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一、印度政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的概述

由于印度是多民族、多信仰的國家，為了維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家穩(wěn)定，印度政府一直在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的治理和規(guī)制進(jìn)行著努力。在維護(hù)國家安全和統(tǒng)一的目的之下，印度政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，手段也逐漸豐富。例如，2009年印度孟買遭遇恐怖襲擊后，印度政府為了打擊恐怖行為，要求Gmail、Blackberry和Skype等大型網(wǎng)絡(luò)通信提供商為國家安全部門提供其客戶的信息和資料，這些公司為了繼續(xù)在印度境內(nèi)提供服務(wù)，均予以配合。印度政府治理互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)力范圍和行為方式是通過立法逐步確定并改善的，由于法律化程度高，政府在執(zhí)法過程中受到立法權(quán)限、程序和司法的諸多制約，在網(wǎng)絡(luò)治理的過程中，有效地降低權(quán)力濫用的可能性，保護(hù)了公民的言論自由。在這一方面，印度的做法值得我國借鑒。互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的前10年（1991—2000），幾乎不存在網(wǎng)絡(luò)治理方面的立法。在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域，政府采取消極的態(tài)度，完全由各個(gè)互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行“自我管理”。但是這些互聯(lián)網(wǎng)公司均被要求加入“印度國家軟件和服務(wù)公司協(xié)會(huì)（NASSCOM）”并接受該協(xié)會(huì)的管理。在這一法律真空時(shí)期，印度的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，從而也帶來了很多例如不正當(dāng)競爭以及網(wǎng)絡(luò)謠言和誹謗等社會(huì)問題。在這10年中，凡是政府遇到認(rèn)為屬于“可合理限制的言論”時(shí)，便通過一家名為“VideshSancharNigamLimited”（VSNL）的國有公司將該言論或目標(biāo)網(wǎng)址予以屏蔽。例如1997年VSNL便以“不正當(dāng)競爭”為名義，屏蔽了一家軟件提供網(wǎng)站。該公司之所以有能力對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行屏蔽是因?yàn)橹钡?999年，其一直是印度唯一的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，雖然VSNL的行為經(jīng)常會(huì)受到質(zhì)疑甚至起訴，但由于相關(guān)法律缺失，印度政府和VSNL援引《印度電報(bào)法案》作為其行為的基礎(chǔ)。隨著VSNL的私有化以及其他私有的ISPs的進(jìn)入，印度政府便開始起草互聯(lián)網(wǎng)治理的特別法《信息技術(shù)法案》。

2000年《信息技術(shù)法案》（以下簡稱《法案》）正式出臺(tái)，之后分別在2006年和2008年針對(duì)該法案進(jìn)行了修改，形成了現(xiàn)行《法案》。《法案》的立法目的主要是規(guī)范“電子商務(wù)”和防范利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的犯罪活動(dòng)，如散布電腦病毒或竊取信息等。與此同時(shí)，該《法案》也在很大程度上授予了政府規(guī)范網(wǎng)絡(luò)語言、凈化網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境的廣泛權(quán)力，例如將散布虛假信息、色情信息、令人厭惡的語言等行為入罪，同時(shí)賦予警察以及相關(guān)政府官員廣泛的調(diào)查權(quán)或“命令權(quán)”等。從另一個(gè)角度看，該《法案》通過將違法“表達(dá)行為”入罪的方式也將憲法中對(duì)言論的“合理限制”在網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境中具體化。另外，該《法案》還賦予中央政府在必要的時(shí)候獲取私人信息和言論的權(quán)力以及屏蔽網(wǎng)站或特定信息來源的權(quán)力。為防止權(quán)力被濫用、保護(hù)個(gè)人言論自由等基本權(quán)利，印度政府通過《信息技術(shù)法案》創(chuàng)設(shè)了幾個(gè)新的職能部門并將其各自的權(quán)力予以規(guī)范。這些機(jī)構(gòu)主要有（：1）與電子商務(wù)和電子簽名有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)（ControllerofCertifyingAuthorities）（；2）負(fù)責(zé)裁決網(wǎng)絡(luò)違規(guī)或犯罪及其他爭端的“裁決長官”（AdjudicatingOfficers）（；3）針對(duì)“裁決長官?zèng)Q定”而設(shè)立的審查機(jī)構(gòu)“網(wǎng)絡(luò)上訴法庭”（CyberAppellateTribunal）（；4）計(jì)算機(jī)緊急情況處理小組（CERT-In）。另外，為了打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，《法案》還規(guī)定凡是達(dá)到一定級(jí)別（警探）的警官均有權(quán)力針對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。因此，目前印度大城市的警察局，如孟買、德里等，均設(shè)有專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)犯罪的部門。[4]另一方面，《信息技術(shù)法案》鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行自治，要求中介機(jī)構(gòu)針對(duì)其網(wǎng)站內(nèi)容進(jìn)行必要的審查，同時(shí)要求各中介機(jī)構(gòu)積極配合政府的調(diào)查和命令。印度中央政府于2011年出臺(tái)了《中介指引規(guī)則》以指引中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行自治以及配合中央政府的命令和要求。

二、《信息技術(shù)法案》有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)言論治理”的具體規(guī)定

（一）裁決長官的任命與權(quán)限《信息技術(shù)法案》第46條對(duì)裁決長官的任命和權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。裁決長官由中央政府從州或中央一定級(jí)別的官員中選任，一般由具有信息技術(shù)相關(guān)法律或司法經(jīng)驗(yàn)的主管以上級(jí)別的官員擔(dān)任。裁決長官所負(fù)責(zé)裁決的糾紛或違法，僅限于以“民事賠償或交罰金”為結(jié)果的案件，且涉案金額不得超過5000萬盧比。“裁決長官制度”是對(duì)司法制度的一種補(bǔ)充，由于裁決長官更具有專業(yè)性，且行政裁決較司法裁決更為快捷、廉價(jià)，裁決長官制度從一定程度上彌補(bǔ)了司法裁判的不足，不僅為法院減輕了負(fù)擔(dān)，并且提高了糾紛解決效率。然而，一旦涉案金額過大或涉及限制人身自由的刑罰，裁決長官便無權(quán)裁決，需要交由普通法院進(jìn)行管轄。這體現(xiàn)了該制度在“公正”和“效率”上的平衡，值得我國借鑒。

（二）網(wǎng)絡(luò)上訴法庭的設(shè)置《信息技術(shù)法案》的第10章（第48條至第60條）詳細(xì)規(guī)范了“網(wǎng)絡(luò)上訴法庭”。網(wǎng)絡(luò)上訴法庭由中央政府設(shè)立，管轄由裁決長官所裁決案件的上訴審。值得注意的是，《法案》第58條規(guī)定雖然網(wǎng)絡(luò)上訴法庭擁有普通法庭的權(quán)力且其程序亦屬于司法程序，但是網(wǎng)絡(luò)上訴法庭可以不遵守《印度民事訴訟法》所設(shè)定的程序，而自行確定采取何種程序，只要該程序不違反自然公正的要求即可。另外，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)上訴法庭作出的判決，當(dāng)事人仍可以上訴至高等普通法院。

（三）印度計(jì)算機(jī)緊急情況處理小組（CERT-In）2003年2月27日，印度通信和信息技術(shù)部了《關(guān)于成立計(jì)算機(jī)緊急情況處理小組和屏蔽網(wǎng)站之程序的通知》（以下簡稱《通知》）。[5]《通知》規(guī)定計(jì)算機(jī)緊急處理小組（以下簡稱“小組”）是唯一可以屏蔽網(wǎng)站命令的組織，同時(shí)《通知》還明文列舉了8個(gè)可以向“小組”提出屏蔽網(wǎng)站要求的政府機(jī)構(gòu)，例如國家安全部門等。《通知》還進(jìn)一步規(guī)定“小組”在確認(rèn)了“屏蔽要求”的來源和可靠性后，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)通信部（DepartmentofTelecommunication）針對(duì)目標(biāo)網(wǎng)站進(jìn)行屏蔽。2003年9月，“小組”便要求印度所有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商屏蔽了1個(gè)討論網(wǎng)頁，該網(wǎng)頁的內(nèi)容包含了煽動(dòng)推翻政府的統(tǒng)治宣布地區(qū)獨(dú)立的言論。[6]然而，該《通知》在2010年5月17日被通信和信息技術(shù)部廢止了。但計(jì)算機(jī)緊急情況處理小組并沒有被取消，其仍然承擔(dān)著《信息技術(shù)法案》第70條（A）和第70條（B）條款所規(guī)定的職責(zé)，即保護(hù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施以及維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全等職責(zé)。

（四）網(wǎng)絡(luò)治理咨詢委員會(huì)（CyberRegulationAdvisoryCommittee）應(yīng)《信息技術(shù)法案》第88條的要求，印度政府于2000年宣布成立“網(wǎng)絡(luò)治理咨詢委員會(huì)”，后于2012年又重新組建了新一屆“網(wǎng)絡(luò)治理咨詢委員會(huì)”（以下簡稱“咨詢委員會(huì)”）。[8]咨詢委員會(huì)的主要功能是為政府立法和規(guī)制提供咨詢服務(wù)。但是兩屆咨詢委員會(huì)均被印度相關(guān)專家學(xué)者批評(píng)。批評(píng)主要集中在人員構(gòu)成上，兩屆咨詢委員會(huì)的人員組成都是以政府工作人員為主，僅有個(gè)別代表來自信息技術(shù)行業(yè)。學(xué)者指出這一組成完全沒辦法包含大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)治理利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)還包括網(wǎng)絡(luò)用戶代表、消費(fèi)者代表等。同時(shí)，2000年組建的網(wǎng)絡(luò)治理咨詢委員會(huì)在其任期12年內(nèi)，僅僅開過兩次會(huì)，而且均在2001年，因此其實(shí)際作用也被學(xué)者質(zhì)疑。

（五）網(wǎng)絡(luò)犯罪與政府權(quán)力《信息技術(shù)法案》的重要目的之一便是預(yù)防和懲治網(wǎng)絡(luò)犯罪，該《法案》第11章（第65條至第78條）列舉了網(wǎng)絡(luò)犯罪的構(gòu)成要件、量刑標(biāo)準(zhǔn)以及政府調(diào)查權(quán)限。其中有關(guān)散布謠言的罪名規(guī)定在第66條A款“散布侵犯性信息罪”，該罪包括兩種行為模式（：1）以電腦或其他通訊設(shè)施為手段散布嚴(yán)重侵犯性或威脅性言論的；或（2）以電腦或其他通訊設(shè)施為手段，為達(dá)到憎恨、危險(xiǎn)、毀滅、侮辱、傷害以及恐嚇等目的，散布明知是虛假的信息。其他與網(wǎng)絡(luò)語言有關(guān)的犯罪主要包括侵犯隱私權(quán)、身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的犯罪，網(wǎng)絡(luò)恐怖行為以及傳播色情或引誘青少年進(jìn)行色情活動(dòng)的信息等行為犯罪。與懲治網(wǎng)絡(luò)犯罪相對(duì)應(yīng)的是政府在偵查以及懲處網(wǎng)絡(luò)犯罪行為時(shí)的權(quán)力范圍。《信息技術(shù)法案》賦予印度政府廣泛的偵查權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，這一做法也為印度學(xué)者所詬病。（1）《法案》第69條賦予了印度政府“截取、監(jiān)視、解密來自任何電腦的任何信息等命令”的權(quán)力，并要求用戶和中介機(jī)構(gòu)予以配合，否則將承擔(dān)一定責(zé)任。（2）《法案》第69條A款還賦予了政府在為了保護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整以及國家安全等目的時(shí)，可以阻止公眾訪問某一信息，屏蔽該信息來源。（3）《法案》第78條將網(wǎng)絡(luò)犯罪的調(diào)查權(quán)限定在一定級(jí)別（警探）以上的警官。（4）《法案》第80條規(guī)定任何有權(quán)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)犯罪的警官，代表公權(quán)力可以進(jìn)入任何公共場(chǎng)所并進(jìn)行搜查。在沒有法院令狀的情況下，可以逮捕任何在現(xiàn)場(chǎng)被發(fā)現(xiàn)并被合理懷疑參與了網(wǎng)絡(luò)犯罪的嫌疑人。

（六）中介責(zé)任與《中介指引規(guī)則》《信息技術(shù)法案》第79條規(guī)定“在符合一定條件下，中介機(jī)構(gòu)不需要為第三方的信息、資料以及鏈接承擔(dān)責(zé)任。”免責(zé)的條件主要有兩個(gè)（：1）中介機(jī)構(gòu)僅僅提供了信息平臺(tái)，不得主動(dòng)傳播該信息或?yàn)樵撔畔⑦x擇接受者；或（2）中介機(jī)構(gòu)需要遵守法案項(xiàng)下所規(guī)定的審慎義務(wù)，以及其他政府指導(dǎo)所規(guī)定的審慎義務(wù)。這一條文不僅僅保護(hù)了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商等中介機(jī)構(gòu)，使其不必?fù)?dān)心暴露在過度的責(zé)任之下，同時(shí)也提出了要求中介機(jī)構(gòu)履行審慎義務(wù)，進(jìn)行“自治”的要求。為了配合第79條的規(guī)定，印度政府于2011年了《中介指引規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）。[12]該《規(guī)則》詳細(xì)規(guī)定了“審慎義務(wù)”的具體內(nèi)容。該審慎義務(wù)十分嚴(yán)格、細(xì)致，其中與網(wǎng)絡(luò)言論治理有關(guān)的規(guī)定有（：1）第3條第4款規(guī)定中介機(jī)構(gòu)一旦自行發(fā)現(xiàn)，或通過實(shí)名舉報(bào)發(fā)現(xiàn)在其網(wǎng)站上有任何違法言論，應(yīng)當(dāng)在36小時(shí)之內(nèi)將該信息予以處理，同時(shí)，該中介機(jī)構(gòu)還需要保存該信息達(dá)90天以為日后調(diào)查提供材料。（2）第5款規(guī)定中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知用戶有關(guān)其違規(guī)行為或言論的事項(xiàng)，中介機(jī)構(gòu)有權(quán)立刻終止該用戶的使用權(quán)以及刪除該違規(guī)信息。（3）第7款規(guī)定中介機(jī)構(gòu)有配合政府行政的義務(wù)。

三、印度網(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

印度政府面對(duì)網(wǎng)絡(luò)諸多亂象，尤其是網(wǎng)絡(luò)謠言的規(guī)制進(jìn)行了諸多嘗試，并且取得了一定成果。具體而言，通過對(duì)印度十多年來對(duì)網(wǎng)絡(luò)的專項(xiàng)整治進(jìn)行研究可以總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)：

1.規(guī)制網(wǎng)絡(luò)謠言，必須站在保護(hù)言論自由的大前提之下進(jìn)行。雖然《印度憲法》允許法律對(duì)言論進(jìn)行“合理限制”，但是在《美國憲法》文化的影響下，印度對(duì)“合理限制”的把握十分嚴(yán)格。由法律對(duì)言論進(jìn)行“合理限制”的做法其實(shí)是很多國家的通常做法，如美國，但是這些限制僅限于誹謗、謠言、具有現(xiàn)實(shí)危害性等特定的、不屬于言論自由范圍的言論。同時(shí)，這些合理限制均不可以過于寬泛，如果法律所確立的合理限制威脅到了合法言論的自由表達(dá)，那么該立法便有違憲之嫌疑。因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言，甚至網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境進(jìn)行立法規(guī)制時(shí)，必須以充分保護(hù)言論自由為前提。

2.成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行專項(xiàng)治理，有助于提高專業(yè)性和效率。印度自2001年起先后成立了信息裁決長官制度、網(wǎng)絡(luò)上訴法庭和網(wǎng)絡(luò)治理咨詢委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行治理。這一做法的優(yōu)勢(shì)比較明顯，在網(wǎng)絡(luò)治理專項(xiàng)問題上，專門機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)日常事務(wù)和突發(fā)事件的反應(yīng)速度快、效率高。但是，筆者認(rèn)為，在我國成立網(wǎng)絡(luò)謠言或網(wǎng)絡(luò)言論治理專門的裁決機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)際上沒有必要性。因?yàn)槲覈赜驈V大，如果一刀切統(tǒng)一設(shè)置網(wǎng)絡(luò)專門法庭或咨詢機(jī)構(gòu)，可能會(huì)導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)。在網(wǎng)絡(luò)謠言情況顯著、糾紛量大的地區(qū)，可以通過設(shè)置“專員”的形式，在既有的糾紛解決途徑中解決專業(yè)性和效率的問題。其實(shí)印度已經(jīng)設(shè)置的各種專門機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行效果和功能也廣受詬病。

3.明確網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商責(zé)任，鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)自治。這一點(diǎn)也是近年來各國對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境治理的趨勢(shì)之一，十分值得我國借鑒、學(xué)習(xí)。如果由政府出面對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言進(jìn)行治理，很難在憲法保護(hù)言論自由的框架下進(jìn)行，如果權(quán)限過大可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而侵犯公民合法的言論表達(dá)權(quán)；如果權(quán)力過小，也可能達(dá)不到效果。但是，如果由網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商進(jìn)行自治，則非常合適。一方面，法律施加其自治的權(quán)利和責(zé)任，如果其怠于履職，對(duì)謠言或相關(guān)投訴不管不顧，則由行政部門予以制裁，同時(shí)這種懈怠的態(tài)度也會(huì)漸漸喪失用戶，喪失市場(chǎng)競爭力。另一方面，如果運(yùn)營商對(duì)言論過分限制，濫用刪貼、銷號(hào)等自治權(quán)力，也會(huì)導(dǎo)致其損失用戶。因此運(yùn)營商有充分的動(dòng)機(jī)來合理規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境，防止謠言傳播。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)自治的前提，是明確運(yùn)營商責(zé)任，對(duì)運(yùn)營商提供必要的“免責(zé)保護(hù)”，防止其為了避免潛在的大量訴訟而過分規(guī)制言論。

四、總結(jié)

網(wǎng)絡(luò)謠言的治理是一種具有很強(qiáng)綜合性的任務(wù)，需要從民事、刑事、行政管理以及網(wǎng)絡(luò)自治等多種維度進(jìn)行探索，才能找到有效的平衡點(diǎn)：既不能過分強(qiáng)調(diào)“責(zé)任”，而對(duì)合法言論表達(dá)產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)，也不能過分強(qiáng)調(diào)“自由”，而放任謠言的制造和傳播。印度政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)言論環(huán)境進(jìn)行治理的這十多年的嘗試中，成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都是我們?cè)谒伎贾袊W(wǎng)絡(luò)謠言規(guī)制問題時(shí)的寶貴財(cái)富，在總結(jié)和梳理外國經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合我國本土化特色，才能真正解決中國的實(shí)際問題。

作者：湯磊單位：中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生