首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，提請國家建立“首都經(jīng)濟圈發(fā)展協(xié)調(diào)委員會”。協(xié)調(diào)推進北京與首都經(jīng)濟圈、環(huán)渤海地區(qū)其他省市重大事項的合作。近期，協(xié)調(diào)北京、天津、河北規(guī)劃設(shè)立“首都經(jīng)濟圈區(qū)域合作戰(zhàn)略儲備區(qū)”，重點涵蓋武清、廊坊、涿州等地區(qū)土地資源，遏制一些大型地產(chǎn)商、國企等以各種名目“跑馬圈地”、轉(zhuǎn)手獲利，為北京與周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作、功能對接預留空間。

第二，探索建立北京與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的多元路徑。加強北京與首都經(jīng)濟圈其他城市等周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，積極帶動周邊地區(qū)發(fā)展，這樣既可以減緩周邊地區(qū)人口向北京集聚的壓力，周邊地區(qū)的發(fā)展又可以吸引一部分外來人口就業(yè)，對北京外來人口發(fā)揮一定的“攔截”作用。建議在首都周邊地區(qū)選取具有區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色的開發(fā)區(qū)、工業(yè)示范園區(qū)，以“共建園區(qū)”、“總部—制造基地”等模式，優(yōu)先支持北京高新技術(shù)企業(yè)、科研院所在周邊產(chǎn)業(yè)化。

第三，引導首都養(yǎng)老服務(wù)、健康休閑等部分功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。北京功能再配置的核心在于，要舍得“做減法”，強化首都政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新等核心功能，將部分制造、養(yǎng)老休閑、會展、批發(fā)商貿(mào)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等城市功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。比如，在養(yǎng)老服務(wù)方面，可以將北京市新建養(yǎng)老院、養(yǎng)老基地等選址在周邊區(qū)域，探索建立異地養(yǎng)老補貼機制，建立跨區(qū)域養(yǎng)老保險對接制度，鼓勵北京市老年人異地養(yǎng)老。

第四，建立跨區(qū)域生態(tài)保護與環(huán)境治理機制。可以考慮積極爭取國家層面支持，將京津冀北地區(qū)作為“生態(tài)經(jīng)濟特區(qū)”，開展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易制度等試點工作，探索跨地區(qū)、長效化的生態(tài)補償機制。在國家大氣污染防治工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長效機制，在煤炭消費總量控制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管、規(guī)劃及重大項目環(huán)境影響評價會商、環(huán)境信息共享等方面加強合作。建立跨區(qū)域水質(zhì)改善目標管理制度，共同加大對跨界河流、湖庫的水環(huán)境監(jiān)測、管理和治理力度。

作者：趙弘李柏峰單位：北京市社會科學院