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《江南論壇》2017年第8期

改革開放時(shí)至今日，如何選擇適合本國國情的治理路徑，只有厘清各種理論內(nèi)在的邏輯指向和實(shí)踐治國效果，才能擇善而從，擇優(yōu)而選。首先，何謂“國家治理”，有學(xué)者認(rèn)為，“涉及到的是國家基本制度安排與運(yùn)行的問題”。也有的認(rèn)為，“通常是指統(tǒng)治者的‘治國理政’，其基本含義是統(tǒng)治者治理國家和處理政務(wù)”。質(zhì)言之，就是國家如何行使其對內(nèi)和對外職能，實(shí)現(xiàn)利益在各階級和階層的分配以達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定。其次，我們該如何選。西方發(fā)達(dá)國家一以貫之灌輸給發(fā)展中國家所謂的“民主、自由、人權(quán)”等思想，結(jié)果常常導(dǎo)致一盤散沙、發(fā)展停滯、社會(huì)動(dòng)蕩。這是因?yàn)槲鞣劫Y本主義國家憑借在技術(shù)、市場、資源、媒體和傳播等方面居于壟斷地位，向發(fā)展中國家鼓吹民主模式和自由主義思想，使得發(fā)展中國家無法集中力量對內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升國家實(shí)力，對外抵御強(qiáng)權(quán)、捍衛(wèi)國家利益，從而為其持續(xù)壟斷服務(wù)。這也是當(dāng)今富國的邏輯：“照我說的做，而不要照我做的去做”。因此，我們對自由主義、市場原教旨主義等思想要保持足夠的警惕，不能盲目迷信。關(guān)于國家治理理論的選擇要以馬克思主義觀點(diǎn)去觀察、比較，然后結(jié)合我國實(shí)情，加以甄選。

一、最小政府、全能主義與有為政府

興起于20世紀(jì)70年代的新奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)派把被譽(yù)為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”的亞當(dāng)•斯密提出的“無形的手”，也即是我們通常說的“看不見的手”，運(yùn)用于他們所主張的自由放任的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，要求政府擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色，從而實(shí)現(xiàn)“最小的政府就是最好的政府”的理想目標(biāo)。新奧地利學(xué)派的核心人物米塞斯說過，“在市場經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人可以自由選擇任何一種他們想要整合于其中的社會(huì)合作結(jié)構(gòu)的活動(dòng)方式。只要存在著市場交換，就有自發(fā)的個(gè)人行為。這種體制被稱作自由放任主義，正如拉薩爾所說的守夜人政府那樣，在此體制下，有自由存在，是因?yàn)閭€(gè)人可以自主地計(jì)劃自己。”（米塞斯：自由與財(cái)產(chǎn)，王禹譯甘超英校，2017年4月24日.）因此，從薩繆爾森開始引用亞當(dāng)•斯密“看不見的手”到米塞斯鼓吹政府充當(dāng)“守夜人”角色來表達(dá)對市場的推崇，西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對市場的偏執(zhí)放大到對政府職能的認(rèn)識上來，就是要“最小的政府”。

正如美國的古典自由主義者羅伯特•諾齊克說的那樣，“我們有關(guān)國家的主要結(jié)論是：可以得到證明的是一種最弱意義上的國家（aminimalstate），即一種僅限于防止暴力、偷竊、欺騙和強(qiáng)制履行契約等較有限功能的國家；而任何功能更多的國家（extensivestate）都將因其侵犯到個(gè)人不能被迫做某些事的權(quán)利而得不到證明；最弱意義上的國家是正確的，同樣也是最有吸引力和鼓舞人的。”（[美]羅伯特•諾齊克.無政府、國家與烏托邦[M].何宏懷等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1991：1.）在國家治理路徑選擇上，我們看似只能在“最小政府”與“全能主義”（totalism）中取舍，這也是人們在認(rèn)識過程中容易發(fā)生的陷入非此即彼二值邏輯誤區(qū)的一種慣常現(xiàn)象。隨著蘇東劇變及中國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革和運(yùn)行，表明“全能主義”已然是“明日黃花”，但是否說明“全能主義”一無可取？在“最小政府”理論大行其道時(shí)，面對各種外部性矛盾和“市場失靈”時(shí)，亦同樣束手無策。因此，薩繆爾森也不得不承認(rèn)，“合理劃分市場和政府的界限是一個(gè)長期而持久的課題……每個(gè)有效率并且講人道的社會(huì)都會(huì)要求混合經(jīng)濟(jì)的兩面———市場和政府都同時(shí)存在。如果沒有市場或者沒有政府，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)作就都會(huì)孤掌難鳴。”

（[美]保羅•薩繆爾森，威廉•諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（第18版）[M].蕭琛主譯，北京：人民郵電出版社，2008：36.）作為新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的開創(chuàng)者、前世界銀行副行長林毅夫教授提出“有效市場、有為政府”論，就能切中肯綮、一言中的，給發(fā)展中國家提出一條新的可行路徑。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是如此，國家治理同樣離不開或少不了市場和政府的參與。尤其是發(fā)展中國家在制度方面還不夠健全，“同時(shí)具備‘掠奪之手’和‘保護(hù)之手’的特征”（李玲，江宇.有為政府、有效市場、有機(jī)社會(huì)———中國道路與國家治理現(xiàn)代化[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2014〈4〉：17），在此情況下，強(qiáng)調(diào)“最小政府”，就很可能讓政府不作為，放棄政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，比如維護(hù)一個(gè)統(tǒng)一、有序、開放、競爭的市場，否則就會(huì)導(dǎo)致無政府狀態(tài)，政府組織能力渙散，而喪失國家治理的權(quán)威和可能。基于“全能主義”的效率低下和可能存在的“權(quán)力尋租”，我們在強(qiáng)調(diào)“有為政府”的前提下，力求發(fā)展政府、市場之外的第三方力量———社會(huì)組織。通過社會(huì)組織來承接政府的部分職能，可以提升政府管理的效率、降低管理成本、提高管理效率、避免權(quán)力尋租和腐敗的滋生。社會(huì)組織可以進(jìn)一步促進(jìn)政府治理的公平、公正和公開，可以提升政府治理的專業(yè)化和專門化水平，可以拓寬政府與公民的溝通渠道和提升溝通效率，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

二、南通社會(huì)組織承接政府職能狀況

截至2016年11月，南通市注冊登記的社會(huì)組織數(shù)2.2萬個(gè)，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)10.3個(gè)，其中直接登記的社會(huì)組織613個(gè)。2015年以來，南通市政府在全省較早地通過社會(huì)組織、社會(huì)力量來參與物業(yè)管理、軟件開發(fā)、設(shè)備維修等行政事業(yè)單位運(yùn)行輔助事項(xiàng)。同時(shí)根據(jù)南通實(shí)際情況，在公共自行車租賃、道路設(shè)施維護(hù)、展會(huì)布展、規(guī)劃編制、第三方財(cái)務(wù)檢查和績效評價(jià)等17個(gè)項(xiàng)目上，嘗試政府購買公共服務(wù)的試點(diǎn)工作。但具體分析，南通市社會(huì)組織在承接政府職能的過程中還存在諸多不足。

1.政府部門、單位認(rèn)識存在誤區(qū)。政府職能的轉(zhuǎn)移，一方面涉及到相關(guān)部門的利益，若不能正確認(rèn)識和處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體利益關(guān)系，就會(huì)妨礙這些部門的積極性、主動(dòng)性；另一方面，也是思維層面對社會(huì)組織的作用認(rèn)識還不夠，或者沒有從整個(gè)國家的頂層角度看問題，沒有認(rèn)識到機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的“大企業(yè)病”是政府的最大敵人。而通過市場引進(jìn)社會(huì)組織承接原來政府部門的職能，可以有效地節(jié)約成本，提高成效、提升人民對政府的滿意度和美譽(yù)度。有的政府部門擔(dān)心改革會(huì)造成權(quán)力資源減少，出現(xiàn)服務(wù)“真空”，沒有從制度上認(rèn)真思考予以宏觀支持、引導(dǎo)、幫助和監(jiān)管的相關(guān)安排。

2.社會(huì)組織的發(fā)展滯后，提供的服務(wù)規(guī)模偏小、覆蓋面窄。南通社會(huì)組織雖然總數(shù)在全省第三，但在整體發(fā)展和承接政府職能方面，與南京、蘇州、無錫等地相比還有較大差距。從目前狀況來看，南通市現(xiàn)有社會(huì)組織盡管數(shù)量較多，一直都是在政府的扶持下存在的，很少參與到市場經(jīng)濟(jì)中贏利經(jīng)營，能提供的社會(huì)服務(wù)不能滿足政府部門和市民的需要，大項(xiàng)目無力承接、小項(xiàng)目質(zhì)量不高。往往只能承擔(dān)物業(yè)管理、系統(tǒng)維護(hù)等業(yè)務(wù)，或者替政府做些規(guī)劃編制、課題研究等工作。至于直接面向市民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)，則鮮有表現(xiàn)，關(guān)鍵原因是自身能力不足導(dǎo)致政府和市民的雙重不信任。

3.總體發(fā)展不平衡，部門、地區(qū)差異明顯，服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)管和績效評價(jià)體系不健全。比如南通的“江海志愿者”協(xié)會(huì)發(fā)展相對較好。據(jù)其服務(wù)站長介紹，“江海志愿者”協(xié)會(huì)現(xiàn)在的目標(biāo)是要將志愿者服務(wù)做到“常態(tài)化”模式。所謂常態(tài)化是指達(dá)到每天都會(huì)有服務(wù)活動(dòng)或者至少每個(gè)月一次的服務(wù)活動(dòng)，如進(jìn)社區(qū)為老人送餐、護(hù)學(xué)崗等。但是，在政府管理體制、資金籌集、組織管理架構(gòu)、服務(wù)方式等方面存在一些問題，因此需要改革政府管理體制、拓展資金募集方式和渠道、健全組織管理架構(gòu)、增加方式。但社會(huì)組織在其他部門、全市其他地方發(fā)展就極為不平衡。一是地區(qū)、部門認(rèn)識不足，重視不夠，反應(yīng)遲緩，啟動(dòng)滯后。二是在市區(qū)，區(qū)級政府主體意識有待增強(qiáng)。相當(dāng)一部分公共服務(wù)類項(xiàng)目比如居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等，事權(quán)在區(qū)級，公共服務(wù)購買主體即為區(qū)級政府。區(qū)級不重視、不主動(dòng)，制約了市區(qū)面上的推進(jìn)力度。三是部門、單位主動(dòng)性不夠，不太愿意打破原有的行事規(guī)則和利益格局。政府作為購買公共服務(wù)出資者，向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的監(jiān)管和評價(jià)責(zé)任理應(yīng)由政府相關(guān)部門承擔(dān)。而政府在這方面顯得力不從心，甚至有“獨(dú)此一家”之感。在對社會(huì)組織承接職能的合同方面缺少具體的量化指標(biāo)和規(guī)范的工作流程。監(jiān)督和績效評價(jià)機(jī)制尚不完善，無法確保質(zhì)量。

三、對策思考任

何新事物的出現(xiàn)都不是十全十美的，需要各方面保持耐心，更關(guān)鍵的是，要杜絕“走回頭路”的想法。轉(zhuǎn)變政府職能，提高社會(huì)組織承接政府職能的能力和水平，勢在必行，不容置疑和否定。

1.要轉(zhuǎn)變政府治理理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。一是確立科學(xué)治理理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理”向“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)變。要發(fā)揮政府與社會(huì)力量各自功能優(yōu)勢，相互彌補(bǔ)，相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是政府在轉(zhuǎn)移職能過程中，要實(shí)現(xiàn)從“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府確定購買內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，減少雙方責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。三是確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過程管理”轉(zhuǎn)變。購買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍屬政府公共部門。政府作為出資者，應(yīng)站在公共利益角度，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限及效果，對合同進(jìn)行全程監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。

2.加大培育扶持力度，增強(qiáng)社會(huì)組織承接能力。社會(huì)組織作為政府與社會(huì)之間的中介，在服務(wù)社會(huì)方面具有先天的優(yōu)勢：一方面各類社會(huì)組織相對熟悉政府行政工作和公共服務(wù)供給的方式和流程，其參與公共服務(wù)，可以減輕政府的工作負(fù)擔(dān)，避免政府因?yàn)槁氊?zé)過多而不斷增加部門機(jī)構(gòu)和人員編制；另一方面又可以避免行政化帶來的種種弊端，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，減少因權(quán)力尋租產(chǎn)生的腐敗。當(dāng)前，社會(huì)組織已成為社會(huì)良性發(fā)展不可或缺的重要力量，作為公共服務(wù)市場的重要參與者，理應(yīng)得到政府的大力鼓勵(lì)和扶持。政府要在注冊登記、行政審批、財(cái)稅扶持、金融扶持、項(xiàng)目優(yōu)先委托等方面出臺相關(guān)政策措施，支持和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展壯大。優(yōu)先發(fā)展那些得到市民認(rèn)可、可以幫助政府分擔(dān)職能的公益性社會(huì)組織。比如對慈善捐助、救災(zāi)濟(jì)困的社會(huì)組織，給予政策和資金的傾斜和補(bǔ)貼；發(fā)揮有關(guān)科、教、文、衛(wèi)等民生事業(yè)類的社會(huì)組織的作用，它們與市民群眾的生活息息相關(guān)，能夠彌補(bǔ)政府部門的人手、精力和專業(yè)方面的不足；而互助志愿者協(xié)會(huì)、社會(huì)矛盾調(diào)解協(xié)會(huì)等社會(huì)組織可以把市民的智慧、熱情和力量集中起來，為社會(huì)的和諧做貢獻(xiàn)；此外，有關(guān)工商經(jīng)濟(jì)方面的社會(huì)組織則可以協(xié)助政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生方面發(fā)揮作用。比如，成立于2009年的南通世界通商總會(huì)，在促進(jìn)南通與東南亞、非洲、東歐等地區(qū)國家的聯(lián)系與發(fā)展同時(shí)，積極加大對南通本地的投資與發(fā)展，成為工商業(yè)界社會(huì)組織的良好典范。

3.政府要全力加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保證服務(wù)質(zhì)量。對于社會(huì)組織在承接政府項(xiàng)目過程中，可能存在的服務(wù)效率低下、市場不發(fā)達(dá)、政府監(jiān)管弱化、供應(yīng)方不認(rèn)真履責(zé)等種種風(fēng)險(xiǎn)，政府要加強(qiáng)監(jiān)管職能。一是政府要提供一個(gè)有效市場。有效的市場必須以有為的政府為依托。如果放任市場的所謂自由競爭，必然會(huì)導(dǎo)致資本的競爭，國家和社會(huì)很可能被資本裹挾。而人民群眾則成為資本的盤剝對象，社會(huì)貧富差距會(huì)突破合理限度。“休克療法”后的俄羅斯就是一個(gè)最好的例子。因此，政府要對市場嚴(yán)格監(jiān)管，確保市場有序競爭。二是提高社會(huì)組織、供應(yīng)商的內(nèi)部控制能力。雖然潛在的競爭可能淘汰低效的服務(wù)供應(yīng)商，但對非競爭的服務(wù)供應(yīng)商來講，供應(yīng)商的內(nèi)部控制起著關(guān)鍵作用。民政部門要加強(qiáng)對各類社會(huì)組織的監(jiān)督管理，財(cái)政部門要按照政府采購法的相關(guān)要求，對不良供應(yīng)商及時(shí)予以查處打擊，努力維持政府采購市場良好秩序。三是要嚴(yán)格政府購買服務(wù)的預(yù)算管理和資金管理，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和科學(xué)的評價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化公共服務(wù)購買資金源頭管理，在既有財(cái)政預(yù)算安排中科學(xué)編制政府購買公共服務(wù)的資金預(yù)算，規(guī)范資金審核撥付程序。加強(qiáng)績效管理，強(qiáng)化績效考核，提高財(cái)政資金使用效率，努力降低購買成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

社會(huì)組織承接政府職能是政府治理的一次重大變革，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體的多元化，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了政事、政社分開，并通過整合利用社會(huì)資源，促進(jìn)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，提高公共服務(wù)水平和效率，為建設(shè)服務(wù)型政府奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了市場和民間組織的發(fā)展。但政府在購買公共服務(wù)時(shí)，必須建立以政府責(zé)任為核心，以政府合同管理能力提升、供應(yīng)方內(nèi)部控制完善和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)為內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)防范框架和相應(yīng)的體制機(jī)制，從而進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織在承接政府職能方面邁上健康、快速發(fā)展的軌道。

作者：楊帆；楊靜 單位：南通職業(yè)大學(xué)公共教學(xué)部