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【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求也相應(yīng)提升。與此同時，土地管理問題成為城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升的阻礙，土地規(guī)劃和利用等方面的問題使得土地管理與城鎮(zhèn)化發(fā)展難以協(xié)調(diào)。面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題，需要從實(shí)際出發(fā)，說明現(xiàn)狀、確定原因，并根據(jù)現(xiàn)有問題，針對性提出解決措施，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步發(fā)展，本文就此問題進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；土地管理；土地利用

目前，中國城鎮(zhèn)化水平綜合來看不到50%，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)表明，至少還有20年的城鎮(zhèn)化之路要走。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地的管理密不可分，在未來二十年快速發(fā)展之際，走可持續(xù)發(fā)展的道路成為必然，因此需要在目前的基礎(chǔ)上建立和完善土地管理方案。在這樣的過程中，必將會涉及各方利益的分配問題，如何有效協(xié)調(diào)各方利益主體關(guān)系，維持社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，需要對土地管理過程中的各種問題進(jìn)行分析。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理的現(xiàn)狀及問題

筆者在研究和調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，我國在很長一段時間內(nèi)采取不計土地資源消耗之后果，過度追求經(jīng)濟(jì)的增長，從而導(dǎo)致了大量土地資源的粗放利用，即便十八大后，這種趨勢得到了有效遏制，但土地資源已經(jīng)不堪原先經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展之重。而當(dāng)前，仍然存在很多土地管理方面的問題，將這些問題歸納總結(jié)，大致分為如下四個方面。

（一）法律法規(guī)體系不夠完善目前我國關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)除了2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》外，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和部門規(guī)章不多，在實(shí)踐中，往往存在著無法可依、法律操作性不強(qiáng)、行政部門職權(quán)劃分不清晰等諸多問題，而土地利用的規(guī)劃調(diào)整或修改程序、使用權(quán)過期的處理等都需要進(jìn)一步明晰。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地問題嚴(yán)重為了給城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供發(fā)展用地，對農(nóng)用耕地的侵占不可不免。但是很多地區(qū)對耕地的管理不規(guī)范、不恰當(dāng)，違背了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃甚至土地利用總體規(guī)劃的要求，為了追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大興房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)更多的項目，未批先建、亂占耕地，大量違法用地情況層出不窮，城鎮(zhèn)用地和農(nóng)用地保護(hù)之間的矛盾日益加劇。本應(yīng)貫徹的耕地使用“占補(bǔ)平衡”原則，往往是占用良田補(bǔ)上差地，僅僅是數(shù)量平衡，在這背后隱藏了嚴(yán)重的質(zhì)量問題。再者，城鎮(zhèn)化帶動的工業(yè)化發(fā)展，也帶來的極大的環(huán)境問題，工廠排污對于耕地的污染程度加大，很大程度上加重了耕地不足的問題。

（三）建設(shè)規(guī)劃不合理筆者認(rèn)為我國目前建設(shè)規(guī)劃的不合理性，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是對土地資源的利用規(guī)劃不夠科學(xué)合理。城市結(jié)構(gòu)的設(shè)計缺乏長遠(yuǎn)眼光，只是針對當(dāng)下的現(xiàn)狀來完成，并且有不少的城市結(jié)構(gòu)設(shè)計僅僅是在某一個特定區(qū)域上努力，忽視其他地方的建設(shè)。另一方面體現(xiàn)在土地的使用率過低。據(jù)調(diào)查顯示，我國目前城鎮(zhèn)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村居住人口，但是城鎮(zhèn)居住人口與農(nóng)村居民的土地占有率卻為3:7，這一現(xiàn)象，充分說明了農(nóng)村土地占有率過高，而對于土地的利用率偏低，城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中土地資源分配存在嚴(yán)重問題。

（四）土地集約利用效率低根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國城市人口的人均用地面積為120㎡，而在東京這個數(shù)字是78㎡，到我國香港僅有37㎡。出現(xiàn)這樣大的差異是由于我國大陸城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地管理方式仍舊為粗放型，土地利用技術(shù)水平低、布局分散，諸如基礎(chǔ)建設(shè)用地面積過大、經(jīng)濟(jì)發(fā)開區(qū)面積過大的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因土地資源不能合理利用而產(chǎn)生的這些問題給城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)帶來巨大的負(fù)面影響。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理問題的解決途徑

（一）加強(qiáng)土地管理的制度支撐筆者認(rèn)為，在土地管理方面，應(yīng)著力加強(qiáng)其制度層面的支撐。一是要建立和完善相關(guān)的法律制度，為城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題設(shè)立新法，避免無法可依的局面。二是要落實(shí)相應(yīng)的行政制度，既要簡政放權(quán)，也要權(quán)責(zé)分明，合理劃歸各部門的權(quán)責(zé)范圍，避免有問題無部門管理、有部門管理問題分工不明。三是要出臺配套政策，為土地的利用指明方向，諸如土地流轉(zhuǎn)的市場規(guī)定、土地征收的益損對象和利益分配。對舊有宅基地退耕、承包經(jīng)營耕地的征收后的補(bǔ)償加以明細(xì)化和具體化。

（二）發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有權(quán)功能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，往往涉及出賣和征收農(nóng)村土地的問題，由于權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致農(nóng)村土地的利用效率不高。針對這一情況，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有權(quán)作用，將因農(nóng)村人口大量涌入城市后的閑置耕地通過土地流轉(zhuǎn)的形式重新利用起來。同時，由于農(nóng)村人口遷移和新房建造，致使舊有宅基地空置，應(yīng)通過集體的形式重新征收，退宅還耕、還林，彌補(bǔ)因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)占用的耕地。

（三）合理規(guī)劃城鎮(zhèn)用地在城鎮(zhèn)化的過程中，城鎮(zhèn)規(guī)劃既要著眼于整體的宏觀布局，也要立足于城市內(nèi)部空間的區(qū)域治理；既要結(jié)合既存舊城區(qū)的布局結(jié)構(gòu)，也要為將來城市的進(jìn)一步發(fā)展留有空間。統(tǒng)籌兼顧中心城區(qū)改造和新城區(qū)建設(shè)，將舊城區(qū)不合理的區(qū)域移除和遷移，舊地蓋新樓，為城鎮(zhèn)發(fā)展從內(nèi)部騰出空間；同時，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)設(shè)施的片面寬闊，道路過寬、廣場過大，致使城市的等級與配置不匹配，未能將城鎮(zhèn)化的效用最大化，使得土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口的城鎮(zhèn)化。應(yīng)充分結(jié)合城鎮(zhèn)特點(diǎn)，發(fā)展當(dāng)?shù)靥赜挟a(chǎn)業(yè)，依產(chǎn)業(yè)建新城，對大中小城鎮(zhèn)進(jìn)行合理分工，促進(jìn)城市功能協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。

（四）提高土地利用集約化我國人口的龐大基數(shù)和地區(qū)分布的不均衡，致使在城鎮(zhèn)化過程中以擴(kuò)大城市土地利用面積為主的城鎮(zhèn)化在我國難以實(shí)行。要解決城鎮(zhèn)化過程中的土地管理矛盾，必然要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式以提高土地利用的集約化水平。新城鎮(zhèn)化模式應(yīng)當(dāng)以中小型城鎮(zhèn)為主要目標(biāo)，加快中小型城鎮(zhèn)的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展中小型的城市以緩解大型城市人口壓力。此外，要加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)人口的城市化，改變農(nóng)村土地分散、細(xì)碎的局面，統(tǒng)一利用提高集約化水平。

三、結(jié)語

在城鎮(zhèn)化方面，我國還有很長的一段路要走，如何應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中的土地管理問題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決的重點(diǎn)問題。要解決這一問題，需要同時關(guān)注城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、平衡區(qū)域。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理問題，要明確土地集體權(quán)，保證土地的合理規(guī)劃，提高土地的利用效率，加強(qiáng)制度支撐。

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作者：唐永福 單位：四川省廣元市劍閣縣武連國土資源管理所