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一、現行稅收優惠政策中存在的問題

1．稅收優惠政策缺乏系統性和規范性

我國現行稅收優惠政策的一大特點是，內容多、規定散、補充繁、變化快。這種狀況雖然充分體現出了稅收優惠政策的靈活性，及時反映了國家的政策意向，但從整體上說，這樣的優惠顯然缺乏系統性，也不夠規范，稅收優惠政策的嚴肅性和可操作性因此大為降低。實施中，這樣的稅收優惠對征納雙方來說都難以準確把握，加大了征納雙方的成本，容易形成新的稅收漏洞。而稅收優惠政策較低的透明度，也與WTO規則不相符，可能在一定程度上破壞投資環境，不利于外資的引進。

2．稅收優惠缺乏必要的監督與制約

由于現有稅收優惠范圍較為寬泛，臨時性稅收優惠所占比重較大，同時稅收優惠分析、評估制度和預算制度尚未建立，稅收優惠政策的執行缺乏必要的制約與監督，再加上在稅收優惠作用的估價上存在著過分夸大的傾向，致使稅收優惠逐年遞增。據估計，每年全國各種稅收優惠的稅收額在1000億元左右，大致相當于全國同期工商稅收的11％～12％，有的省份高達20％左右。由于有些政府支出項目，必須采用一般財政支出的形式，而這部分支出必須通過政府

取得足夠的稅收收入來滿足，若稅收優惠規模過大，勢必影響政府財政的收支平衡。

3．稅收優惠存在錯位現象

要實現某一社會經濟目標，既可以依賴財政直接支出，也可以依賴間接支出——稅收優惠；既可以采用稅收優惠，也可以采用金融優惠和其他優惠政策。選用何者，應綜合考慮多種因素。但目前由于對稅收優惠效應的不適當夸大，以及對各種優惠政策的分析、評估制度尚未建立，造成稅收優惠范圍失控，效應低下，政府預期難以達到。這是稅收優惠的越位。

而隨著市場經濟體制的建立和完善，公共財政職能范圍的逐漸明晰，稅收優惠的“缺位”問題日益暴露。稅收優惠的范圍與政策取向，取決于財政職能的需要。據此，稅收優惠的范圍和重點應隨著“全能財政”向“公共財政”的轉換，而轉向非生產領域。轉向是一個過程，轉向過程中出現“缺位”不可避免，但新的稅收優惠活動領域界限不明，轉向速度過慢，甚至滯后于體制的轉換，則會延遲社會經濟目標的實現，甚至延遲體制的轉換。

二、加強稅收優惠管理的對策

1．建立健全稅收優惠法制

為改變稅收優惠多、散、亂的局面，應由全國人民代表大會授權國務院，制定單獨的稅收優惠法規。可以考慮在總則中規定稅收優惠目標、原則、方式和審批程序。分則中或按稅種或按優惠目標分章，將當前各稅種中的稅收優惠的具體項目、內容、辦法、立法執法權限等，歸并整理后一并納入稅收優惠法中。同時應注意稅收優惠的時效性，除優惠政策制定時應加強預見性外，對稅收優惠法實行定期修訂。稅收優惠法的制定實施，可以加強稅收優惠法制的規范性、透明

性和統一性，防止人為因素的越權減免和攀比減免，有助于稅收優惠政策的統籌規劃、協調配合，同時又便于征納雙方了解，堵塞稅收漏洞，吸引外資。

2．逐步建立稅收優惠分析評估制度

為改變稅收優惠過多過濫的局面，應該逐步建立起科學的稅收優惠分析、評估制度。在此基礎上對原有的稅收優惠項目，按照成本效益分析結果進行徹底的清理整頓，對各類騙取稅收優惠的違法亂紀行為進行嚴懲，對保留下來的稅收優惠項目加強執行監督，對擬的新的稅收優惠項目，必須經過成本效益分析決定其取舍。

3．明確稅收優惠的活動領域，加快其轉向

按照現代公共財政理論，結合稅收優惠的特點和性質，在不改變公平與效率平衡的基礎上，將稅收優惠的范圍限定在社會公共需要領域，如國防、教育、衛生、治安等。現階段特別要注意運用稅收優惠政策，促進社會保障體系、支援不發達地區發展和大型公益基礎設施的建設及環境保護事業的發展。在稅收優惠的轉向上，可以而且應該早于財政體制的變革，如此才能及時反映國家的意圖，發揮稅收優惠的導向作用，盡快解決稅收優惠的錯位問題，為財政體制轉換服務。