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政策跟蹤審計不僅涉及面廣，而且經(jīng)常面臨海量數(shù)據(jù)，如果采用傳統(tǒng)審計方法，不僅審計效率低下，而且還容易導(dǎo)致失誤。因此必須利用計算機輔助審計技術(shù)，查找出異常的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)審計疑點，再輔之以人工查證，以可靠、及時、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)保證審計結(jié)論的可靠性與可比性。如2012年開展的社會保障資金審計調(diào)查，一些審計機關(guān)組織了計算機數(shù)據(jù)分析小組，利用計算機進行對比、分析（邏輯錯誤），發(fā)現(xiàn)審計疑點，然后再安排審計人員逐個核實取證，提高了審計效率，擴大了審計的覆蓋面。事物的發(fā)展要受其內(nèi)部矛盾和外部環(huán)境的影響，具有動態(tài)、螺旋上升趨勢，政策目標(biāo)的實現(xiàn)也是一個長期且不斷循環(huán)的過程。借助于控制論，可將政策的制訂執(zhí)行過程分為三個步驟：一是確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。主要是根據(jù)政策目標(biāo)制定政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)；二是衡量執(zhí)行情況；三是糾正執(zhí)行偏差。劉家義審計長指出“國家審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的國家治理‘免疫系統(tǒng)’”。因此發(fā)揮國家審計對政策的“免疫系統(tǒng)”功能，就必須將國家審計與政策制訂、執(zhí)行過程相結(jié)合，即根據(jù)政策的制訂、執(zhí)行過程的需要，適時介入跟蹤審計模式，通過對黨和政府政策的及時、持續(xù)跟進，提出審計建議，減少或防止政策執(zhí)行偏差，實現(xiàn)政策目標(biāo)。同時，為了合理利用資源，審計機關(guān)既可以自行實施政策跟蹤審計，也可以由審計機關(guān)統(tǒng)一組織，吸收部分內(nèi)審人員或被審計單位人員參加，以提高數(shù)據(jù)信息收集效率。通過靈活多樣的審計組織模式，既可以合理充分利用審計資源，又可以充分發(fā)揮審計機關(guān)、內(nèi)審人員的優(yōu)勢，更好地服務(wù)于國家治理。

政策跟蹤審計的內(nèi)容

（一）政策的合法性審計

政策合法性包括政策制定主體、政策制定程序以及政策實施的主體與程序合法。因此政策合法性審計應(yīng)考慮以下內(nèi)容：一是政策制定主體是否合法，審計是否存在超越主體職權(quán)制定政策的現(xiàn)象；二是政策制定程序是否合規(guī)，即審計政策制定是否經(jīng)過法制機構(gòu)復(fù)核審查、是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體決策、以及政策簽發(fā)人員是否具有資質(zhì)；三是政策的實施主體是否合法，即審計政策實施主體是否存在超越職權(quán)履職或瀆職行為；四是政策實施程序是否合法，審計政策的執(zhí)行是否公開、透明，以杜絕政策執(zhí)行“黑箱”；五是對政策執(zhí)行效益進行審計，以避免政策執(zhí)行成本高于所獲得的收益或成本與效果比超出合理范圍；六是政策的制訂、執(zhí)行是否置于新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督之下，是否充分發(fā)揮群眾對政策的監(jiān)督作用。

（二）政策的科學(xué)性審計

政策科學(xué)性審計通常應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是政策制定參與全體群體是否采取了廣泛性與專業(yè)性相結(jié)合，即審查是否經(jīng)過征求人大代表、政協(xié)委員、咨詢機構(gòu)等程序；二是審計政策目標(biāo)是否合理，即該政策目標(biāo)是否與國家治理目標(biāo)相一致，是否存在超前或滯后；三是政策是否穩(wěn)定且措施是否明確合理，即該政策是否與一定時期內(nèi)的國家治理目標(biāo)相一致，且具有切實可行的操作措施；四是政策的目標(biāo)和政策的手段是否做到了統(tǒng)籌兼顧，是否與其他政策存在矛盾或沖突，即經(jīng)濟政策制定必須結(jié)合經(jīng)濟環(huán)境；五是政策調(diào)控力度是否適當(dāng)，即審計是否存在調(diào)控力度過大或不足，以減少或消除其對政策執(zhí)行的不力影響。如家電下鄉(xiāng)財政補貼政策，該政策的目的是擴大內(nèi)需、改善民生，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面的政策效用，且規(guī)定了家電補貼的范圍和比例，以及實施時間和范圍。因此可以判斷確定該政策目標(biāo)與措施明確、具有穩(wěn)定性，且調(diào)控力度恰當(dāng)。

（三）政策的可行性審計

政策可行的先決條件就是政策的合理性，即政策的各項規(guī)定是否反映了現(xiàn)實情況，政策所規(guī)定的各項措施是否符合客觀規(guī)律。政策的制訂者不能僅憑主觀臆想去設(shè)計政策問題和制訂政策，而應(yīng)廣泛聽取群眾意見，讓公眾參與實現(xiàn)民主化決策，增強政策的合理性。一項政策總是要具體實施執(zhí)行，而要付諸實施就必須具備實施的條件，否則就會使政策執(zhí)行效果達不到預(yù)期目標(biāo)，甚至完全落空。政策的可行性審計主要看政策的手段或工具是否合理、可行。如家電下鄉(xiāng)財政補貼政策，先在山東等三省一市進行試點，然后在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上在山東等14個省（自治區(qū)、直轄市）及計劃單列市開始推廣，最后是在推廣經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再擴大到其余的省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，由此可知該政策的實施過程，即試點———（總結(jié)經(jīng)驗）推廣———（總結(jié)經(jīng)驗）擴大的過程與哲學(xué)認識規(guī)律相符。

（四）政策的公平性審計

一項政策能否被人民群眾所接受，關(guān)鍵取決于政策本身是否公平合理。通常來說，如果政策的實施客體覺得政策公開、公平、公正，則易于接受，否則即使強制推行，也會遭遇到政策客體的抵觸。公平是指收入與付出相符合、貢獻與報酬相一致、權(quán)利與義務(wù)相對稱、所有政策客體均具有平等生存、發(fā)展的權(quán)利和機會。政策的公平性審計要特別注意防止一些部門機構(gòu)利用政策形成過程謀取部門利益，產(chǎn)生行政壟斷或行政獨斷的現(xiàn)象。如家電下鄉(xiāng)政策規(guī)定，農(nóng)民在指定經(jīng)銷商處購買符合條件的家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品予以補貼，該政策的實施客體為有農(nóng)村戶口的人員，且對滿足條件的所有客體均給予補助，因此可以判斷該項政策具有公平性。

（五）政策實施審計

通常一項政策從政策制定到實施總是存在著層級距離，容易導(dǎo)致信息傳遞偏差，其結(jié)果往往導(dǎo)致政策的實施效果達不到政策預(yù)定目標(biāo)，因此政策執(zhí)行跟蹤審計的重點應(yīng)放在政策實施過程審計，以消除或減少執(zhí)行偏差。

（六）政策效果審計

政策效果就是政策實施后目標(biāo)群體的變化情況，即政策的產(chǎn)出效應(yīng)。政策效果審計主要應(yīng)審查以下內(nèi)容：一是對政策實施的直接結(jié)果進行審查，檢查結(jié)果是否達到政策目標(biāo)所規(guī)定的指標(biāo)水平。對于數(shù)量化指標(biāo)的實施情況，主要是將實際值與計劃值相對比；而對非數(shù)量化指標(biāo)的實施情況，則可以從政策的實施對經(jīng)濟、社會、科技、環(huán)境的影響來評價。二是對政策實施的附加效果進行審查。所謂附加效果是指無論某一政策的直接效果如何，一項政策除對特定目標(biāo)發(fā)生影響外，還會波及相關(guān)領(lǐng)域甚至整個社會，影響其他政策的實施效果。通過對政策附帶效果進行審計評價，可以客觀理解和測定政策的整體效果。三是對政策實施的意外結(jié)果進行審計，所謂意外結(jié)果是指政策執(zhí)行出現(xiàn)成本產(chǎn)出比高得異常或成本產(chǎn)出比低得異常等情況。四是對政策執(zhí)行潛在結(jié)果進行審查評價，以減少或消除政策的潛在不利影響。

政策跟蹤審計的介入時點

政策的制定執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，從控制理論來看，對某一事項進行控制可以在行動之前、進行之中或完成之后進行，第一種稱為事前控制；第二種稱為同期控制；第三種稱為事后反饋控制。按政策跟蹤審計的介入時點可以將政策跟蹤審計分為三類：全過程跟蹤、適時介入式跟蹤和選擇重點介入跟蹤。政策執(zhí)行跟蹤審計的效果與介入時點密切相關(guān)，以盡早發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，減少或消除政策執(zhí)行偏差造成的損失為目標(biāo)。

（一）全過程跟蹤審計是指對政策從制定到實施后的政策執(zhí)行效果整個階段實施評估的一種審計模式。筆者認為全過程政策跟蹤審計的介入時點應(yīng)選擇在政策制訂完畢、公示征求意見稿時介入，這樣既有利于發(fā)揮政策制訂機構(gòu)的職能作用和主觀能動性，同時也有利于合理吸收審計建議，減少因政策制定影響政策執(zhí)行效果。全過程跟蹤審計是一項綜合性很強的審計工作，對審計人員要求較高，需要掌握審計、經(jīng)濟管理、政策學(xué)及相關(guān)法律知識、以及黨和政府的相關(guān)政策文件等知識。

（二）適時介入式跟蹤審計是根據(jù)政策執(zhí)行實施活動的需要，選擇適當(dāng)時機介入跟蹤審計。選用適時介入審計要選好介入點，即必須抓住政策制訂、執(zhí)行等活動的重要過程。政策執(zhí)行跟蹤審計應(yīng)從服務(wù)國家治理的視角出發(fā)，制定政策執(zhí)行跟蹤審計的目標(biāo)，然后根據(jù)審計的目標(biāo)、要求以及審計資源等確定介入審計時點。無論是從政策制訂階段介入、政策開始執(zhí)行時介入、政策執(zhí)行一段時間后介入，還是政策執(zhí)行出現(xiàn)異常情況時介入，其介入時點的選擇應(yīng)在滿足審計目標(biāo)要求的前提下，減少審計資源消費。在政策跟蹤審計探索時間階段，建議其介入時點最好選擇在政策開始執(zhí)行時介入，這樣通過對某項政策執(zhí)行階段的介入，可以為后續(xù)適時選擇介入積累經(jīng)驗。

（三）選擇重點介入跟蹤審計是選擇政策活動的關(guān)鍵（重點）環(huán)節(jié)介入審計。當(dāng)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)異常情況或當(dāng)政策執(zhí)行效果不明顯時，審計機關(guān)可選擇介入跟蹤審計，查找出現(xiàn)異常情況或效果不理想的原因，提出合理審計建議，促進政策完善。對未出現(xiàn)異常的其他政策，國家審計可根據(jù)國家治理的需要，有針對性地對部分政策進行抽查審計，以發(fā)揮審計威懾力，促進政策實施效果。（本文作者：丁時勇、朋薇、陳永康、呂煒單位：重慶市審計局）