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一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題相當嚴峻

1.負債面廣，債務額高。當前，我國農(nóng)村絕大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村都有債務。中國社會科學院研究員陸學藝的調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務覆蓋面積最廣的是中西部地區(qū)，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，這僅僅是保守數(shù)字，而以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有不欠債的。

2004年在武漢召開的“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革研討會”透露，中國鎮(zhèn)政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務額超過5000億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，鄉(xiāng)均負債超過500萬元；村級預計達2500億元。

以重慶市為例，2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入27億元左右，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債累計高達64.7億元，是當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的2.4倍。而重慶市共1126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債高達574.4萬元。

2.債務構(gòu)成錯綜復雜。在現(xiàn)行體制下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所屬企業(yè)不能像國有企業(yè)那樣從國有商業(yè)銀行或金融機構(gòu)獲得所需要的貸款，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務除有一部分來自銀行外，相當一部分來自信用社、原合作基金會、有關(guān)單位的借款本金及其利息，而且有個人借款及其利息，還有拖欠干部和教師的工資、有關(guān)基建工程款等應付未付的債務。另外，在一些地方還有相當數(shù)量的擔保形成的負債。鄉(xiāng)村債務的復雜性，為鄉(xiāng)村債務的清理，增添了一定的難度。

3.債務償還能力差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱。從絕大多數(shù)鄉(xiāng)村債務的用途看，非生產(chǎn)性支出負債所占的比重較大，估計占鄉(xiāng)村負債的70%左右，而在生產(chǎn)性支出負債中能夠真正用于具有一定經(jīng)濟效益項目上的投資很少，約占10%左右。這種情況對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村償還其債務來說是極其不利的。為解決嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，各地紛紛采取措施消赤減債，但效果不明顯，債務規(guī)模反而日益龐大，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽使利息不斷堆積，陷入惡性循環(huán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政步履艱難，財政收支矛盾尖銳，運轉(zhuǎn)嚴重失控。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的成因分析

1.財稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境。首先，收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責權(quán)利不對稱。自1994年實行分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發(fā)揮。其次，缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。目前，我國各級財政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項補助形式進行的，而補助的多少沒有明確和嚴格的事權(quán)依據(jù)，難以排除撥款的隨意性。最后，稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，許多地方是國、地兩稅均由專門部門負責工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責征收農(nóng)業(yè)稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。地方稅的立法權(quán)在中央，使地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對稅目和稅率進行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟增長的彈性受到一定影響。

2.政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏有效的制約和監(jiān)督機制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，以政府直接投資辦企業(yè)的思路，盲目舉債上項目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，忽略人才、信息、技術(shù)、管理、市場行情等因素，致使徒勞無功，債臺高筑。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績出發(fā)，不顧本地財政條件，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。同時，國家對交通、通訊、能源等基礎設施項目的投資，一般都要求當?shù)刎斦匆欢ū壤涮?，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設項目多多益善，財政無力承擔時，就向農(nóng)民集資或利用其它借款，財政負擔轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負擔或直接累積為負債。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理混亂，缺乏監(jiān)督機制，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。

三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的對策

1.樹立危機意識，建立領(lǐng)導責任制，采取切實有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆?。從現(xiàn)實情況來看，領(lǐng)導的重視是解決問題的先決條件之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字與負債的危害引起高度重視，注重清查摸底工作，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施。要根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，必須在觀念上和思想上予以充分重視，這就有必要建立一種有效的領(lǐng)導責任制來保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務的根除是不可能靠硬性行政命令解決的，因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有債務。目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務的化解措施是值得借鑒的。1以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)資源，解決部分債務；2通過債權(quán)債務置換消除債務；3搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)移償債義務，即一方面把公辦企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)，轉(zhuǎn)移償債義務，另一方面對資不抵債的企業(yè)，實行破產(chǎn)改制、資產(chǎn)重組，培植新的經(jīng)濟增長點；4加大清欠力度，想方設法收回“老欠”；5落實降息、減息政策?？偟膩碚f，在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務與赤字方面，應該適當給予各地不同的債務化解創(chuàng)新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。

同時，在現(xiàn)行體制下，上級政府和相關(guān)部門通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助等方式給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助是合理可行的。金融部門也可以考慮在適當條件下通過停息掛賬、免除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等方面給予支持。

2.采取多種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務。首先，大力轉(zhuǎn)換政府職能，推行綜合預算。根據(jù)實際情況，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精簡機構(gòu)，壓縮財政供養(yǎng)人口，減輕財政負擔，按照公共財政的要求框定政府職責和財政支出范圍；理順縣鄉(xiāng)兩級政府財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，縣鄉(xiāng)利益要統(tǒng)籌兼顧，區(qū)別對待。同時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預算收入、各部門收取的各項行政事業(yè)性收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其它未納入預算管理的財政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的辦法，管好預算內(nèi)外資金。其次，強化收入征管，嚴格支出管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增加工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯(lián)席會議制度，落實組織收入目標責任制，確保財政收入全面完成和及時入庫；財稅部門要對各種稅收實行戶籍化的動態(tài)管理；堅持依法治稅，加大稽查力度，堅決打擊非法行為；加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫建設；建立鄉(xiāng)村兩級稅收征管網(wǎng)絡和護稅組織，防止收入流失。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要嚴格支出管理，確保重點支出；合理界定支出范圍，大力壓縮非生產(chǎn)性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

3.發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟是財政走向良性循環(huán)的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也不例外。從我國目前的情況來看，農(nóng)業(yè)仍然是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至縣的重要收入來源，因此走特色農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)之路，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理工作中值得著重研究的問題。農(nóng)業(yè)搞好了，農(nóng)民負擔就會相應減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源也相對充裕。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村財源建設中，一直處于主體地位，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更需要謹慎行事，可以采取種種便利措施，突破經(jīng)濟成分的界限，放手發(fā)展個體私營經(jīng)濟，充分發(fā)揮其市場優(yōu)勢，多業(yè)并舉，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。