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[摘要]文章介紹了“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式所存在的一些問題和解決方法。

[關(guān)鍵詞]“鄉(xiāng)財縣管”；財政管理

“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核算主體，實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，其核心內(nèi)容是“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”。“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式是為促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政盡快走出困境進(jìn)而加快發(fā)展所做的積極而有益的嘗試，它有利于規(guī)范和節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，有利于堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、濫開支和亂進(jìn)人、濫舉債的漏洞，也有利于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員和債務(wù)的不合理增長和膨脹等等。

1“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式也存在一些問題

1.1與現(xiàn)行的《預(yù)算法》有相沖突的地方。如果目前“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由縣鄉(xiāng)兩級共同編制，而且由縣級財政部門的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，以及實行縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)關(guān)的垂直管理等，實際上在很大程度上剝奪了《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)，使“一級政府一級預(yù)算”無法得到真正的、全面的落實。

1.2進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。財政部門是一級政府的重要職能部門，財政手段是政府進(jìn)行調(diào)控的重要杠桿。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)歸縣財政部門垂直管理，收支管理權(quán)又轉(zhuǎn)移到縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”，這就使本來就職能嚴(yán)重不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又在很大程度上喪失了財政管理職能。

1.3形成了財政支出事實上的“雙審批”制。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項支出，一般先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)算員按月編制用款計劃，交財政所長審核并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽字審批，然后再報縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”核準(zhǔn)，最后辦理資金撥付手續(xù)。可見，在這個程序鏈中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成一項支出，實際上必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和縣級財政部門的雙重審批。

1.4增加了行政成本，降低了辦事效率。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的工作量大大增加了，管理程序增多了，手續(xù)復(fù)雜了，整個工作程序鏈拉長了。工作量的大幅增加，必然使行政成本上升，辦事效率降低，從而使“鄉(xiāng)財縣管”的負(fù)面效應(yīng)被放大。

1.5弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與其財政利益之間的直接聯(lián)系。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出與財政收入之間、財政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系被淡化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能產(chǎn)生對其財政收入增量甚至存量被調(diào)整的擔(dān)憂，可取產(chǎn)生依賴縣級財政的等、靠、要思想，甚至可取鋌而走險，采取不正當(dāng)手段逃避縣級財政部門的監(jiān)督和管理等等，勢必會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)家理財?shù)姆e極性。

2如何一方面最大限度地充分發(fā)揮“鄉(xiāng)財縣管”的有利面，另一方面又最大程度地消化和減少它的弊端，從而使“鄉(xiāng)財縣管”工作健康有序運行呢？

我們認(rèn)為應(yīng)采取以下幾項措施：

2.1將是否實行“鄉(xiāng)財縣管”的決定權(quán)交給縣級政府。事實上，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，財政實力差距很大，財政管理水平參差不齊，財政收支的規(guī)范程度不一，財政供給人口的比例相差懸殊。由于這些因素的存在，縣級政府應(yīng)廣泛聽取所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，再決定所在縣是否實行和何時實行“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式。即便實行“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式的縣（市、區(qū)），也應(yīng)根據(jù)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異和要求，將一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不納入或一個階段不納入“鄉(xiāng)財縣管”的范圍。總之，不宜搞“一刀切”。

2.2明確和堅持六個基本原則

2.2.1財政分配利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜原則。按照積極穩(wěn)妥、簡明規(guī)范和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政體制，加大對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，充分考慮農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的影響，從體制上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資發(fā)放和正常運轉(zhuǎn)等基本支出需要。

2.2.2千方百計保護(hù)和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性原則。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入分成比例，加大獎力度，增加轉(zhuǎn)移支付和嚴(yán)格崗位責(zé)任制考核等切實可行的激勵措施調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源、組織收入、規(guī)范支出的積極性。

2.2.3切實尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)原則。按照《預(yù)算法》規(guī)定，堅持實行一級政府、一級預(yù)算。切不可由縣級財政包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的事務(wù)。

2.2.4資金所有權(quán)和使用權(quán)不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）的所有權(quán)和使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，縣級財政不集中、不平調(diào)、不借用。

2.2.5財務(wù)審批權(quán)不變原則。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟h“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”必須擺正自己的位置，切忌越權(quán)越位。

2.2.6獨立核算主體不變原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金結(jié)余仍歸各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。

2.3采用簡便易行的運作模式

借鑒安徽省成功試點經(jīng)驗，大致可分兩種運作模式：

2.3.1在全縣設(shè)立若干個縣財政局派出機(jī)構(gòu)——“財政管理中心”模式。每個中心管理若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政財務(wù)收支。財政管理中心財務(wù)核算范圍包括：財政、黨政、計生、民政、農(nóng)經(jīng)。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為行政、計生、農(nóng)經(jīng)、廣播、民政五個綜合會計核算單位，由財政管理中心進(jìn)行會計核算業(yè)務(wù)并出具會計報表。

2.3.2只在“縣財政國庫支付中心”下設(shè)立一個“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部的核算范圍比財政管理中心小，僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各會計核算單位的會計核算業(yè)務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)或自行承擔(dān)。該模式只是由縣財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計，涉及面小，前期投入也較小，也不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算單位原有的基本操作方式，矛盾較小，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)的順利延續(xù)和銜接，工作量較小，轉(zhuǎn)換的周期較短。比較以上兩種“鄉(xiāng)財縣管”的模式，我們認(rèn)為，第二種模式簡便易行，較多地保護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理權(quán)和財務(wù)自主權(quán)，矛盾較小，有利于調(diào)動和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、當(dāng)家理財?shù)姆e極性。新晨

2.4堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)（農(nóng)稅機(jī)構(gòu)）歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)（農(nóng)稅機(jī)構(gòu)）是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要部門，其職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要組成部分，財政手段是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行調(diào)控的重要杠桿。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用，必須仍將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)（農(nóng)稅機(jī)構(gòu)）的人、財、物歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。

2.5積極推廣應(yīng)用微機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

為適應(yīng)“鄉(xiāng)財縣管”的需要，應(yīng)本著精簡、合理、高效的原則確定縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”的編制和崗位設(shè)置，及時開發(fā)應(yīng)用“鄉(xiāng)財縣管”核算軟件，盡快實現(xiàn)縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項支出通過網(wǎng)上申請和審核，提高財政管理水平，降低行政成本和提高工作效率。