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一、我國政府推進(jìn)BOT的現(xiàn)實(shí)意義

(一)減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)專家分析:GDP增長1%,必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長1%做保證,并應(yīng)適度超前。“九五”期間,為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo),國家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動(dòng)內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策,而國家的財(cái)力顯然是難以承擔(dān)的。采用bot融資方式可以有效籌措大量社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財(cái)政之間的矛盾;同時(shí),BOT項(xiàng)目所需資金由項(xiàng)目公司自籌,在經(jīng)營上實(shí)行自負(fù)盈虧,國家最大限度地做到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,不存在財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān),緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項(xiàng)目的建設(shè)資金用到其他項(xiàng)目上,從而加快社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,改善人民的生活條件。

(二)改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護(hù)和維護(hù)費(fèi)用高等弊端。對(duì)其中一些項(xiàng)目,政府往往不得不投入巨資以維持項(xiàng)目的運(yùn)作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內(nèi)民營機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在堅(jiān)持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項(xiàng)目政策,就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化;引進(jìn)競爭機(jī)制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)格體系,改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識(shí)。

(三)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進(jìn)展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低,外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進(jìn)行投資建設(shè),將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使利用外資工作在國家宏觀調(diào)控下,更加健康地發(fā)展。

(四)促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)和極大浪費(fèi);另一方面造成運(yùn)營效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等官僚主義現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴(kuò)大開放。采用BOT融資方式將引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)我國特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國際接軌,滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效需求。

二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進(jìn)BOT,首要?jiǎng)右蚴菫榱藦浹a(bǔ)政府財(cái)政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國家推動(dòng)BOT的主要手段是政策推動(dòng),在體制外開辟一塊政策區(qū)間進(jìn)行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,國家計(jì)委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個(gè)通知構(gòu)成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對(duì)BOT的定義、適用范圍、審批機(jī)關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實(shí)衍生出了我國BOT過程的兩大特點(diǎn):一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進(jìn);二是制度建設(shè)的滯后性。

(二)BOT要求的建設(shè)、運(yùn)營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實(shí)施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設(shè)和運(yùn)營交給市場去做。這種分離,導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財(cái)政變量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán),擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說,適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進(jìn)地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進(jìn)BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后,就通過財(cái)政預(yù)算,直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財(cái)力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時(shí)社會(huì)上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設(shè)、經(jīng)營采用非市場化的經(jīng)營管理導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效率低下、工程質(zhì)量沒有保證。最后,從運(yùn)營來講,BOT要求改變政府作為直接運(yùn)營者的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運(yùn)營者其特點(diǎn)在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導(dǎo)致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制,經(jīng)營效率低下成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運(yùn)營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯(cuò)位

1、政府角色的錯(cuò)位(越位)。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對(duì)于一些項(xiàng)目的合理性缺少關(guān)注,一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中,“經(jīng)營城市”成為時(shí)髦的口號(hào),很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權(quán)利,為了政績和項(xiàng)目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權(quán)的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學(xué)的論證,缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?匆匆決策,對(duì)于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項(xiàng)目一旦建成,進(jìn)入運(yùn)營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對(duì)時(shí),政府就陷入公眾和項(xiàng)目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權(quán)力干預(yù)合同的實(shí)施導(dǎo)致交易費(fèi)用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個(gè)規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動(dòng)者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動(dòng),政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先,特許權(quán)授予時(shí)的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時(shí)候,并沒有培育一個(gè)適應(yīng)市場競爭的體制,對(duì)交易成本、風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合,運(yùn)營和控制等方面缺少嚴(yán)格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個(gè)單獨(dú)的管制機(jī)構(gòu)針對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導(dǎo)致公共利益和項(xiàng)目承包商利益的天平偏向于項(xiàng)目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項(xiàng)目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動(dòng)者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進(jìn)BOT發(fā)展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實(shí)施國民待遇,允許國內(nèi)民營資本平等競爭參與BOT的項(xiàng)目建設(shè)等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項(xiàng)目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入,而實(shí)際上內(nèi)資BOT相對(duì)于外資在回避BOT的政治風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)、不影響國家主權(quán)的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因?yàn)锽OT運(yùn)作中需簽署大量的合同文件,對(duì)BOT單獨(dú)立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對(duì)BOT單獨(dú)立法或制定條例性法規(guī)。我國也應(yīng)借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報(bào)批與招標(biāo)程序、BOT項(xiàng)目的合同范本與BOT的運(yùn)作規(guī)則等固定下來,單獨(dú)立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運(yùn)作。只有嚴(yán)格遵守國際慣例,保證國內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動(dòng)到制度推動(dòng)。我國30年的改革開放過程是一個(gè)國家通過政策調(diào)整,漸進(jìn)的增量改革的過程。國家首先通過政策引導(dǎo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政

府與企業(yè)、政治與經(jīng)濟(jì)相對(duì)分離,依法治理國家。從政策推動(dòng)走向制度建設(shè)是從計(jì)劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動(dòng)BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動(dòng)走向制度建設(shè),包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規(guī)劃制度;其次,建立BOT特許權(quán)授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。

(三)發(fā)揮市場作用,變革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業(yè)分開,需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和運(yùn)營分開。政府從全能型轉(zhuǎn)向“掌舵”的角色,通過制定規(guī)則、維護(hù)規(guī)則的執(zhí)行而增進(jìn)市場,而不是置身于市場之外或直接干預(yù)市場;其次,為了市場的競爭需要一個(gè)信息充分的招投標(biāo)環(huán)境;否則,信息成本的攀升會(huì)阻礙資本進(jìn)入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍、建立公正、高效的招投標(biāo)程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調(diào),通過中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的信息優(yōu)勢傳播信息,鑒別優(yōu)劣;最后,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制是遏制競爭的體制障礙,應(yīng)將政府與企業(yè)分開,將投資、建設(shè)和運(yùn)營分開,充分利用市場機(jī)制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的平衡。可以借鑒英國的強(qiáng)制性招投標(biāo)制度,讓參加BOT的所有競爭項(xiàng)目人展開競爭,公與公、公與私、國內(nèi)與國外競爭,提高建設(shè)和運(yùn)營的效率。

(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)內(nèi)部主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策,這一主管BOT項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)可擁有廣泛的責(zé)任。在行政方面,“一個(gè)窗口制度”對(duì)于克服項(xiàng)目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據(jù)“一個(gè)窗口制度”,項(xiàng)目公司為取得和續(xù)延其建設(shè)和運(yùn)營BOT項(xiàng)目所必要的核準(zhǔn)、許可和同意,只需同一個(gè)政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標(biāo)的規(guī)則,將主要精力放在特許合同的設(shè)計(jì)、制定和監(jiān)督執(zhí)行上;政府主要依據(jù)合同,根據(jù)法律調(diào)整政府與民間資本之間的關(guān)系,政府有必要提高政府公務(wù)人員的素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)水準(zhǔn),或者借助于中介組織彌補(bǔ)自身的信息和專業(yè)缺陷;建立完善的BOT責(zé)任追究制度,做到?jīng)Q策權(quán)力與責(zé)任相一致,對(duì)于成功推進(jìn)BOT的官員予以獎(jiǎng)勵(lì),如果造成重大失誤則根據(jù)原因追究責(zé)任和進(jìn)行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據(jù)合同和績效設(shè)計(jì)政府的行政流程,防止職能機(jī)構(gòu)之間的推諉和扯皮。