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摘要：近年來，實(shí)行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的呼聲不斷提高，但從現(xiàn)有綜合條件來看，該思路的理論和實(shí)踐操作都存在一定困難，因此仍然要針對提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的路徑進(jìn)行深入探討。當(dāng)務(wù)之急是按照黨中央國務(wù)院多年來關(guān)于全面推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的要求，夯實(shí)必備基礎(chǔ)，以促進(jìn)我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌能力的全面和有效提高，努力構(gòu)建適合我國國情的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌層次體系框架。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險;統(tǒng)籌層次;省級統(tǒng)籌

一、引言

統(tǒng)籌層次，也稱統(tǒng)籌級次，是指統(tǒng)一籌集、管理和使用社會保險基金并自我平衡的單位所處的層次，通常依行政區(qū)劃界定統(tǒng)籌范圍，依行政層次界定統(tǒng)籌層次，如縣級統(tǒng)籌、地（市）級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌?；仡櫄v史，上世紀(jì)九十年代初，圍繞提高統(tǒng)籌層次的路徑，即自上而下還是自下而上，發(fā)生過一場激烈的爭論，雙方博弈的結(jié)果是后一種主張占了上風(fēng)，因為當(dāng)時中央財力不足以承擔(dān)起以己為主的全國統(tǒng)籌責(zé)任，也不愿意在未明確巨額歷史欠賬各自責(zé)任基礎(chǔ)上大包大攬?？h對地市、地市對省，基本復(fù)制了省對中央的決策過程，由此確定了走自下而上的統(tǒng)籌層次發(fā)展路徑。從近三十年的實(shí)踐結(jié)果看，這條道路沒有成功。近年來由于低層次統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)嚴(yán)重威脅到整個養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，所以那種不考慮具體國情，在不具備基礎(chǔ)條件情況下，強(qiáng)行推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的呼聲又日益高漲起來。筆者認(rèn)為，養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌必須建立在堅實(shí)的省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)之上，即便是基本養(yǎng)老保險基金，在目前的混亂的統(tǒng)籌層次結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，強(qiáng)行推進(jìn)全國統(tǒng)籌也是難以實(shí)現(xiàn)良好結(jié)果的，只能扭曲為發(fā)揮效果不大的調(diào)劑性作用。那種邁出一小步總比原地不動好的觀點(diǎn)，在方向?qū)︻^的前提下是可取的，但在方向錯誤時就有害無益了。

二、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的困境與障礙

1.理論困境。

1.1放大道德風(fēng)險，損害制度公平。在縣級養(yǎng)老保險管理范圍內(nèi)，個人可能通過提前退休或者縮小繳費(fèi)基數(shù)等騙取養(yǎng)老保險，企業(yè)則可能利用謊報參保人或者不簽訂勞動合同等方式逃避繳納養(yǎng)老保險的義務(wù)?？h市級統(tǒng)籌范圍內(nèi)，企業(yè)和個人養(yǎng)老保險繳納義務(wù)相同，因此可能出現(xiàn)企業(yè)與個人聯(lián)合逃避養(yǎng)老保險繳納責(zé)任的情況。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，基層政府和企業(yè)、個人之見具有保險責(zé)任上的一致性，因此，保險道德風(fēng)險也可能進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而損害制度的公平。

1.2不利于平衡地區(qū)之間基金結(jié)余?；攫B(yǎng)老保險調(diào)劑基金所能提供的基金結(jié)余僅限于人口流動量較大、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高的北京、廣東等地區(qū)。但是由于各省份人均基金結(jié)余指標(biāo)不一致、社會總體統(tǒng)籌基金積累狀況不明確、總體養(yǎng)老金收入近年不斷下滑等情況的存在，地區(qū)之間的基金結(jié)余平衡僅在短期之內(nèi)有效。

1.3導(dǎo)致保障不足，制度門檻提高。按照養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)來看，實(shí)現(xiàn)全國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌之后，收入高者和收入低者的繳費(fèi)基數(shù)和實(shí)際工資差距較大，前者可能承擔(dān)300%的繳費(fèi)基數(shù)，但是依然無法享受完全的社會保障，但是低收入者則因為實(shí)際工資水平較低，無法享受社會保障，進(jìn)而造成制度覆蓋人口縮減，進(jìn)而不利于社會總體公平的實(shí)現(xiàn)。

1.4造成權(quán)益損失，地區(qū)利益切割。加強(qiáng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，即是為盡可能避免勞動力流轉(zhuǎn)過程中養(yǎng)老保險接續(xù)困難的問題，盡可能避免個人權(quán)益的損失。因為在流動人口轉(zhuǎn)移的過程中，其中有一部分社會統(tǒng)籌基金在原就業(yè)地滯留，與我國社會公平的要求初衷不一致。但是全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，無疑將地區(qū)利益更加擴(kuò)大化，進(jìn)而有可能造成更深程度的地區(qū)利益割據(jù)現(xiàn)象，養(yǎng)老保險權(quán)益損失問題依然存在且會不斷深化。

1.5與公共體制改革初衷相背離。基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌表明地方的養(yǎng)老保險管理責(zé)任全部集中到中央，且由中央負(fù)責(zé)保險金的發(fā)放和收支管理工作，進(jìn)而有可能再次形成事權(quán)集中而責(zé)權(quán)不明確的情況，與我國公共體質(zhì)改革過程中“事權(quán)下移”的要求不一致。同時也可能造成地方政府激勵的缺失，進(jìn)而弱化省級社會保障工作的執(zhí)行效果。

2.現(xiàn)實(shí)障礙。

2.1中央與地方事權(quán)、財權(quán)劃分不明確。中央與地方在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌管理方面責(zé)任不明確是導(dǎo)致當(dāng)前統(tǒng)籌方案無法實(shí)現(xiàn)的重要原因。在統(tǒng)籌工作過程中，養(yǎng)老金的運(yùn)營和管理依然以縣市級為主要單位，但是地方政府則承擔(dān)了養(yǎng)老金收不抵支的責(zé)任，而中央財政只有在地方財政無力支付的情況下才會出面轉(zhuǎn)移財務(wù)問題。由此造成的事權(quán)與財權(quán)邊界不明確的情況，使得全國的省級統(tǒng)籌工作依然停留在省級調(diào)劑階段。

2.2各地費(fèi)率不齊，發(fā)達(dá)地區(qū)抵制統(tǒng)籌層次提高。從發(fā)達(dá)地區(qū)來說，由于人口流動性大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高等，存在一定的資金結(jié)余。如果進(jìn)行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，地方政府原有以社?；馂橹鞯呢斦Y金顯然會轉(zhuǎn)移到中央財政控制之下，地方的發(fā)展水平會受到影響。且由于全國各地費(fèi)率不統(tǒng)一，實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)有可能出現(xiàn)中西部養(yǎng)老金收入高于工作收入的現(xiàn)象，進(jìn)而影響發(fā)達(dá)地區(qū)人員工作的積極性。

2.3養(yǎng)老保險個人賬戶虧空責(zé)任未明確。我國養(yǎng)老保險實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的過程中，由于某些老年人和中年人并未繳納社會養(yǎng)老金，且對社會養(yǎng)老金的貢獻(xiàn)基本轉(zhuǎn)化為政府收入，是作為國有資產(chǎn)外化形式存在的。因此，事實(shí)上，國家養(yǎng)老基金長期承擔(dān)著一些隱性的債務(wù)成本，進(jìn)而也導(dǎo)致養(yǎng)老保險統(tǒng)籌工作實(shí)現(xiàn)之后，有可能出現(xiàn)個人賬戶空賬的問題，但是針對這一問題的相關(guān)責(zé)任，地方政府以及中央尚未明確。

三、當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)養(yǎng)老保險基金“省級統(tǒng)籌、一步到位”

提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的正確路徑，從既符合我國基本國情，能充分發(fā)揮共濟(jì)性作用，又與現(xiàn)行財政體制相適應(yīng)的客觀要求看，應(yīng)該選擇走直接從省級統(tǒng)籌起步的路子。第一，該路徑符合我國基本國情。我國雖然各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，但各省區(qū)內(nèi)的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于與外省區(qū)的差距。第二，該路徑能在當(dāng)前條件下較為充分地發(fā)揮共濟(jì)作用。我國一個省的面積往往相當(dāng)于歐洲幾個國家，發(fā)揮共濟(jì)性作用的空間很大。第三，該路徑可以較大程度上與現(xiàn)行的分稅制財政體制相適應(yīng)，避免逐層提高統(tǒng)籌層次遇到的阻力，減少不必要的環(huán)節(jié)。第四，該路徑可以妥善處理資金兜底難題。在省級地方政府已盡職盡責(zé)基礎(chǔ)上，中央財政通過規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付渠道對財力不足的省份給予有力支持也就順理成章，規(guī)避了費(fèi)時費(fèi)力的討價還價。第五，在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，可以較為容易地制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，這也是選擇該路徑的現(xiàn)實(shí)客觀需要。

四、幾點(diǎn)思考

1.在“省級統(tǒng)籌、一步到位”的具體實(shí)施過程中也許會遇到許多困難，但這些困難遠(yuǎn)比另外兩條路徑遇到的困難要少，解決起來也相對容易。我國社會保險統(tǒng)籌層次過低問題的形成原因主要是囿于歷史的局限性選擇了自下而上、逐步提高的失誤路徑，最有效的對策就是當(dāng)機(jī)立斷，調(diào)整原有思路，選擇從省級統(tǒng)籌直接起步的路徑，這樣才能較為迅速地從根本上解決統(tǒng)籌層次過低這一難題。

2.統(tǒng)籌基礎(chǔ)過低是現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的重大缺陷之一，但當(dāng)前解決基本養(yǎng)老金不可持續(xù)難題的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)還不是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。還有更基礎(chǔ)、更重要的缺陷必須盡快著手彌補(bǔ)和解決，例如養(yǎng)老保險的籌資模式問題。在實(shí)踐已充分證明“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式不成功之際，我們應(yīng)從部分積累籌資機(jī)制方向加大研究力度，借鑒加拿大CPP模式的成功經(jīng)驗，積極探索帶資金池的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式。只有選定適合中國國情的籌資模式，提高統(tǒng)籌層次等問題才有可能迎刃而解。

五、結(jié)語

面對提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過程中的各類問題，中央和地方需要明確基本的事權(quán)和財權(quán)劃分責(zé)任，當(dāng)前首要的任務(wù)是推進(jìn)“省級統(tǒng)籌、一步到位”工作，同時加快養(yǎng)老保險籌資模式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，增強(qiáng)整個社會對養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的信任程度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的有效運(yùn)營，彌補(bǔ)收支缺口，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。

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作者：焦津強(qiáng) 單位：中國社會科學(xué)院研究生院