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《現(xiàn)代管理科學(xué)雜志》2015年第八期

縣域興則全省興，縣域強(qiáng)則全省強(qiáng)。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基石，是云南實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要支撐。云南要與全國同步全面建成小康社會(huì)，最大的空間就在縣域經(jīng)濟(jì)，最大的希望也在縣域經(jīng)濟(jì)。為此，云南省制定了《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于加快推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的決定》，作出了打響縣域經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、園區(qū)經(jīng)濟(jì)“三大戰(zhàn)役”的重大決策。然而，資金問題作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，一直制約著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鑒于此，本文提出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)股權(quán)投資基金的新思路，以解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金瓶頸，這對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)云南省經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、云南省縣域經(jīng)濟(jì)融資現(xiàn)狀

1.投資缺口大，融資難。（1）縣級(jí)財(cái)政收支矛盾突出，建設(shè)投資不足。2005年云南省縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入149.73億元，支出403.91億元，收支缺口254.19億元，2012年云南省縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入688.46億元，支出2265.93億元，收支缺口1577.47億元，收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。在積極財(cái)政政策的背景下，財(cái)政剛性支出壓力將持續(xù)存在，大部分縣市仍然要靠中央和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持正常開支，加上消化往年兌現(xiàn)剛性支出政策形成的暫付款或債務(wù)的需要，縣級(jí)財(cái)政入不敷出的問題已經(jīng)比較嚴(yán)重，對(duì)需要重點(diǎn)扶持的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目、龍頭企業(yè)拿不出更多的資金來支持項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。（2）資源稟賦劣勢(shì)，加大了縣域經(jīng)濟(jì)融資的難度。資金作為稀缺資源，必然要遵循市場(chǎng)規(guī)律，效率高的部門和區(qū)域最終將配置更多的資金。大中城市不但具有優(yōu)越的地理位置、便利的交通和通訊設(shè)施，而且具有信息、人才等更加重要的軟環(huán)境要素。對(duì)比大中城市，縣域偏僻的地理位置，不便的交通和閉塞的信息，致使縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)位劣勢(shì)明顯，資源稟賦的巨大差異導(dǎo)致最重要的人力資源和最具有決定性的要素—資本流出縣域經(jīng)濟(jì)，換句話說，縣域經(jīng)濟(jì)很難吸引到這些資源。與此同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)落后的基礎(chǔ)設(shè)施，滯后的軟環(huán)境建設(shè)以及缺失的政策支持等外部環(huán)境因素也加大了縣域經(jīng)濟(jì)融資的難度。（3）銀行的商業(yè)化政策，強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)的融資困境。當(dāng)前，我國商業(yè)銀行逐步與國際商業(yè)銀行的運(yùn)作接軌，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的重要性日益被商業(yè)銀行關(guān)注，規(guī)模貸款由于其風(fēng)險(xiǎn)較低，自然收到商業(yè)銀行的偏愛。而農(nóng)業(yè)由于受自然條件影響較大，導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)性自然被商業(yè)銀行規(guī)避，同時(shí)縣域經(jīng)濟(jì)資金需求的分散化使其更難以成為商業(yè)銀行的信貸重點(diǎn)。目前，集約化信貸管理模式被國內(nèi)各商業(yè)銀行普遍采用，只有二級(jí)分行以上才具有貸款審批權(quán)，致使縣域經(jīng)濟(jì)越來越難以獲得信貸支持。2013年1月份~9月份，云南省縣域金融機(jī)構(gòu)的存貸比為76.64%，且有逐年下降的趨勢(shì)，表明商業(yè)銀行對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度在不斷減弱。

2.融資形式單一，貸款比率畸高。2008年以來，云南省政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模迅猛增長。截至2010年6月，全省各級(jí)政府投融資平臺(tái)達(dá)到256家，其中縣區(qū)級(jí)投融資平臺(tái)占比60%以上。各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債超過2600億元，將近2012年全省公共預(yù)算財(cái)政收入的兩倍，其中絕大部分來自于銀行貸款。信貸規(guī)模的快速增長不僅強(qiáng)化了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且也對(duì)銀行產(chǎn)生了潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)。目前，高負(fù)債率普遍存在于全省各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)，省級(jí)投融資平臺(tái)的負(fù)債率均在70%左右，縣級(jí)投融資平臺(tái)由于融資來源受限，負(fù)債率更高于省級(jí)投融資平臺(tái)。投融資平臺(tái)公司貸款的責(zé)任主體不明確，使政府投融資平臺(tái)承擔(dān)了更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來國家為預(yù)防債務(wù)危機(jī)，加大了對(duì)政府融資行為的監(jiān)控力度，對(duì)政府融資平臺(tái)新增貸款及存量貸款審查日趨嚴(yán)格，對(duì)政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量、第三方擔(dān)保提出更加嚴(yán)格的要求，受此影響，地方政府投融資平臺(tái)傳統(tǒng)的主要融資渠道—銀行貸款模式已經(jīng)難以為繼。

3.盈利能力低，還款壓力大。目前，地方政府投融資平臺(tái)盈利水平不高，剔除政府補(bǔ)貼，有的甚至處在虧損的邊緣。大量地方政府融資平臺(tái)投資方向單一，投資項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、回收期長以及收益低等特點(diǎn)，而且較多的平臺(tái)貸款采取非市場(chǎng)化運(yùn)作，投資項(xiàng)目本身不產(chǎn)生收益或者產(chǎn)生的收益不足以償還銀行貸款，致使貸款缺乏第一還款來源，對(duì)地方政府的財(cái)政收入依賴性較強(qiáng)，難以保證償還到期債務(wù)。大部分地方政府投融資平臺(tái)的利息支出高于其當(dāng)年凈利潤，高額利息支出進(jìn)一步降低了盈利能力，融資平臺(tái)還款壓力大，違約風(fēng)險(xiǎn)陡增，容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.政府風(fēng)險(xiǎn)陡增，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。地方政府投融資平臺(tái)不透明的財(cái)務(wù)狀況，不僅使商業(yè)銀行難以評(píng)估貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且也使地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保情況難以完全掌握。商業(yè)銀行目前只能依靠財(cái)政擔(dān)保等形式控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，然而財(cái)政擔(dān)保并不具有真正的法律效率，一旦投融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目經(jīng)營虧損，貸款不能按期償還，則會(huì)出現(xiàn)償付危機(jī)，增加銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也加大了地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)，因此，實(shí)際上銀行很難對(duì)投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)受非市場(chǎng)化因素干預(yù)較多，專業(yè)化管理程度不高、信息披露不足、監(jiān)管不到位等現(xiàn)象，地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)作過程中所帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。

二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展股權(quán)投資基金的必要性

“從強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用到強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用”，十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全多層次資本市場(chǎng)體系，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資。股權(quán)投資基金區(qū)別于以往的地方政府融資平臺(tái)，它采取完全市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，從籌資到投資均體現(xiàn)了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

1.緩解資金瓶頸，拓寬資金來源。一方面，隨著投資缺口不斷增大，資金供應(yīng)日趨緊張，而投融資平臺(tái)的負(fù)債率居高不下，嚴(yán)重影響和制約了其再融資功能；另一方面，商業(yè)銀行貸款也不能完全滿足投融資平臺(tái)的資金需求。首先，投融資平臺(tái)的性質(zhì)決定了其投資方向主要為公益性、社會(huì)性效益較強(qiáng)的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目一般具有資金需求量大、收益率低和投資回收期長的特點(diǎn)，而銀行貸款期限一般較短，不符合投融資平臺(tái)長期投資的需求；其次，一般銀行貸款都需要企業(yè)提供資產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，而投融資平臺(tái)公司幾乎不可能提供新的抵押資產(chǎn)。同時(shí)，政府股權(quán)投資基金作為一種長期融資模式，無需政府提供抵押擔(dān)保，不僅可以緩解政府的融資瓶頸，而且可以發(fā)揮基金的長效機(jī)制，解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金問題。

2.降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)省財(cái)務(wù)費(fèi)用。通過設(shè)立股權(quán)投資基金，吸引社會(huì)資金投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以在不增加負(fù)債的前提下，籌集到項(xiàng)目投資所需要的資金，不但可以改善地方政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且也減少了地方政府的高額利息支出，節(jié)省了大量財(cái)務(wù)費(fèi)用。

3.融資渠道多元化，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。通過設(shè)立股權(quán)投資基金，一方面，減少了地方政府融資平臺(tái)對(duì)銀行貸款的依賴，降低政府債務(wù)的同時(shí)，融資渠道的多元化也分散了風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，股權(quán)投資基金設(shè)立時(shí)，基金管理公司作為GP（一般合伙人），負(fù)無限責(zé)任，各級(jí)地方政府作為LP（有限合伙人）參與，承擔(dān)有限責(zé)任，采用完全市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，不需要地方政府擔(dān)保，降低了地方政府風(fēng)險(xiǎn)。

4.引導(dǎo)社會(huì)資金，盤活民間資本。股權(quán)投資基金采用基金的方式，既可以充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的資金問題，還可以為社會(huì)力量參與縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)建立一種間接、集合式的良好投資渠道。云南省民間資金非常豐富，銀行存款余額連創(chuàng)新高，從2006年6192億元，快速攀升到2012年的18061億元，年均增長近20%，吸引縣域和縣域外的資金投入到城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)發(fā)展以及商貿(mào)物流方面的基金，解決了民間資金投資渠道不暢的問題，盤活了民間資本。

三、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展股權(quán)投資基金的可行性

1.投融資平臺(tái)吸引力較強(qiáng)。地方政府投融資平臺(tái)擁有大量?jī)?yōu)質(zhì)資源，部分項(xiàng)目具有較好的投資收益率和重組并購的空間，而且在將來的生產(chǎn)經(jīng)營中會(huì)得到政府更多的支持，因此很受股權(quán)投資基金的青睞。部分項(xiàng)目雖然短期風(fēng)險(xiǎn)較高，但未來行業(yè)整合的可能性較大，項(xiàng)目潛在投資收益較高，可以吸引部分風(fēng)險(xiǎn)偏好型股權(quán)投資基金的參與。

2.資金來源廣泛。股權(quán)投資基金較長的投資期限決定了其資金主要來源于一些中長期投資者。從國際上看，股權(quán)投資基金主要的機(jī)構(gòu)投資人來源于保險(xiǎn)、社保、銀行等。2008年4月，由國務(wù)院同意，并經(jīng)財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部批準(zhǔn)，全國社保基金可以投資國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)和備案的產(chǎn)業(yè)基金和市場(chǎng)化股權(quán)投資基金，投資比例不高于社保基金總資產(chǎn)的10%。2012年9月以來，已有16支股權(quán)投資基金獲得全國社保基金投資。2010年，按照保監(jiān)會(huì)的《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)暫行辦法》（保監(jiān)發(fā)（2010）79號(hào)），符合條件的險(xiǎn)企可以分別通過直接和間接方式進(jìn)行PE投資。盡管目前銀行不能直接作為股權(quán)投資基金的認(rèn)購人，但銀行可以采取信托、資產(chǎn)管理計(jì)劃以及發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品的形式進(jìn)行直接股權(quán)投資，或者通過其下屬的投資公司進(jìn)行投資。一旦政策允許銀行作為合格的投資者，股權(quán)投資基金將會(huì)得到更加快速的發(fā)展。此外，云南省民間資金豐富，國有企業(yè)、民營企業(yè)和個(gè)人都可以作為認(rèn)購人，既拓寬了融資渠道，又可以盤活民間資本。

3.管理團(tuán)隊(duì)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。現(xiàn)代企業(yè)制度建立以來，地方政府投融資平臺(tái)聚集了大量高素質(zhì)專業(yè)人才，具有項(xiàng)目開發(fā)和資本運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)豐富，風(fēng)險(xiǎn)管理手段成熟，而且具有較多的外部合作經(jīng)驗(yàn)，是股權(quán)投資者良好的合作伙伴。同時(shí)，通過與高層次基金管理團(tuán)隊(duì)的合作，不但可以引入先進(jìn)的管理理念，而且將在項(xiàng)目篩選、投資決策、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面給予必要的指導(dǎo)和幫助，提高被投資企業(yè)的經(jīng)營效率和投資回報(bào)率，使企業(yè)穩(wěn)健有序地發(fā)展，為投資項(xiàng)目規(guī)范、科學(xué)的運(yùn)作起到示范引領(lǐng)作用。

4.基金操作流程方便快捷。股權(quán)投資基金具有設(shè)立程序快捷、操作流程簡(jiǎn)單、成本低的優(yōu)勢(shì)。而采用股票、債券等融資工具，必須獲得國家相關(guān)部門的審批許可，此外，還需要協(xié)調(diào)主承銷商、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、債券托管人等多個(gè)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)備周期長，操作復(fù)雜，成本較高。采用合伙制的形式是股權(quán)投資基金融資的優(yōu)勢(shì)，只要在地方工商局和發(fā)展改革委登記備案即可，既可以降低成本，又可以減少審批環(huán)節(jié)，需要周期短，操作流程方便快捷。

5.退出渠道多樣化。投資者在獲得高收益的同時(shí)，如何順利退出股權(quán)投資基金以變現(xiàn)投資收益，也是股權(quán)投資人最關(guān)心的問題之一。股權(quán)投資人一般通過管理層收購、股票上市或者并購等退出方式變現(xiàn)投資收益。近年來，隨著我國資本市場(chǎng)不斷發(fā)展壯大，多層次資本市場(chǎng)體系不斷健全，為各類投資基金的退出提供了便利，特別是深圳創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)的開通，以及代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)與產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等場(chǎng)外交易（OTC）的發(fā)展和完善，股權(quán)投資人可以更加自由的選擇退出時(shí)機(jī)，進(jìn)一步拓寬了股權(quán)投資者的退出渠道。

6.相關(guān)政策法規(guī)的支持。為規(guī)范股權(quán)投資企業(yè)（含以股權(quán)投資企業(yè)為投資對(duì)象的股權(quán)投資母基金）的運(yùn)作和備案管理，國家發(fā)展改革委辦了《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2011]2864號(hào)），為股權(quán)投資企業(yè)的健康發(fā)展提供了政策法規(guī)支持。為充分發(fā)揮股權(quán)投資基金對(duì)云南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，云南省人民政府辦公廳了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于大力發(fā)展股權(quán)投資基金的意見》（云政辦發(fā)[2001]159號(hào)）和《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省股權(quán)投資政府引導(dǎo)基金管理辦法的通知》（云政辦發(fā)[2001]149號(hào)），通過政府引導(dǎo)，服務(wù)云南省的縣域經(jīng)濟(jì)、園區(qū)經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)“三大戰(zhàn)役”，增強(qiáng)縣域?qū)嵙Γ龠M(jìn)云南省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。

四、結(jié)論

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)股權(quán)投資基金既解決了云南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金瓶頸，又給投資者帶來了豐厚的利潤回報(bào)，盤活了民間資本。由于地方政府作為有限合伙人，不需要地方政府擔(dān)保，因此也降低了政府風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展股權(quán)投資基金具有廣泛的資金來源、操作流程簡(jiǎn)便和退出機(jī)制多樣化等優(yōu)勢(shì)，政府不但提供了相關(guān)政策法規(guī)的支持，而且地方政府融資平臺(tái)的優(yōu)質(zhì)資源和完善的公司治理結(jié)構(gòu)也強(qiáng)化了與基金公司的合作基礎(chǔ)，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展股權(quán)投資基金的可行性。

作者：徐杰 王宏偉 單位：中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論研究室主任 昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院