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一、長三角海洋漁業環境污染合作治理的現狀

伴隨著經濟的飛速發展，長三角地區海洋漁業環境的污染問題也凸顯出來，其中的“罪魁禍首”之一就是不可遏制的排污行為，違規排污嚴重污染了毗鄰海域環境，見表1。面對不斷惡化的海洋環境，江浙滬意識到合作治理污染的緊迫性，并邁開了合作治海的步伐。在正式的合作治海之前，長三角各地方政府間就存在著分散的、自發的合作，這些合作多是由跨界水污染糾紛引起的。直到2002年10月，國家海洋局、江浙滬海洋主管部門首次就長三角海洋生態環境保護合作事項展開協商，才真正拉開合力治海的帷幕。從產生合作治海的萌芽到基本形成合作治海理念，再到采取合作治海的各種嘗試直至現在合作機制的日趨完善，江浙滬三地的合作初見成效。合作方式也從最初的信息交換、高層領導會晤等淺層次、非正式的合作走向開展聯席會議、建立聯席會議辦公室、海上聯合執法等深層次、正式的合作。十幾年來，兩省一市舉行了各種形式的座談會、研討會、協調會、討論會，合力編制、共同簽訂了多項合作協議、計劃或規劃，見表2。

二、長三角海洋漁業環境污染合作治理中的問題

盡管長三角兩省一市從開始合作治海到現在，初步取得了成效，近海水域的污染問題也有所緩解，但仍有些問題不容忽視。例如，雖然每年兩省一市都舉行例會，商討海洋環境保護的重大事項，但這種高層領導或部門間的交流、合作還不夠常態化；所達成的部分合作事項，因為種種原因，沒有正式啟動，以致一些老百姓把長三角的合作稱為一個誘人的“畫餅”；江浙滬的合作就目前來說還處于初級階段，主要是共同制訂計劃、協議等，然后各省市按照計劃或協議上的要求去執行，也就是說，三地的合作還多停留在文件上，而不是更多地表現在實踐中。具體說來，主要存在以下問題：

（一）合作治理主體———比較單一合作治理的內涵要求治理主體應該是平等多元的，市場和社會應在污染治理中發揮更多更大的作用，而政府主要起引導、服務和協調的作用。這既有利于在污染治理政策制定之初聽取不同利益群體的意見，促進政策制定的科學化和民主化；也有利于在政策執行階段，能夠得到更廣大群體的配合與監督。反觀長三角的合作治理嘗試，從最初的合作倡議到中間合作事項的商議再到最后合作計劃的實施，各個環節無不是政府在全程包攬，市場和社會的主體地位明顯缺失。這種命令—控制型的治理方式把市場和社會置于被動的服從地位，使他們的積極性大大降低。因此，企業缺乏社會責任感，違規排污行為屢禁不止；公眾由于海洋環保意識和公民意識較弱，也缺乏保護海洋漁業環境、監督違規排污行為的自覺性。

（二）合作治理方式———制度化程度低“一般而言，地方政府間能否合作，取決于能否構建良好的制度環境、合理的組織安排以及完善的合作規則。其中，制度環境是基礎保障，組織安排是結構保障，合作規則是約束保障?！遍L三角區域在合作治理中主要是通過開展訪問，舉行會議，簽訂宣言、倡議書或協議，制訂規劃，成立組織機構等約束力比較弱的方式，整個過程中沒有良好的制度環境（如宏觀層面的法律法規），沒有合理的組織安排（缺乏相應的協調和監督機構），沒有完善的合作規則（主要是集體磋商“，沒有一套制度化的議事和決策機制”［2］），因此，他們所做的努力往往流于形式，操作性不強，沒有約束力，各地方政府作為一個獨立的利益主體，行政力量不相上下，遇到利益相關的事項很容易開展合作。一旦彼此間出現強大的利益沖突，就難以協調，這些約束力弱的協議和不成熟的機構就會“不堪一擊”。

（三）合作治理過程———溝通不暢長三角是一個完整的地理單元，江浙滬地方政府在制定各自的海洋環境保護政策及規劃時不僅要著眼本轄區，還要著眼大局，針對區域性的、共性的海洋環境問題與周邊的地方政府形成良性的溝通關系。然而，現實中兩省一市卻缺乏類似深入的溝通與合作，致使各地制定的海洋環境保護政策或規劃在具體內容上差異很大，導致出臺的政策或規劃無法對接和協調，表面上是三地合力治污，但實質上還是“各人自掃門前雪”。例如，針對沿海從事港口、碼頭、旅游等經營活動的單位和個人，《江蘇省海洋環境保護條例》和《浙江省海洋環境保護條例》都對此作了相應的規定（上海目前對此項還沒有詳細的規定），但在法律責任的承擔上，兩地有明顯不同?！督K省海洋環境保護條例》第四十一條規定“,違反本條例第三十條規定，不處理作業、經營產生的污染物、廢棄物，污染海洋環境的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門責令清除其使用的海域范圍內的生活垃圾和其他固體廢棄物，并可以處以二千元以上一萬元以下的罰款”；而《浙江省海洋環境保護條例》第四十二條規定，“違反本條例第二十六條第一款規定，拒不清除生活垃圾和固體廢棄物的，由海洋行政主管部門代為清除，所需費用由使用海域或者海岸線的單位和個人承擔，并可處一千元以上五千元以下的罰款”。同一事項，兩地的罰款數額差異很大，產生不公，不利于長三角日后在海洋漁業環境污染的合作治理中進行聯合執法。所以，長三角在今后的合作中，應開展更加廣泛和深入的信息交流和溝通，并把溝通內化到日常的管理工作中去。

（四）合作治理目標———本位主義本位主義是一種只顧個人而忽視集體，只顧局部而忽視整體利益的思想或行為。利益當前，選擇合作與否是地方政府經常要面臨的選擇。如果每個地方政府都作出只顧本地利益，背棄整體利益的選擇，就會使集體陷入“囚徒困境”。長三角曾經轟動一時的江浙邊界污染事故就是個非常典型的例子。麻溪港位于浙江省王江涇鎮和江蘇省盛澤鎮之間。20世紀90年代初，上游盛澤鎮大力發展紡織印染業，卻沒有配套的污水處理設施，所以工業污水未經處理就直接排入了麻溪港，導致下游王江涇鎮的水產養殖業受損。為此，兩地糾紛不斷，相關部門多次介入處理，但雙方總是站在各自的立場上不肯讓步。上游的利益代表者重本地經濟輕環境保護，包庇縱容本地企業；而下游的利益代表者因水域污染給本地水產養殖業帶來很大損失，更看重環境保護。雙方各有偏好，分歧比較大，總是協商無果。2001年，憤怒的王江涇鎮漁民自籌資金100萬元，動用4臺推土機、數萬只麻袋，自沉28條水泥船，截堵上游污水，把反污染推向高潮。此次事件最終驚動了國務院才得以平息。

三、長三角海洋漁業環境污染合作治理問題的原因分析

（一）主體單一———傳統官本位思想的阻礙長三角是個經濟發達、對外交流多、比較開放的區域，民主意識相對較強，但還是難以抵擋我國傳統官本位觀念的影響。地方政府在污染治理中大包大攬，長期固守傳統，不肯放權或授權于市場和社會，唯恐失掉政府的權威和全能型政府的形象，因而處處抑制公民社會的成長。公民社會難以壯大使得我國的民主政治建設遠遠落后于市場經濟的發展。市場經濟使人們的個體意識覺醒，讓公眾意識到自身的價值，不斷追求經濟利益。而民主政治建設的相對落后，使公眾的民主意識相較個體意識略顯不足。這種不平衡導致人們在政治領域趨向于作出更自利的選擇，而不是更民主的選擇。因而，多數人揣著“多一事不如少一事”的想法，不愿摻和政府的事。

（二）制度化程度低———法律法規的不完善長三角兩省一市在合作中會涉及方方面面的事務及權責，如果沒有明確的法律規范，就會出現地方割據、無序競爭、利益分享不均衡等問題，使合作陷入僵局。因此，高效的合作必須有剛性的制度來作保障，這些剛性的制度規范首先需要國家從宏觀上對地方政府間的合作形式、權責等予以規定，其次是地方政府根據本區域的特殊情況和現實需求制定更詳細的合作協議。然而，在現實的合作治理中，卻沒有一部專門規范和促進地方政府間合作治理的法律法規。“《水法》、《水污染防治法》及《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》中對跨區域的水污染治理的權力行使、責任分擔等沒有明確規定，對責任追溯程序及賠付金額也沒有明確規定，地方政府不合作將得不到任何懲罰，很難保證地方政府之間的合作行為?！?/p>

（三）溝通不暢———彼此間信任的匱乏合作治理作為社會治理的一種新模式，在我國還處于摸索階段。一些地方政府對合作治理的理念不夠了解，心存顧慮。加之出于對自身利益的考慮，怕因合作帶來本地利益的“外溢”或“虧損”，因而不愿意溝通或是在溝通中不積極，甚至故意隱瞞信息，最終導致溝通不暢。此外，由于我國的公共參與機制不健全，政府對社會也缺乏一定的信任，未能開辟廣泛的渠道把社會力量充實到部分社會管理事務中來，使得一些有心參與合作的社會團體和公眾不知該通過怎樣的方式來表達自己的利益訴求，阻礙了上行溝通。

（四）本位主義———分稅制與績效評估制度的漏洞1994年，我國實行的分稅制使地方政府成為獨立的經濟實體，這既刺激了地方政府的積極性，也為地方政府片面追求本地經濟的增長、不顧區域環境容量埋下了隱患。長三角各地方政府為了加快本地經濟的發展，不斷出臺各種優惠政策，招商引資。在經濟利益的驅動下，哪怕是污染性項目也敞懷迎接。由于利益上的一致性，加之“在制度不完善的條件下，流域政府對轄區內微觀主體負外部性行為往往采取默許甚至自覺支持的地方保護行為，以此在短期內降低轄區總體經濟成本或提高總體經濟收益，并且增加官員個人的經濟和政治收益”。近年來，長三角一些地區伴隨著經濟的發展陸陸續續出現了很多“癌癥村”就是地方政府重經濟發展輕環境保護的惡果。此外，我國的政府績效評估制度在一定程度上也助長了地方政府的本位主義。政府績效評估本是提高政府效能和公眾滿意度的一種手段，政府效能的高低，公眾對政府的工作是否滿意，本該是由最廣大的社會公眾來評價的，可我國的績效評估方式卻是“上對下”的，這就導致地方政府只需對上級領導負責，而無須對公眾負責，因而公眾反映上來的海洋環境污染問題，很多被推諉擱置。例如，浙江省塢里村的工業區自1994年以來入駐了二十多家化工企業，在那以后當地的水和空氣都受到嚴重污染。村民們為此苦不堪言，經常向當地的環保局舉報，終因證據不足等各種原因被擱置。同時，過分注重GDP的考核指標也給了地方政府一個以污染海洋環境換取經濟增長的冠冕堂皇的幌子，使地方政府常常借口發展經濟在即，不斷招商引資，而忽視市場監管、社會管理和公共服務等職能。其結果是經濟在飛速發展，社會在緩慢“爬行”，人民的滿意度、幸福感在降低。

四、優化海洋漁業環境污染合作治理機制的建議

當前，我國的四大海域都出現了不同程度的污染問題，尤以近岸海域的污染最為嚴重。對此，各海區周邊的地方政府幾乎都有合力治理的意愿。雖然各海區有自身的特性，但在實際的合作中還是有許多共性的問題。比如，政府在合作治理中大包大攬的行為很普遍。海洋污染的治理是一項復雜的大工程，不僅需要發達的技術、高素質的人才，更需要有雄厚的財力作保證，如果這巨額的費用單由政府來提供，從長遠來看顯然是不夠的。所以，應該盡快把市場和社會的力量充實進來，改變過去政府作為單一治理主體的狀態。通過對長三角各地方政府目前開展的合作治海嘗試的分析，發掘其中的問題，深究其背后的原因，可以為今后各海區污染的合作治理提供借鑒。

（一）合作治理主體———多元化政府不是萬能的，大量實踐表明政府在公共事務的處理中也有失靈的時候。海洋漁業環境的污染問題，本質上屬于公共問題。政府在公共事務領域唱了多出的“獨角戲”之后，逐漸暴露出它的“勢單力薄”。而廈門PX事件、汶川大地震等又一次次證明了公民社會在社會治理中完全可以發揮重大作用。因此，地方政府應該吸納強大的社會力量，讓私營企業、非政府組織和公眾共同參與到海洋漁業環境污染的治理中來。合作治理的主體概括起來說，就是政府、市場和社會。在海洋漁業環境污染的合作治理中，首先要明確三者之間的關系。政府應該放權或授權于市場和社會，由原來的控制型職能轉變為服務型職能，自己主要起“掌舵”的作用。其次，海洋漁業環境的污染多半是市場過分追求經濟利益的伴生物，充分調動市場的積極性和主動性對污染的治理有著非同尋常的意義。政府可以采取經濟手段來嚴格控制或調節企業的排污行為，采取法律手段規范企業的經濟行為，采取道德手段向市場引入環保理念，使市場在經濟與環境的平衡下實現可持續發展。最后，社會是海洋漁業環境污染最直接的受害者。近年來，跨省的水污染糾紛不斷，因海洋環境污染造成各方漁民的利益頻頻受損的案例更是此起彼伏。這都說明海洋漁業環境的污染問題早已不是單純的環境問題，它的觸角正伸向社會領域，且已衍生出一系列的社會問題，給社會的穩定帶來隱患。由于目前我國公民社會的發展還不成熟，市場經濟體制還不健全。因此，在海洋漁業環境污染的合作治理中，政府仍起著主導性的作用，市場起輔助性作用，社會是中堅力量，起著基礎性作用。三者的關系如圖1所示。

（二）合作治理方式———制度化“制度的重要功能就是使復雜的交往行為過程變得易理解和更可預見，起著有效協調和信任的作用。”合作的過程也是一個建立信任關系、調和各方利益的過程。如果合作方式游離在制度之外，沒有制度作為約束和保障，彼此間就無法建立長久的信任關系，當發生沖突的時候，也沒有相應的機制來化解。因此，采用制度化的合作治理方式在政府間的合作治理中是非常有必要的。要實現制度化，首先必須保證民主，否則就會出現“霸王條款”。地方政府要充分尊重市場、社會的主體地位，給予企業、社會組織、公眾一定的自主權。具體說來，在污染治理政策的制定過程中，政府要盡可能吸納不同領域的利益代表者參與協商和討論，聽取不同意見，了解不同群體的利益訴求；在污染治理政策的執行階段，鼓勵不同群體間互相監督，并開拓多種渠道方便群眾檢舉和報告；在污染治理政策的反饋階段，要對收集上來的意見或建議認真整理、調查和分析。其次，國家應該抓緊出臺規范地方政府合作行為的法律法規，從宏觀上為地方政府之間的合作構建健全良好的制度環境。地方政府要提高自身的制度創新能力，根據現實需要制定出合理的適合本區域、本合作事項的區域性政策，建立相應的執行、協調和監督機構。最后，在合作治理中，各主體要遵循一定的合作規則，比如出臺的政策、協商好的制度、簽署好的協議，任何一方都要切實遵守和履行，互相監督，切實做到公平、誠信、友好。

（三）合作治理過程———互信化互信是地方政府參與合作治理的基礎和前提，只有在互信的基礎上，才能實現共贏。首先，地方政府要有開放自由的心態，培養合作精神，積極主動地與周圍省市交換和共享信息；同時還要鼓勵和支持第三部門、私營企業、公眾參與合作治理，在合作中提高政府的公信力。其次，市場和社會要信任地方政府的能力，關注、支持地方政府出臺的政策，配合、監督地方政府的執法行為，勇于檢舉和報告企業的各種污染、破壞海洋漁業環境的行為。最后，互信應該是貫穿合作治理始終，是連接地方政府與其他治理主體的紐帶。只有政府、市場和社會在合作中始終堅持互信，才能建立起有效的合作治理機制，維護好整體利益。

（四）合作治理目標———實現公共利益最大化對“地方政府”來說，它既是地方利益的維護者，也是區域公共利益的維護者，這種雙重責任常常讓地方政府陷入兩難境地。對“地方政府官員”來說，“一方面，工作性質要求他們從整個地方的全局利益出發，客觀、公正、努力地實現全局利益，如就業率、GDP、生態環境質量等；另一方面，政府工作人員本身是社會中的一員，有著自身的利益取向，如增加個人收入、升遷職務、展示和發揮個人能力等?！鄙鲜鲆蛩囟紩绊懙降胤秸畬⒃诙啻蟪潭壬掀蚬怖?。市場的目標是追求經濟利益最大化，在沒有任何管制的情況下，市場很難自覺地去維護公共利益。社會是污染的最終受害者，作為受害者，他們有權利要求企業停止污染或損害，也有權利要求政府治理和改善海洋環境，維護最廣大人民的合法利益。因此，社會是最強大最有可能偏向于維護公共利益的主體。

綜上分析，要實現公共利益的最大化，需要明確各治理主體的利益附著點，并充分挖掘他們的合作潛力。如果把國家比作一艘船，那么政府就是船上的舵手，時刻掌握著方向；市場是船員，船要航行離不開市場這個充滿活力的劃槳者；而社會則是船體，是承載舵手和船員，支持和保障航行的基礎性力量，見表3。首先，政府作為公共服務的提供者，公共利益最權威的維護者，應以身作則，扮演好“公共人”的角色，凡事從大局著眼。地方政府要擯棄以往的本位主義、地方保護主義，樹立起合作共贏的理念，積極與市場、社會建立起互動合作的關系。把環保理念引入市場，鼓勵發展綠色產業，采取多種手段調控企業的排污行為。優化公共參與機制，使社會團體和公眾可以通過多種渠道參與合作治理。其次，企業要培養起社會責任感，在生產中嚴格遵守國家的環保法律和法規，采用綠色環保技術，生產提供綠色產品和服務，樹立良好的企業形象。最后，社會，特別是公眾要強化自身的公民意識和社會責任感，自覺保護海洋環境，積極主動地通過電視、廣播、報紙、網絡、電話等渠道了解海洋環境信息，參與海洋漁業環境污染的治理行動。

五、結語

后工業時代是個充滿危機的時代，海洋漁業環境的污染問題只是其中之一。面對危機，面對復雜多變的外部環境，互相競爭無異于自相殘殺，只有合作才能促成共贏。就我國目前的國情來說，社會主義市場經濟體制尚不健全，公民社會開始發育但還顯羸弱，傳統文化正在接受現代文明的洗禮，但還有一些陳舊觀念頑固地扎根在人們的心里，需要不斷發展的精神文明來將它慢慢剔除。因此，政府應發揮主導作用，調節和控制市場主體的經濟活動，引導和培育公民社會的健康成長，加快建設社會主義精神文明的步伐。相信在政府、市場和社會各司其能的良性互動合作中，長三角海洋漁業環境的污染狀況將會大有改善。

作者：傅廣宛茹媛媛孔凡宏單位：上海海洋大學公共管理研究所人文學院