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一、水利建設(shè)資金缺口大，信貸資金比例低

改革開(kāi)放以后我國(guó)先后出臺(tái)一系列的水利投資和融資政策，積極拓展水利建設(shè)資金來(lái)源，國(guó)內(nèi)銀行信貸資金、外資、企業(yè)資金和私人資金紛紛進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域。目前我國(guó)水利建設(shè)已經(jīng)初步形成多元化投資主體的格局，但是由于水利建設(shè)投資的外部性、投資周期較長(zhǎng)、投資需要保持連續(xù)性以及投資收益確定性較低等特點(diǎn)，水利投資目前仍然以公共財(cái)政為主＊＊。長(zhǎng)期的水利建設(shè)投資不足和單一的投資主體使得水利投資資金供需缺口巨大。根據(jù)2011年中央一號(hào)文件的規(guī)劃，未來(lái)10年內(nèi)平均每年將投入水利建設(shè)資金4000億元。而據(jù)《中國(guó)水利年鑒》數(shù)據(jù)顯示，雖然政府投向水利的資金創(chuàng)出歷史新高(2659億元)，但仍有914億元的投資缺口＊＊＊。銀行信貸資金在水利建設(shè)中發(fā)揮了重要作用(見(jiàn)圖1)。從2000年到2011年，水利建設(shè)信貸資金的規(guī)模從47.8億元增長(zhǎng)到270億元，年均增長(zhǎng)速度達(dá)到了17.05%。2010年水利利用國(guó)內(nèi)貸款的規(guī)模達(dá)337億元，是歷年來(lái)使用貸款最多的一年，同比增速達(dá)120.75%，也是歷年的最高值。值得注意的是，信貸資金占水利建設(shè)投資總額的比重仍然較低(見(jiàn)圖2)。過(guò)去12年信貸資金占水利總投資的比重有7年低于10%，2003—2006年信貸資金占水利建設(shè)完成投資額的比重有所提高，上升到13%左右。2010年上升到14.55%，但到了2011年又降到10%以下。主要原因是盡管水利建設(shè)信貸資金規(guī)模呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但增幅遠(yuǎn)不及水利總投入規(guī)模。

二、信貸資金支持水利建設(shè)的制約因素

(一)相關(guān)財(cái)政金融政策支持力度不夠水利建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，需要政府在此過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，水利建設(shè)資金投入的集中性、施工的季節(jié)性以及抗災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目的突發(fā)性，對(duì)建設(shè)資金的及時(shí)到位提出了較高要求(黃忠威、董勁東，2012)。如果只依靠公共財(cái)政投入，不僅資金缺口難以彌補(bǔ)，而且水利建設(shè)資金的需求與財(cái)政資金先收后支、分批撥付到位制度會(huì)造成時(shí)點(diǎn)錯(cuò)配問(wèn)題。針對(duì)這種情況，有必要建立以財(cái)政資金為主、信貸資金為補(bǔ)充的水利建設(shè)政策性投融資機(jī)制。從公共服務(wù)的視角來(lái)看，水利屬于典型的公共服務(wù)范疇，需要相關(guān)財(cái)政金融政策的特殊扶持。但目前水利信貸并沒(méi)有得到特殊的財(cái)政金融政策支持，這體現(xiàn)在以下幾方面:第一，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，并沒(méi)有明確水利投融資平臺(tái)的特殊性，銀行對(duì)開(kāi)展水利投融資平臺(tái)的貸款業(yè)務(wù)存在顧慮。第二，水利建設(shè)需要大量財(cái)政墊付性貸款，但目前尚未明確銀行可以發(fā)放此類(lèi)貸款，銀行對(duì)開(kāi)展此類(lèi)信貸業(yè)務(wù)存在疑慮。第三，受限于有關(guān)規(guī)定，水利項(xiàng)目現(xiàn)有貸款期限多以10年期及以下的貸款居多，難以滿足水利建設(shè)的需要。

(二)財(cái)政資金對(duì)水利項(xiàng)目信貸資金沒(méi)有充分發(fā)揮引導(dǎo)作用我國(guó)目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)很重，對(duì)水利設(shè)施建設(shè)的投入力度有限，因此需要充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。目前水利貸款財(cái)政貼息的規(guī)模較小、貸款期限較短，沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。俞雅乖(2013)的研究表明我國(guó)總體的農(nóng)田水利財(cái)政支出效率不高，財(cái)政資金的杠桿作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，這顯然會(huì)制約水利設(shè)施投資規(guī)模的擴(kuò)大。

(三)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，水利建設(shè)承貸主體選擇困難水利設(shè)施在管理上涉及的部門(mén)廣、頭緒多，從而導(dǎo)致水利設(shè)施經(jīng)管主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等界定模糊。特別是實(shí)行農(nóng)村土地承包制改革后，散布在廣大農(nóng)村地區(qū)的中小型水利設(shè)施沒(méi)有跟進(jìn)改革，修建于和時(shí)期的水渠、水壩、水井和小型水庫(kù)等水利工程，因產(chǎn)權(quán)不明晰和運(yùn)營(yíng)體制落后，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其信貸服務(wù)缺乏主體資格。即便是由國(guó)家投資興建的大中型農(nóng)田水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)也并不明晰，因此這些設(shè)施不能作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，使農(nóng)田水利建設(shè)工程貸款缺乏合格的承貸主體，并導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)貸款缺乏技術(shù)上的可行性。由于缺乏合格的承貸主體，抵押擔(dān)保也就無(wú)從談起，農(nóng)田水利設(shè)施無(wú)法作為擔(dān)保物進(jìn)入信貸領(lǐng)域。而抵押擔(dān)保難，又給信貸資金帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)缺乏對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償根據(jù)植鳳寅(2011)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)包括:第一，項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)。水利項(xiàng)目建設(shè)除資金到位、工藝技術(shù)等因素外還受自然災(zāi)害的影響，建設(shè)期間發(fā)生地震、洪水等自然災(zāi)害會(huì)影響工程進(jìn)度、增加總投資，進(jìn)而影響整個(gè)項(xiàng)目能否按計(jì)劃竣工運(yùn)行。第二，是貸款被挪用風(fēng)險(xiǎn)。水利項(xiàng)目貸款額度大，建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，支出項(xiàng)目繁多，貸款使用監(jiān)管難度大，容易出現(xiàn)貸款被挪用的情況。第三，還款資金來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)。水利項(xiàng)目的還款資金一方面來(lái)自于項(xiàng)目本身水電費(fèi)等收入，另一方面來(lái)自于政府補(bǔ)貼資金，既受市場(chǎng)變化影響又受政策變動(dòng)影響。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的水利建設(shè)貸款，政府部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的稅費(fèi)減免以及專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策，也缺乏特定的貸款保全政策和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，銀行將遭受巨額經(jīng)濟(jì)損失，這影響了金融機(jī)構(gòu)參與的積極性。

(五)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足目前各金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)支持水利建設(shè)的信貸產(chǎn)品，也未出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，貸款流程與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款品種通用，而未考慮水利建設(shè)項(xiàng)目的諸多特殊性和政策性要求。申請(qǐng)貸款項(xiàng)目的資本金要求、現(xiàn)金流量要求、抵押擔(dān)保規(guī)定，使農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目很難達(dá)到信貸條件，事實(shí)上提高了農(nóng)村水利建設(shè)貸款的準(zhǔn)入門(mén)檻。另外，目前對(duì)水利項(xiàng)目開(kāi)工許可的審批手續(xù)過(guò)多。按照《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》，在發(fā)放水利貸款前必須落實(shí)“四證”。強(qiáng)求“四證”的結(jié)果，導(dǎo)致銀行信貸項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻反而高于行政立項(xiàng)審批準(zhǔn)入門(mén)檻。

三、金融機(jī)構(gòu)支持水利改革發(fā)展的路徑選擇

(一)給予水利信貸資金優(yōu)惠財(cái)政金融政策進(jìn)一步落實(shí)中央一號(hào)文件精神，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，水利作為一個(gè)特殊的行業(yè)，需要國(guó)家在貸款上給予優(yōu)惠政策。國(guó)家應(yīng)該支持建立水利投融資平臺(tái)并鼓勵(lì)地方政府以水利投融資平臺(tái)作為承貸主體進(jìn)行直接或間接融資(李勤等，2011)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許金融機(jī)構(gòu)對(duì)水利打捆項(xiàng)目整體評(píng)估并整體放貸。對(duì)農(nóng)村飲水、小型水庫(kù)加固這些規(guī)模較小分布比較分散的項(xiàng)目，允許各級(jí)法人以打捆承貸方式取得貸款主體資格。鑒于水利建設(shè)資金的需求與財(cái)政資金先收后支、分批撥付到位制度而形成的時(shí)點(diǎn)錯(cuò)配問(wèn)題，明確金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)放水利建設(shè)財(cái)政墊付性貸款。金融機(jī)構(gòu)在貸款額度、利率以及期限等方面給予進(jìn)一步的優(yōu)惠和傾斜。首先，要根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要提供中長(zhǎng)期貸款，對(duì)主管部門(mén)審批的重點(diǎn)水利項(xiàng)目(省級(jí)以上)可以根據(jù)實(shí)際情況將貸款期限延長(zhǎng)到30年及以上(魏紅亮、張旺，2013)。其次，實(shí)行水利建設(shè)貸款優(yōu)惠利率政策，在優(yōu)惠和貼息基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況適當(dāng)下浮貸款利率，下浮率幅度根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況商定。對(duì)公益性較強(qiáng)的水利項(xiàng)目給予優(yōu)惠貸款利率。第三，對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施貼息政策，財(cái)政對(duì)打捆貸款統(tǒng)一貼息，如果項(xiàng)目是公益性的財(cái)政將給予全額貼息;如果項(xiàng)目自身有一定收益的可以適當(dāng)提高財(cái)政貼息規(guī)模和貼息比率并延長(zhǎng)貼息期限。

(二)培育合格承貸主體，積極引導(dǎo)信貸資金投入水利建設(shè)進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，國(guó)家投資水利工程明確所有權(quán)歸水利部門(mén)，集體或個(gè)人投資興建的水利工程實(shí)行“自建、自有、自管、自用”的體制，逐步解決農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目信貸資金缺乏承貸主體的問(wèn)題。目前對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施改革，可以采取租賃、競(jìng)標(biāo)拍賣(mài)、股份合作、聯(lián)營(yíng)等多種方式，使一些農(nóng)田水利設(shè)施實(shí)現(xiàn)商品化并可以成為銀行貸款的抵押品，解決承貸主體不明和抵押擔(dān)保不足的問(wèn)題(王建平，2011)。另外可考慮成立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村水利建設(shè)投資公司，打造農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)貸統(tǒng)還的平臺(tái)，為銀行信貸的介入提供合格承貸主體。

(三)建立水利建設(shè)的信貸資金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制第一，中央政府在政策上需要?jiǎng)?chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力。中央政府需制定農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)貸款呆賬和壞賬處理辦法，一旦因不可抗力或政策性因素造成貸款損失，應(yīng)及時(shí)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金彌補(bǔ)損失。同時(shí)可通過(guò)構(gòu)筑農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，建立“信貸+保險(xiǎn)”合作模式，降低銀行業(yè)機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)(胡士華等，2006)。第二，增加項(xiàng)目主體的現(xiàn)金流并提高項(xiàng)目承貸主體的償債能力。地方政府應(yīng)建立償債基金，將財(cái)政補(bǔ)貼資金納入平臺(tái)公司或項(xiàng)目單位的收入，增加水利建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際現(xiàn)金流。進(jìn)一步完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格征收、使用和管理，增加水利建設(shè)項(xiàng)目自身的現(xiàn)金收入量。第三，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷創(chuàng)新?lián)C(jī)制，有效改變農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)敞口過(guò)大的現(xiàn)狀。

(四)積極推進(jìn)金融創(chuàng)新，加大對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的信貸支持力度金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，加大對(duì)農(nóng)田水利支持力度。要探索以項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益或收費(fèi)權(quán)等為擔(dān)保，對(duì)具有未來(lái)收益的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放抵押貸款;在保證資金安全的前提下，可通過(guò)擔(dān)保、抵押、信用貸款等形式為水利建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)通“綠色通道”并擴(kuò)大項(xiàng)目審批權(quán)限(董曉林等，2008);政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)和引導(dǎo)區(qū)域融資性金融機(jī)構(gòu)提供銀團(tuán)貸款，滿足農(nóng)田水利工程項(xiàng)目資金需求從而進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的金融支持力度。鼓勵(lì)和支持符合條件的金融機(jī)構(gòu)為中小型農(nóng)村水利設(shè)施設(shè)計(jì)特色貸款，大力推廣農(nóng)戶(hù)小額信用貸款和農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款。

作者：陳習(xí)定黃慶華單位：溫州大學(xué)城市學(xué)院西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院