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【摘要】墨西哥許多研究證明工業(yè)化的空間發(fā)展與人口聚集有密切關(guān)系，然而與人口分散之間的關(guān)系卻少有研究。墨西哥大城市出現(xiàn)的人口聚集模式在20世紀(jì)80年代開始打破，人口分散出現(xiàn)端倪。就此現(xiàn)象，墨西哥學(xué)者持兩種主要觀點，一種觀點認(rèn)為人口遷移模式的改變源于生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，即福特主義工業(yè)化模式到彈性工業(yè)化模式的轉(zhuǎn)變。在新的生產(chǎn)方式中生產(chǎn)過程和勞動關(guān)系都具有一定的靈活性。另一種城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點認(rèn)為這是城市體系一個長期的發(fā)展過程，是墨西哥50年代起人口聚集發(fā)展的一個必經(jīng)階段。在此過程中墨西哥的城市化已經(jīng)進(jìn)入集中分散時期，到達(dá)級差城市化的階段。因此，大城市的人口出現(xiàn)分散，逐步遷移到中小城市，是級差城市化中的第三階段。本文以墨西哥的首都墨西哥城為例，通過分析“人口分散化”政策提出的社會經(jīng)濟(jì)背景、實施過程、效果及影響，得出結(jié)論是墨西哥城的分散化發(fā)展模式，通過行政資源、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的均衡分布以及人口遷移的地域性變化，削弱了主要大城市的“資源中心”地位。國家對于中小城市在食品、醫(yī)療、教育和住房等方面的投資一定程度上實現(xiàn)了資源等值化分布，緩解了社會和經(jīng)濟(jì)的不平等。通過研究疏散化戰(zhàn)略及其發(fā)展理念對墨西哥近幾十年來城市政策的影響，以期對北京“疏解非首都”城市發(fā)展戰(zhàn)略及我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】墨西哥；人口分散；分散化政策；城市化

由于經(jīng)濟(jì)社會的作用影響，近一個世紀(jì)以來，墨西哥的人口主要集中在幾個大的區(qū)域，首都墨西哥城在歷史上就是一個人口密集的地區(qū)。墨西哥革命之后，尤其是1940-1970年間在全國和區(qū)域城市化中凸顯了人口集中化以及墨西哥城首位度偏高的特點，到20世紀(jì)60年代墨西哥城集聚了全國1/3的人口。墨西哥在20世紀(jì)60-70年代曾實行進(jìn)口替代工業(yè)化模式，墨西哥城、蒙特雷、瓜達(dá)拉哈拉三大城市成為工業(yè)發(fā)展的中心，也吸引了大批外來人口的到來。早期的工業(yè)化發(fā)展帶來大城市無限制的膨脹，人口從鄉(xiāng)村涌向城市也造成了環(huán)境污染、公共治安、服務(wù)不足等問題。20世紀(jì)80年代以后，墨西哥城的規(guī)模及人口發(fā)展趨勢發(fā)生明顯變化。同中等城市相比，墨西哥城人口出現(xiàn)負(fù)增長，甚至成為最主要的人口移出城市，大多流向人口在10萬~100萬之間的中等城市。在地區(qū)移民軌跡中多樣化促進(jìn)人口分散化，最終形成了墨西哥“多中心”的城鎮(zhèn)體系。本文分析首都墨西哥城從遷入地變?yōu)檫w出地的人口遷移現(xiàn)象，旨在研究大都市的人口分散化現(xiàn)象與空間及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的關(guān)系，對墨西哥學(xué)界對分散化政策實施的具體過程、經(jīng)濟(jì)社會背景及其效果進(jìn)行研判。研究結(jié)果表明，墨西哥通過實施“分散化”政策引導(dǎo)了國內(nèi)人口的有序遷移，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和就業(yè)空間的優(yōu)化分布起到了有效的促進(jìn)作用，緩解了困擾各國政府的大城市病問題。

一、墨西哥的人口分散現(xiàn)象

墨西哥人口及其經(jīng)濟(jì)活動的空間分布僅集中在幾個城市地區(qū)。2010年該國人口為1.123億，其中53%居住在8個州及大都市。2008年該國國內(nèi)生產(chǎn)總值為9160千億美元（按2005年不變價格計算），其中50%僅由6個大城市所貢獻(xiàn)。該數(shù)據(jù)表明經(jīng)濟(jì)活動的集中度比人口的集中度更加顯著。在整個20世紀(jì)墨西哥人口增長過程經(jīng)歷了三個主要階段。這三個階段關(guān)乎國家的經(jīng)濟(jì)演進(jìn)、市區(qū)居民的集聚度和人類居住區(qū)的地域分布。第一階段為1900年至1940年。當(dāng)時，全國總?cè)丝趶?360萬增至1970萬，年均增長率為0.9%。該階段人口的有限變化是高生育率和高死亡率共同作用的結(jié)果。城市化水平從11%上升至20%。［1］第二階段為1940年至1980年。該階段的特征是經(jīng)濟(jì)增長模式不斷朝著進(jìn)口替代、貿(mào)易保護(hù)和支持國內(nèi)市場的方向發(fā)展。在該階段的40年間墨西哥經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，建立了完整的工業(yè)體系，城市化進(jìn)程飛速發(fā)展。墨西哥人口從1970萬激增至6680萬，年均增長率達(dá)3.1%。城市化水平從20%激增至52%。［2］這一時期，人口向墨西哥城集聚，該區(qū)人口從1940年的150萬激增至1980年的1450萬，占全國人口的比重從8%增長到22%。墨西哥人口增長的第三階段始于20世紀(jì)80年代。進(jìn)口替代模式幾近衰竭，因此國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。新的經(jīng)濟(jì)模式接受了國際貨幣基金組織（IMF）的建議，逐漸轉(zhuǎn)向開放貿(mào)易、弱化國家在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上扮演的重要角色等。在1980年至2010年間該國人口從6680萬上升至1.123億，年均增長率為1.7%。相比上一階段，第三階段中大都市人口雖有增長，但速度降低了。在1980-2010年間墨西哥人口的遷移具有如下主要特點：一是墨西哥城等大都市區(qū)人口增長大幅下降，該區(qū)從以凈遷入為主的一個極端轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢暨w出為主的另一個極端；二是位于墨西哥中部地區(qū)和北部與美國接壤邊境地區(qū)中等城市的人口增長十分顯著；三是境內(nèi)遷移模式發(fā)生變化，開始以城市向城市的流動為主；四是新興城市地區(qū)數(shù)量日益增長。如表1所示，人口普查及評估數(shù)據(jù)在一定程度上均證明了這三點變化：墨西哥城人口增長率下降，移民開始流向中小城市，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1975-1980年間501950人從全國各地遷入墨西哥城，從墨城遷出的人口數(shù)為397110，凈增移民人口104840，凈移民比例為0.7%；在這5年中平均每天遷入及遷出墨城的人數(shù)分別為274人和218人。在1985-1990年間平均每天遷入及遷出墨城的人數(shù)分別為233人和392人，凈移民比例變?yōu)?0.9%。［3］從以上凈移民比例可以看出，這兩個5年的移民人口相持平衡，說明在這10年中墨西哥城的人口規(guī)模基本沒有改變。在過去的22年里，墨西哥城中心區(qū)人們對居住地的偏好發(fā)生了改變。和之前傾向聯(lián)邦區(qū)和墨城相反，新的生活方式不選擇住在都市區(qū)，而是遠(yuǎn)離墨西哥城。移民更傾向選擇莫雷格斯、克雷塔羅和特拉斯卡拉等中小城鎮(zhèn)。如圖1墨西哥人口的遷移趨向所示，2000-2010年間向心力減弱，而分散趨勢不斷增加。吸引移民的中心地區(qū)從都市區(qū)、大城市地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹械瘸鞘小Ｒ泼耠x開聯(lián)邦區(qū)，首選前往中心城及周邊小城鎮(zhèn)，人口呈現(xiàn)分散化趨勢。

二、分散化的提出與實施

在20世紀(jì)70年代之后，墨西哥出現(xiàn)了工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，工業(yè)布局過于集中，社會貧富懸殊等問題。為解決人口和經(jīng)濟(jì)活動過度集中及地區(qū)發(fā)展不平衡問題，墨西哥連續(xù)三屆政府致力于推行“分散化”政策，其內(nèi)容包括：空間分散化、產(chǎn)業(yè)分散化及行政管理分散化。而墨西哥境內(nèi)人口的遷移及大都市的人口分散只是分散化政策的一個結(jié)果。

（一）分散化政策的提出——城市病的形成從1940年到1980年間墨西哥經(jīng)濟(jì)得益于經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)實力得到了前所未有的高速增長，城市化也順利轉(zhuǎn)入到第二個發(fā)展階段，城市化率持續(xù)增長，1960-1980年城市人口增長了91%。［4］城市工業(yè)部門無法吸收不斷涌入的勞動力，由此帶來一系列“城市病”等社會問題。第一，城市網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)失衡。墨西哥城作為墨西哥的首都，1980年人口總量為1503萬人，是墨西哥第一大城市，排名第二、三位的瓜達(dá)拉哈拉和蒙特雷的人口規(guī)模只有276萬和210萬。除此以外，其他28個中等城市人口都在10~80萬之間。［5］1980年墨西哥城的人口規(guī)模占全國城市人口的1/3。第二，城市超負(fù)荷運轉(zhuǎn)帶來了嚴(yán)重的“大城市病”，如基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、大氣和地下水污染嚴(yán)重、人均水資源嚴(yán)重不足、垃圾處理能力不足、交通擁堵、社會治安堪憂等城市問題。第三，低端就業(yè)人口大量涌入城市，墨西哥城從事非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動的人口比例較高。流動攤位、家政小時工、臨時司機(jī)等經(jīng)濟(jì)活動成為部分人群謀生的手段。而依靠微薄的收入，這部分群體往往選擇居住在非正規(guī)住宅區(qū)，即所謂的城市“貧民窟”。據(jù)統(tǒng)計，非正規(guī)住宅區(qū)的人口比例從1970年的47%上升到1990年的60%。［4］非正規(guī)住宅區(qū)產(chǎn)生了大量的土地權(quán)屬問題、城市公共服務(wù)不足、容易受到自然災(zāi)害影響、生存環(huán)境較為惡劣等問題，嚴(yán)重威脅到居民的生活健康及社會治安。

（二）分散化政策的實施過程墨西哥分散化戰(zhàn)略首次由埃切維利亞（Echeverría）政府于1971年提出，經(jīng)過洛佩斯·波蒂略（LópezPortillo）及米蓋爾·德拉馬德里（MigueldelaMadrid）三屆政府的延續(xù)，到1982年已提升為國家工業(yè)發(fā)展的重要政策。綜述三界政府的發(fā)展目標(biāo)，分散化政策主要內(nèi)容可分為三類：空間分散化，鼓勵企業(yè)和城市居民向三大都市以外的地區(qū)分散；產(chǎn)業(yè)分散化，促進(jìn)較落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；行政管理分散化，把過度集中于聯(lián)邦政府的權(quán)限下放到州和市兩級地方政府。分散化的政策要點為：限制特大城市急劇增長的趨勢；嚴(yán)格控制都市區(qū)的土地使用；改變城市過度集中的現(xiàn)狀，鼓勵中等城市的發(fā)展；逐步清除環(huán)繞市區(qū)不斷遷入人口的貧民窟；鼓勵和刺激中小城市的生產(chǎn)活動和就業(yè)機(jī)會；將聯(lián)邦政府的權(quán)力下放于各州、市政府，使其在城市政策中能發(fā)揮更大的自主性；增加缺乏基本設(shè)施和公共設(shè)施的城市建設(shè)基金；保證社會各階層的基本需求，并保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)同城市具有同等水平的便利生活。1.空間分散化。聯(lián)邦區(qū)下設(shè)全國區(qū)域發(fā)展委員會及區(qū)域發(fā)展辦公室，在各州成立促進(jìn)區(qū)域發(fā)展委員會，負(fù)責(zé)制定和實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。為推動落后地區(qū)的開發(fā)，1975年政府頒布了《工業(yè)發(fā)展分散化》方案。從全國范圍內(nèi)選出50~100個中等城市作為建設(shè)目標(biāo)，政府財政為這些城市增加撥款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，通過稅收、信貸等優(yōu)惠條件鼓勵私人企業(yè)在中等城市投資建廠，開辦企業(yè)創(chuàng)造多種就業(yè)機(jī)會，以便安置和吸收由農(nóng)村流入城市的人口，從而起到疏散三大城市人口的作用。［6］2.產(chǎn)業(yè)分散化。1976-1982年洛佩斯·波蒂略政府實行產(chǎn)業(yè)分散化，目標(biāo)是控制大城市的擴(kuò)張和發(fā)展中等城市。為推動地區(qū)發(fā)展，在《1976-1982年國家發(fā)展計劃》中規(guī)定，對聯(lián)邦、州、市三級政府的權(quán)限和職能進(jìn)行重新調(diào)整，適當(dāng)加強(qiáng)地方政府的作用，引導(dǎo)企業(yè)向中等城市轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)全國生產(chǎn)活動的重新配置。主要有四方面政策：（1）優(yōu)先發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。聯(lián)邦政府盤點優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)部門及地區(qū)，從中選擇三個工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為重點發(fā)展對象，以減少墨西哥城在工業(yè)生產(chǎn)中的參與度。該項措施主要為小型企業(yè)提供優(yōu)惠，肯定其在創(chuàng)造就業(yè)中發(fā)揮的重要作用，尤其是在食品、冶金、基礎(chǔ)消費品等勞動密集型行業(yè)。聯(lián)邦政府為這些優(yōu)先發(fā)展的企業(yè)提供設(shè)備上的財政支持，通過聯(lián)邦信貸的財政推動計劃撥款，其貸款期限為5年，這些貸款用于增加企業(yè)投資，提供就業(yè)崗位，投資額度由當(dāng)?shù)卣吹貐^(qū)及部門需求擬定。［7］（2）扶持中小企業(yè)。重要的工業(yè)發(fā)展政策稱為差價項目（Preciosdiferenciales）或資金扶持項目，［7］面向國企能源及石化行業(yè)實施，該項計劃為中小企業(yè)提供政府補(bǔ)貼及便利政策，使得中小企業(yè)順利進(jìn)入資源行業(yè)，實現(xiàn)地區(qū)市場的一體化。（3）扶持農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，減少人口從農(nóng)村向城市遷移。在1978-1982年加大對農(nóng)業(yè)的投資力度，增加公共資金對農(nóng)業(yè)部門的投入，使土地、資本、信貸及農(nóng)業(yè)資源集中化，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口部門的發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在1971年出現(xiàn)下降后，為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府在1972-1977年將農(nóng)業(yè)保證金提高了3倍，加大對農(nóng)業(yè)的貸款額度，控制肥料的價格變相給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，并成立墨西哥食品體系（Siste⁃maAlimentarioMexicano，SAM），在玉米等基本食品方面給以補(bǔ)貼。［8］（4）增加產(chǎn)業(yè)新區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)向有潛力的城市發(fā)展，鼓勵人口向有地區(qū)影響力的城市遷移，通過“生產(chǎn)聯(lián)盟計劃”建立新的工業(yè)園區(qū)。［9］重視區(qū)域交通網(wǎng)的建設(shè)，在州際建立交通、通訊、倉儲和商業(yè)的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以方便小城市與主要城市的連接。3.行政管理分散化。1982年米蓋爾·德拉馬德里總統(tǒng)上臺執(zhí)政，提出發(fā)展目標(biāo)：革命的民族主義；一體化的民主發(fā)展；社會平等；道德革新；城市分散化發(fā)展；控制通貨膨脹；增加就業(yè)；實現(xiàn)國家發(fā)展。就此目標(biāo)，政府制定了《1983-1988年國家發(fā)展計劃》，主要內(nèi)容有四方面：加強(qiáng)民主制度；度過經(jīng)濟(jì)危機(jī)；恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長能力；實施政治、經(jīng)濟(jì)、社會改革，實現(xiàn)行政管理的分散化。1985年1月米蓋爾·德拉馬德里政府頒布《聯(lián)邦公共管理分散法案》，主要措施分為三類：第一，讓權(quán)。由聯(lián)邦直屬部門讓權(quán)于州級政府；第二，合作。通過《單獨發(fā)展協(xié)議》（CUD），聯(lián)邦政府將相關(guān)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到各州政府；第三，分散。實現(xiàn)行政職能的分散化。綜觀以上政策可將墨西哥在該階段實施的措施劃分為五種類型：一是對大都市區(qū)的疏解，嚴(yán)格控制人口高度密集地區(qū)如墨西哥城的人口規(guī)模。二是發(fā)展可控的分散區(qū)，對具有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘校ㄈ缏?lián)邦區(qū)周邊的城市）可作為產(chǎn)業(yè)分散和人口分散的備選地。三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)新城，將區(qū)位優(yōu)勢明顯的地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力源，如下尤卡坦和加利福尼亞等沿海地區(qū)，產(chǎn)業(yè)先行，基本公共服務(wù)設(shè)施跟進(jìn)，帶動城市的發(fā)展和新居民的加入。四是發(fā)展不同功能的城市，根據(jù)不同城市的區(qū)位優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，發(fā)展工業(yè)、旅游、生態(tài)保護(hù)等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)錯位發(fā)展。五是大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，減少人口從農(nóng)村向城市遷移。

三、分散化政策的經(jīng)濟(jì)社會背景分散政策的作用效果

與其當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會背景分不開，既與新經(jīng)濟(jì)增長模式下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相關(guān)，又是國家城市體系長期發(fā)展的結(jié)果。

（一）80年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響1982年墨西哥經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重危機(jī)，墨西哥城、蒙特雷及瓜達(dá)拉哈拉在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中嚴(yán)重受挫，之后經(jīng)歷了金融市場的動蕩。墨西哥城失去了37738個就業(yè)崗位，蒙特雷減少了55871個就業(yè)崗位。［10-11］1989年以后，這些城市的經(jīng)濟(jì)雖得到相當(dāng)程度的復(fù)蘇，然而仍未恢復(fù)到60-70年代的經(jīng)濟(jì)地位。由于墨西哥替代工業(yè)化中使用的技術(shù)在很大程度上依賴資本密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)多為基礎(chǔ)設(shè)施、石油化工等資本密集型工業(yè)，相對于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，資本和技術(shù)密集型企業(yè)對勞動力吸附力不足。進(jìn)口替代的工業(yè)發(fā)展過程中沒有創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，到1980年城市失業(yè)率已增加到19.5%。經(jīng)濟(jì)危機(jī)降低了大都市人口的增長率，四個超過100萬人口的城市居民減少得尤為明顯，四大城市占全國城市人口的比例從1980年的48.9%降為1990年的43.6%。然而，由于中小城市的興起，1990年全國城市總數(shù)增加到19個，城市人口的比例由1980年的55.7%增為1990年63.2%。［12］

（二）墨西哥經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型——從進(jìn)口替代工業(yè)化模式到新自由主義模式1982年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)被認(rèn)為是進(jìn)口替代工業(yè)化模式的結(jié)束及新自由主義模式的開始。新的經(jīng)濟(jì)增長模式保證了墨西哥宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行，實現(xiàn)了國有企業(yè)私有化及貿(mào)易開放政策，嚴(yán)格控制通貨膨脹，縮減公共開支，增加國庫內(nèi)存，改革財政體系，實現(xiàn)出口多樣化，完成生產(chǎn)方式的重要轉(zhuǎn)變。這些改革措施后來被概括為“新自由主義”模式。該計劃有兩大支柱，一是降低和重塑政府的干預(yù)作用，二是貿(mào)易自由化和開放政策。1986年9月墨西哥加入關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定，開始逐步降低關(guān)稅，并且促進(jìn)出口，特別是非石油產(chǎn)品的出口。實際上，這些轉(zhuǎn)變幾乎是完全放棄了戰(zhàn)后的進(jìn)口替代政策，是對舊經(jīng)濟(jì)增長模式的逆轉(zhuǎn)。墨西哥經(jīng)濟(jì)增長方式的改變既對經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)生重要影響，也對社會部門及空間發(fā)展產(chǎn)生了影響。從1985年到2008年墨西哥服務(wù)業(yè)增加值、年增長率、占GDP比例方面均實現(xiàn)了全面發(fā)展。阿基萊爾（Aguilar）教授認(rèn)為，墨西哥三大主要城市中服務(wù)業(yè)是最有活力的行業(yè)。與此同時，1987-1995年間從事制造業(yè)的人口數(shù)量急劇下降，從事服務(wù)業(yè)及銷售的人員數(shù)量明顯上升。［2］服務(wù)業(yè)在所有產(chǎn)業(yè)中是發(fā)展最為強(qiáng)勁的行業(yè)，墨西哥的服務(wù)業(yè)與國際市場及彈性工業(yè)化（對生產(chǎn)廠商的服務(wù)）的接軌使得一些城市成為連接全球經(jīng)濟(jì)的紐帶。因此，隨著墨西哥經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化發(fā)展，人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻改變。在20世紀(jì)80-90年代，地震幸存者的參與使傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)（人力及貿(mào)易）在后補(bǔ)商品的發(fā)展中達(dá)到頂峰。其次，由國家提供的社會服務(wù)崗位逐步壓縮，而娛樂服務(wù)業(yè)的增長改變了城市發(fā)展的面貌。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變帶來勞動力市場的不穩(wěn)定性及多樣化，在這一時期，服務(wù)業(yè)不僅是墨西哥產(chǎn)值最高的部門，也是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會最多的產(chǎn)業(yè)。21世紀(jì)初，墨西哥服務(wù)業(yè)占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過70%，提供的就業(yè)占就業(yè)人口的60%左右。這期間服務(wù)業(yè)就業(yè)的增長表現(xiàn)為兩個特點：第一，商業(yè)、餐飲業(yè)部門創(chuàng)造的就業(yè)比例較大；第二，金融服務(wù)、保險、不動產(chǎn)和旅游服務(wù)發(fā)展迅速，吸收了大量新勞動力，［12］這些現(xiàn)象均引發(fā)了人口向城市的遷移。

（三）就業(yè)空間分配的改變從80年代起，大都市人口增速減緩，而中小城市迅速興起。墨西哥學(xué)界認(rèn)為，墨西哥出現(xiàn)這種人口遷移的變化是源于墨西哥經(jīng)濟(jì)增長模式的改變及其帶來的空間變化。城市-地區(qū)的重組源于就業(yè)空間分配的變化及人口的重新分布。墨西哥學(xué)院人口、城市與環(huán)境研究中心教授索布里諾認(rèn)為，城市發(fā)展周期涉及一個變化的過程，在該過程中根據(jù)城市人口規(guī)模的不同，城市人口增長率隨著時間的推移亦各不相同。該模型由赫曼努斯·蓋爾（HermanusGeyer）與托馬斯·康圖利（ThomasKontuly）提出，并被命名為“級差城市化”。［1］在城市發(fā)展周期的初始階段，即城市集聚和首位度階段，主要城市的人口增長率在整個國家中占據(jù)最高位。如果首位城市人口增長率下降的同時，中間城市人口增長相對較大并進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)生地區(qū)人口分散現(xiàn)象時，則城市發(fā)展周期進(jìn)入第二階段，即回歸極化或中間首位城市階段。當(dāng)小城市呈現(xiàn)最為顯著的人口增長時，城市發(fā)展周期進(jìn)入第三階段，即逆城市化或小城市階段。最后，在第四階段，即新集聚階段，大城市作為城鎮(zhèn)地區(qū)重新呈現(xiàn)高人口增長率，但這些城市不一定完全等同于在第一階段發(fā)揮主導(dǎo)作用的那些城市。根據(jù)上述模型，在墨西哥，級差城市化的第一階段介于1900年至1960年之間。當(dāng)時，墨西哥城成為全國的首位城市和絕大多數(shù)墨西哥境內(nèi)遷移流的遷入地。至1960年該國進(jìn)入由更大的中間城市引領(lǐng)的第二階段，即回歸極化階段。在1970至1980年間墨西哥出現(xiàn)早期逆城市化（Contra-urban⁃izacion）跡象，該過程在20世紀(jì)80年代逐漸結(jié)束。墨西哥國立自治大學(xué)地理學(xué)院的恩里克·佩雷斯教授根據(jù)這種城市發(fā)展理論，認(rèn)為中小城市同大城市一樣，在城市發(fā)展體系中都會相繼經(jīng)歷快速增長期及緩慢增長期。［10］研究數(shù)據(jù)表明，城市發(fā)展可以從人口遷移的方向及規(guī)模得到定位，能夠更好地證明人口空間分布的原因。人口的分散化不僅是一種人口現(xiàn)象，同時也是社會、經(jīng)濟(jì)、文化現(xiàn)象。菲爾丁（Fielding）認(rèn)為逆城市化理論解決不了的概念，應(yīng)當(dāng)同經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相關(guān)，即級差城市化中的一種政治經(jīng)濟(jì)。［11］其中最重要的形式是受資本重組影響的區(qū)域轉(zhuǎn)型。在這個意義上，應(yīng)將人口的空間分布同經(jīng)濟(jì)周期、生產(chǎn)周期及投資項目緊密聯(lián)系起來。更應(yīng)當(dāng)重視專業(yè)勞動力市場的形成，因此，我們得出了人口的遷移是源于就業(yè)空間分配的改變。每一個城市體系的發(fā)展階段都有一個相適應(yīng)的人口遷移模式，一種專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)分布，以及特定的資本與勞動關(guān)系。就此，佩雷斯教授提出一個重要的概念——就業(yè)的空間分配。它將人口邏輯同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相連，是生產(chǎn)的專門化及就業(yè)的空間分布引發(fā)了人口的流動，并且決定了遷移流的特征。而城市區(qū)域間的人口流動又和宏觀經(jīng)濟(jì)周期相結(jié)合引發(fā)了生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。關(guān)于勞動力接收市場與人口遷移的研究中，墨西哥學(xué)者喬頓（Gordon）認(rèn)為人口的遷移應(yīng)與特定地區(qū)的吸引力與驅(qū)逐力有關(guān)。［13］然而，人口外遷并非是簡單的驅(qū)逐政策，而涉及一個復(fù)雜的關(guān)系框架。城市地區(qū)成為人口的吸引地或者驅(qū)逐地和諸多方面相聯(lián)系，例如企業(yè)生產(chǎn)中的滲透戰(zhàn)略，生產(chǎn)城市區(qū)域的聚集，就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，勞動力人口的平均年齡及性別結(jié)構(gòu)，臨時就業(yè)、兼職就業(yè)的增加，企業(yè)規(guī)模的改變等。所有這些因素均會影響生產(chǎn)的專業(yè)化地區(qū)，產(chǎn)生就業(yè)的空間分配。關(guān)于城市間的人口遷移，國際經(jīng)驗認(rèn)為學(xué)歷越高的人越向大城市移動，因為大城市有人才聚集效應(yīng)。就業(yè)空間分配的改變同級差城市化相輔相成，前者的改變會引起后者的改變，反之亦然。這些變化反映在人口流動中會衍生出就業(yè)的重新分配，而就業(yè)的空間分布也會改變?nèi)丝诘倪w移。因此，墨西哥城的人口遷移均來自產(chǎn)業(yè)布局的改變，新的產(chǎn)業(yè)中心帶動了勞動力的轉(zhuǎn)移。

四、分散化政策的效果及影響

墨西哥政府一直堅持推行分散化的政策，尋求地區(qū)間的均衡化發(fā)展，然而城市地區(qū)間及城鄉(xiāng)間依然存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。如何評價墨西哥的分散化政策，需要從正反兩個方面去分析。

（一）正面效果1.經(jīng)濟(jì)效果。分散化政策在一定程度上緩解了產(chǎn)業(yè)過度聚集的態(tài)勢，縮小并平衡了發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)間的差距。1970年墨西哥發(fā)達(dá)地區(qū)的人均產(chǎn)值為不發(fā)達(dá)地區(qū)的5.2倍，1980年縮小到4.6倍。［9］此外，國內(nèi)分散化政策的實施使墨西哥的地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出新的特點，部門結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)分布更加均衡。（1）國家工業(yè)發(fā)展重心向北部和中北部地區(qū)轉(zhuǎn)移，北部成為全國工業(yè)發(fā)展最快的地區(qū)。這主要得益于政府對地區(qū)發(fā)展政策的調(diào)整，通過吸收更多中小企業(yè)參與企業(yè)集團(tuán)化進(jìn)程，以帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。1985年至1993年間北部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口年均增長9%，而中部地區(qū)年均降低2%。北部邊境7個州的制造業(yè)部門就業(yè)人數(shù)占全國制造業(yè)部門就業(yè)人數(shù)的比重已由1985年的17.4%上升到1993年的30.1%。［9］以北部中等城市為中心形成了12個新的工業(yè)區(qū)，這些工業(yè)區(qū)正在向縱深發(fā)展。（2）中部地區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)的比重明顯下降，墨西哥城及整個中部地區(qū)出現(xiàn)了非工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的趨勢。在國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比，中部地區(qū)持續(xù)下降，1980年為40.9%，1988年為36.5%，1993年為34.7%。中部地區(qū)的就業(yè)人數(shù)比重也相對下降，由1980年的48%下降到1993年的37.6%。［9］（3）20世紀(jì)80年代末至2000年墨西哥經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè)化特征更為突出。服務(wù)業(yè)提供的就業(yè)人口比例明顯上升，服務(wù)業(yè)部門增長迅速，使中部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以重大調(diào)整，拉動了在全國的分散。其中，餐飲業(yè)、酒店商業(yè)在墨西哥GDP中占有較大比例，約為30%，金融服務(wù)、保險和房地產(chǎn)所占比例約為15%。［5］2.空間效果。從20世紀(jì)80年代起，在德拉馬德里執(zhí)政期間，墨西哥大都市的發(fā)展呈現(xiàn)出新的面貌，在人口吸引力方面有所回落。1985-1995年間墨西哥城的人口數(shù)量開始下降。如圖2所示,1995-1997年間墨西哥城的入境人口達(dá)到高峰，1997年以后呈直線下降，2010年遷入墨西哥城的人口達(dá)到最低。2000-2010年間墨西哥城的出入境人口基本持平，凈遷入量成為負(fù)值。墨西哥社會發(fā)展委員會的前副書記圖里安（Tuiran）認(rèn)為，墨西哥城已經(jīng)在空間上和人口上控制了高速增長，實現(xiàn)了自然增長，不再出現(xiàn)像50、60年代那樣的大批的移民潮。如今的墨西哥城的城鎮(zhèn)體系比30年前發(fā)展的更加均衡。隨之而來的是，全國發(fā)展到55個都市區(qū)，居住著5000萬人口，即便是2000萬人口仍然集中在墨西哥城。圖里安在接受《環(huán)球世界》雜志采訪時說“我們的城市已經(jīng)不再那么擁擠，這個過程很漫長，不像我們想象的那么快，仍然取得了顯著的成績，但是我們還需要繼續(xù)努力，使得聯(lián)邦政府的權(quán)力不再過于集中。政治、行政職能的集中仍然是一個問題，但是已經(jīng)不像30年前那樣了。”［14］3.環(huán)境效果。80年代的墨西哥城分布著3萬多個工廠和300余萬輛機(jī)動車。這些汽車平均每天汽油消耗量達(dá)1800萬公升，加之工廠的廢氣排放，大量的污染物云集城市上空。［15］墨西哥城地處山谷地區(qū)，空氣擴(kuò)散條件差，大氣污染嚴(yán)重。行政管理實現(xiàn)分散化之后，聯(lián)邦政府的職權(quán)下放于各州、市級政府，他們在面對大都市環(huán)境污染及社會問題時有更多的自主權(quán)。政府強(qiáng)調(diào)提高城市在環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)政能力，應(yīng)建立相應(yīng)的地方公共政策。各城市要依據(jù)分散化政策制定合理的解決措施。對于工業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)遷移、城市供水、垃圾回收、能源供給方面能夠積極應(yīng)對和解決具體的問題。據(jù)此，各城市建立了環(huán)境保護(hù)法律政策以促進(jìn)地區(qū)間及產(chǎn)業(yè)間的合作。1992年應(yīng)聯(lián)邦政府的要求，墨西哥成立了環(huán)境污染預(yù)防與控制委員會，與各城市簽署協(xié)議，實施地面衛(wèi)生改造系統(tǒng)，再造林計劃，“今日不開車”活動，允許成立監(jiān)測系統(tǒng)，以減少排放到大氣中的污染顆粒。80年代初，為加強(qiáng)城市間及產(chǎn)業(yè)間的環(huán)保合作，墨西哥制定了兩個環(huán)保一體化政策，《大氣污染防治一體化計劃》（PICCA）以及《改善墨西哥城谷地空氣質(zhì)量計劃》（PROAIRE）。［16］主要的技術(shù)措施有以下四大部分：建設(shè)清潔工業(yè)，減少工業(yè)排放量；使用清潔機(jī)動車，減少每公里的機(jī)動車尾氣排放；維護(hù)城市新秩序及使用清潔交通工具；恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，減少對環(huán)境的侵蝕。為了實現(xiàn)該戰(zhàn)略目標(biāo)，全國上下共落實了94項具體措施，最關(guān)鍵的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)部門之間的相互合作，提高城市發(fā)展、能源、稅收、交通、土地及環(huán)境部門之間的協(xié)作能力。此外，各城市制定了相關(guān)工業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)及機(jī)動車減排政策，如在熱電企業(yè)建立氮氧化合物燃燒設(shè)施，降低公共交通價格，制定公眾參與及輿論監(jiān)督體系，增加清潔能源的使用，在城市發(fā)展及土地規(guī)劃中實行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等措施。在兩個一體化政策制定5年之后，污染嚴(yán)重的工廠已遷出市區(qū)，由于人口向外遷移，機(jī)動車的數(shù)量有所下降，使用清潔能源的機(jī)動車數(shù)量已占到汽車總數(shù)的1/3。［15］首都墨西哥城的空氣質(zhì)量得到改善，碳?xì)浠衔锏呐欧帕繙p少了50%，氮氧化合物的排放減少了40%，可吸入顆粒總量減少了45%。

（二）負(fù)面效果然而分散化政策在落實方面有待關(guān)注。例如洛佩斯·波蒂略制定的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略中，該項計劃的財政來源本來寄希望于石油收入，然而在1981年世界石油價格和產(chǎn)量下跌后，隨之而來受到世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的波及，國內(nèi)生產(chǎn)總值大幅下降，財政收入減少，因此中等城市的建設(shè)和投資停滯不前。墨西哥《環(huán)球世界》記者菲利普（FelipedeJesusGonzalez）認(rèn)為，分散化政策已經(jīng)取得了一些成就，但是還不夠，首都墨西哥城仍然是人口大區(qū)，政府還需做出更多的努力。［14］1985年10月9日成立的分散化委員會曾提出遷移政策，將相關(guān)教育、工業(yè)、商業(yè)、政府遷至其他地區(qū)，但是至今為止，只有一個機(jī)構(gòu)——墨西哥地理統(tǒng)計局（INEGI）遷到了阿瓜斯卡林德斯（Aguascalientes），其他的機(jī)關(guān)單位均未遷出。此外，分散化戰(zhàn)略倡導(dǎo)社會的均衡發(fā)展，因此觸及部分人的利益，疏散化曾遭到反對。例如國家在索納拉州（Sonora）征地4387公頃分給433個農(nóng)民家庭，就此遭到多個經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的反對。［7］為邊境地區(qū)政變流亡的政治家建造避難所一案也遭到當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)的強(qiáng)烈反對。中小企業(yè)勞動者通過政府扶持中小企業(yè)政策得到了經(jīng)濟(jì)社會福利。墨西哥社會保險局在1971-1976年間的保險覆蓋范圍擴(kuò)大了60%，享受該福利制度的居民人數(shù)增加了一倍，由于觸及高收入階層者利益，反對聲不斷。而反對分散化政策的一派認(rèn)為，墨西哥的分散化政策的確使工業(yè)在大城市以外的地方得到一定發(fā)展，但效果甚微，尤其是在遠(yuǎn)離大都市區(qū)的工業(yè)分散化政策并不能真正起到疏散工業(yè)的作用，只是在離大城市不遠(yuǎn)的地方建立新工業(yè)中心的措施取得了顯著成效。有學(xué)者認(rèn)為新工業(yè)中心的建立說明工業(yè)集中化進(jìn)一步加強(qiáng)，是工業(yè)核心區(qū)從原來的首位城市向外圍地區(qū)擴(kuò)張的過程。［17］筆者認(rèn)為墨西哥政府推動產(chǎn)業(yè)和人口分散化、區(qū)域發(fā)展平衡化的改革使得全國工業(yè)布局發(fā)生重大變化，工業(yè)中心逐漸向北部和中北部地區(qū)轉(zhuǎn)移。政府出臺的土地、投資、小農(nóng)貸款等措施，鼓勵對落后地區(qū)的投資，確實在一定程度上改變了經(jīng)濟(jì)增長方式及城市聚集模式。在城市發(fā)展中人口更加均衡，政府在中小城市土地、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供的便利條件也改善了居民的生活環(huán)境。國家對于中小城市在食品、醫(yī)療、教育和住房等方面的投資一定程度上緩解了社會和經(jīng)濟(jì)的不平等。雖然有些措施并未都得到落實，對移民的安置工作仍未取得很大進(jìn)展，并未從根本上改變外來移民的安置方式，但分散化策略防止工業(yè)活動和人口在城市中過度聚集的初衷是合理的。疏散化戰(zhàn)略是一個長期而持續(xù)的過程，這些發(fā)展理念對墨西哥近幾十年來城市政策有非常重要的影響。

五、小結(jié)

人口的集聚與分散貫穿于城市發(fā)展運動的全過程，分散是城市集聚之后必經(jīng)的自然發(fā)展階段，體現(xiàn)于不同尺度的城市空間結(jié)構(gòu)的演化。墨西哥的城市空間結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了集聚-疏散-多中心格局的演變，在疏散的過程中，以首都墨西哥城為例，這個大都市區(qū)形成與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的“分散化”發(fā)展模式，通過行政資源、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)的均衡分布以及人口遷移的地域性變化削弱了主要大城市的“資源中心”地位。與墨西哥相比，我國城市所處的時代背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政治體制不同，但其產(chǎn)業(yè)分散化及空間分散化的理念對于我國大城市的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)有一定借鑒意義。根據(jù)首都墨西哥城分散化的成敗得失，中國在城市化進(jìn)程中有以下幾點應(yīng)當(dāng)借鑒：第一，分散化的理念。城市人口的超負(fù)荷聚集必然帶來環(huán)境的惡化和多項成本的提高，使城市發(fā)展難以為繼，政府必須主動作為，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口合理有序遷移。否則當(dāng)城市環(huán)境惡化到一定程度，各項成本高于負(fù)荷時，大城市將面臨嚴(yán)重的問題。第二，在墨西哥產(chǎn)業(yè)分散及人口遷移的政策中，中國可以有選擇性地借鑒。例如人口落戶、稅收優(yōu)惠等政策，政府應(yīng)加大中小城鎮(zhèn)的財政投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施、交通、教育、醫(yī)療服務(wù)等建設(shè)水平。第三，中國在制定分散政策規(guī)劃時應(yīng)避免過度分散化，突出去中心化，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口向大城市周邊的中小城市或城鎮(zhèn)流動外遷，避免向偏遠(yuǎn)城市或城鎮(zhèn)發(fā)展。因為高素質(zhì)化人才和資本偏好向大城市聚集，過度分散的城市布局將提高空間距離成本，難以形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，不利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口外遷。當(dāng)前，我國進(jìn)入較高收入階段，城市規(guī)劃政策亦提出控制城區(qū)發(fā)展、鼓勵城市工業(yè)與人口外遷、分散城市功能的宗旨。筆者認(rèn)為，就京津冀核心地區(qū)而言，是否也應(yīng)以疏散化作為主要的空間發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制中心城的建設(shè)，保護(hù)和振興鄉(xiāng)村發(fā)展，改善人口向心集聚趨向，拓展中小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城的建設(shè)，以形成“周邊功能區(qū)”式的圈層結(jié)構(gòu)。［18］我國同樣處于發(fā)展中國家，如何使得分散化理論能夠更加科學(xué)、有效地引導(dǎo)建立可持續(xù)的城市空間結(jié)構(gòu)仍需學(xué)術(shù)界的深入探討。

作者：賈靜 單位：北京第二外國語學(xué)院