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中共中央在《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》中明確指出：“堅持教育、制度、監(jiān)督并重。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。”在中國古代，監(jiān)察頗受歷代統(tǒng)治者重視。中國民主革命先行者孫中山先生在《五權(quán)憲法》一文中，曾對中國歷史上的監(jiān)察制度給予了很高的評價，認為“在中國君主時代，有專管彈劾的官”，“從前設(shè)御史臺諫的官，原是一種很好的制度”。他以“三權(quán)分立”的資產(chǎn)階級理論為基礎(chǔ)，參考中國傳統(tǒng)的監(jiān)察、考試制度，提出了五院制的政治方案。雖然這一方案未能成功，但它博采中外文化精華，使之具有鮮明中國特色的精神是值得肯定的。構(gòu)建具有中國特色的監(jiān)督體制，必須十分重視借鑒中國傳統(tǒng)的監(jiān)察制度。我們認為，在中國古代監(jiān)察制度中，以下方面仍然值得今天借鑒。

一、監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)制

中國古代監(jiān)察系統(tǒng)由皇帝直接掌控，從上到下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。秦朝統(tǒng)一中國后，從中央到地方的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)正式建立起來。在中央，設(shè)御史大夫“典正法度”“，舉劾非違”，與丞相、太尉并列“三公”；在地方，由御史大夫委派監(jiān)御史（即郡監(jiān)）對郡縣文武百官進行監(jiān)督，并負責向中央提供郡縣長吏的為政情況。整個監(jiān)察系統(tǒng)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，其統(tǒng)屬關(guān)系是：皇帝———御史大夫———郡監(jiān)———縣監(jiān)。御史大夫只對皇帝負責，不受丞相統(tǒng)轄；郡監(jiān)只對御史大夫負責，不受郡守統(tǒng)轄；縣監(jiān)只對郡監(jiān)負責，不受縣令統(tǒng)轄。如此設(shè)置，不僅使得各級監(jiān)察官因免受同級最高行政首長的牽制而放手監(jiān)督，而且將各級行政首長也置于有效的監(jiān)督之下。漢代監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的主干是御史府，結(jié)構(gòu)上分為中央與地方兩級。在中央，御史大夫典正百官，位列三公。在地方，分全國為十三刺史部，各部派刺史一人對所屬郡國實行監(jiān)督。此外，還有隸屬于丞相府的司直，隸屬于皇帝的司隸校尉。漢代將監(jiān)察機構(gòu)一分為三的設(shè)置辦法是十分巧妙的。第一，御史大夫職高權(quán)重，可以有力地制約相權(quán)。第二，御史大夫權(quán)力雖重，但本身也是被監(jiān)察對象。漢制，丞相可以糾彈御史大夫和御史。第三，直屬皇帝的司隸校尉一方面有權(quán)監(jiān)督御史大夫、丞相，但同時又往往受制于丞相。總之，皇帝掌控的御史臺、司直、司隸校尉三管齊下，又相互監(jiān)督，將所有官員包括監(jiān)察官員都置于監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督之下。明代中央監(jiān)察機關(guān)是都察院和六科給事中。都察院為天子耳目風紀之司，負責糾察內(nèi)外百司之官邪，以監(jiān)察地方吏治為主。對京官的監(jiān)察主要由六科給事中承擔。六科與六部相對應(yīng)，以六部為監(jiān)察對象。明朝地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)有三道：一是各省三大機關(guān)之一的提刑按察使司系統(tǒng)，執(zhí)掌一省監(jiān)察事宜，有較大的獨立性，號稱“外臺”。二是隸屬于都察院的十三道監(jiān)察御史系統(tǒng)，每道設(shè)監(jiān)御史若干名，奉敕巡按地方，大事奏裁，小事立斷。三是總督、巡撫系統(tǒng)。不斷調(diào)整監(jiān)察機構(gòu)，強化垂直領(lǐng)導(dǎo)，對增強監(jiān)督的有效性發(fā)揮了巨大的威力。

二、充實完善監(jiān)察立法

中國古代是相當重視監(jiān)察立法的：西周有《糾禁令》，秦有《語書》，漢有《監(jiān)察御史九條》和《刺史六條》，曹魏有《六條察吏》，晉有《中正六條舉淹滯》、《五條律察郡國》和《察長吏八條》，西魏有《六條詔書》，北周有《詔制九條》，隋有《司隸六條察郡》，唐有《監(jiān)察六事》，宋有《諸路監(jiān)司互察法》，元有《憲臺格例》，明有《憲綱條例》、《糾察官邪規(guī)定》、《責任條例》、《出巡事宜》、《巡撫六察》、《監(jiān)官遵守條例》、《監(jiān)紀九條》、《滿日造報冊式》等，清朝則有集大成的《欽定臺規(guī)》，此外還有不少監(jiān)察法規(guī)，如《巡方事宜十款》、《都察院則例》等。從監(jiān)察立法的演變看，隋唐以前的監(jiān)察法規(guī)大都是原則性的，雖然比較簡明，但執(zhí)行中彈性較大；宋元以后的監(jiān)察法規(guī)則越來越具體細密，越來越周詳明確，從而減少了監(jiān)察執(zhí)法中的主觀隨意性，增加了監(jiān)察實踐中的可操作性和監(jiān)察法規(guī)的嚴肅性。由“原則”規(guī)定走向“制度”建設(shè)，這是值得注意的。

三、對御史及其監(jiān)察活動進行監(jiān)督

中國古代監(jiān)察對象極其廣泛，即使是主司監(jiān)察大任的監(jiān)察官員本身，其監(jiān)察活動也不能例外，而且這種監(jiān)督往往更嚴厲。歷代規(guī)定，若監(jiān)察官對違法和瀆職、失職的狀況不及時加以糾舉，即犯“失察之罪”，要受到懲處。宋代在尚書省設(shè)都司御史“，主行彈糾御史案察失職”。明清時期對監(jiān)察活動則有反坐法規(guī)的出臺，即監(jiān)察官員如果利用監(jiān)察大權(quán)挾私誣陷他人，則以誣告罪實行反坐（科以誣告他人所犯罪名應(yīng)處的刑罰）。順治十五年（1658年）又有互監(jiān)法的頒布實施，要求“撫按當互糾”。后雍正帝又重申：御史出巡地方時，“許督撫糾舉”（《清史稿•世宗紀》），若御史犯法，則治以重罪。

四、特別選用監(jiān)察御史

御史號稱風憲官、清望官、治官之官，與一般官吏相比，其選拔有著特定的標準，即德足以為百僚之表率，才足以通古今之治道。具體來說，在德的方面，特別強調(diào)“清謹介直”。“清”指清廉；“謹”指謹于職守，慎重其事，而不至于有所疏忽；“介直”指剛正敢言，而置身家性命于度外。中國古代以“清謹介直”作為遴選御史的標準，造就了一批風骨凜然的鐵面御史，如漢之江充、薛宣，唐之韋思謙、魏征，宋之劉溫叟、唐介，明之海瑞，清之李慎修等。他們狷介正直，敢于彈劾勢焰炙手的皇親國戚、朝廷重臣，對革除奸弊，澄清吏治起了積極作用，因而名揚千古。在才的方面，特別重視學(xué)識與實踐這兩個方面。學(xué)識即從事監(jiān)察工作所必備的專門知識。在歷史上，漢初的御史大多由精通刑名者為之，隋唐以后則多以進士出身者充任。經(jīng)驗是指在實際工作中積累起來的為政知識和處理問題的謀略、方法和原則。歷代重視從有實際政治經(jīng)驗和治績突出的地方官吏中選拔監(jiān)察官員。如漢代，凡郡守國相政績突出，治理有方，可從地方官升為中央官，然后再從京官中選拔御史大夫；唐宋臺諫通常以曾任知縣或通判者為監(jiān)察御史；明初初仕者不許銓除風憲，中葉以后還對年輕資淺者給以“實習(xí)”的考驗。

五、樹立御史權(quán)威

歷代樹立御史權(quán)威的方法主要有以下幾個方面：

1.君主直接掌握御史任用大權(quán)。漢代，御史多由丞相選任，但皇帝因事任人，臨時差委御史者也不少。唐宋以后，御史的任用權(quán)逐漸收歸皇帝。《唐會要》說“：監(jiān)察御史自永徽以后，多是敕授。”宋代御史皆由“天子親擢”（《淵鑒類函卷八八》）。明朝都御史的任用，由三品以上官“廷推”，皇帝批準。監(jiān)察御史則由都察院長官和道官保舉，吏部審查，皇帝核準。御史的任用權(quán)既操之于君主，因而其提升也快。漢代，御史一般3年即升，特殊者重用。

2.盛張御史出行威儀。秦代以后，御史戴有專門的法冠。東漢時，朝會能獨坐者，僅御史中丞、尚書令和司隸校尉，號稱“三獨坐”。御史中丞上朝威武其勢，平時過街走巷也有“中丞專道”。中丞外出，百官都得“停駐”或“回避”。唐代“，御史銜命出使，不能動搖山岳，震懾州縣，誠曠職耳”（《新唐書•韋思謙傳》）。明代都御史緋衣入朝，必有糾舉，大臣莫不股栗。如果御史出巡地方，所到之處，各府、州、縣地方官員要迎跪于道旁，甚至掌管一省最高行政的布政使，會見御史時也是俯首至膝。

3.賦予御史獨立彈事的權(quán)力。獨立彈事，是指御史從消息的搜集、整理，到案情的調(diào)查、分析，奏章的草擬、進呈，可以采取完全超然的獨立立場，直接對皇帝負責，而不受御史臺長官的干涉和牽制，所有的御史都擁有獨立行使彈事的權(quán)力。古人所謂“臺官無長官”就是指此而言。[2]秦漢時期的御史大夫，只負責御史本身有無違法，有無彈劾程序上的不當，而對御史彈劾案的內(nèi)容則無權(quán)過問和干涉。宋代仁宗時明確規(guī)定“：今后御史有言不須先白中丞。”（《淵鑒類函卷八八》）明代監(jiān)察御史“代天子巡狩”，大事奏裁，小事立斷，直接對皇帝負責，不受都察院長官制約。清代“御史言事，不先白臺長”（王漁洋《香祖筆記》），獨立行使職權(quán)的原則不變。歷代統(tǒng)治者賦予御史獨立行使監(jiān)察的權(quán)威，大大減少了中間環(huán)節(jié)，減少了掣肘和壅阻的可能，有力地加強了對包括御史在內(nèi)的所有官吏的監(jiān)察和控制。

4.允許御史風聞彈奏甚至便宜行事。所謂風聞彈奏，顧名思義是指御史不一定要掌握確鑿的事實根據(jù)，僅憑道聽途說即可彈劾百官，即使錯了也不負責任。允許御史風聞彈奏，始于東晉。唐代以后，其制漸趨周全。《通典•職官六》：“舊例，御史臺不受訴訟，有通詞狀者，立于臺門候御史，御史竟往門外收采，如可彈者，略其姓名，皆云風聞訪知。”這一記載有四點值得注意：其一，凡檢舉揭發(fā)者到御史府后，為保持秘密告發(fā)的性質(zhì)與身份，只站在臺門外等候御史，不輕易進入臺內(nèi)；其二，御史府長駐御史隨時準備接納百姓的舉報。一旦有人來門外告發(fā)，值班御史為保密計，親自到臺門外收采資料。其三，采回有關(guān)材料后，先行研究，并不一定全部采用。所謂“如可彈者”，表示有所采選。其四，如果確實有可彈劾的事實與必要，并決定提出彈劾案時，為保障檢舉者的安全，保證舉報人免遭報復(fù)，故意略去其姓名，以“風聞訪知”的名義進行彈劾。由此可見“，風聞彈奏”并不是毫無事實根據(jù)的捕風捉影，而是以一定的事實根據(jù)為依據(jù)的。[3]宋代御史“許以風聞，而無官長，風采所系，不問尊卑”（《宋史•蘇軾傳》）。應(yīng)該說“，風聞彈奏”有“遇事生風，肆行抨擊”之險，但也有助于御史放膽行使職權(quán)，有助于檢舉者放膽行使舉報權(quán)，有助于維系廣泛的信息來源。康熙帝曾說：“官員賢否，或操守清正或貪污不肖，必難逃于公論。”（《康熙政要卷九》）風聞訪知，可以最充分地把百姓的輿論褒貶轉(zhuǎn)化為對不法官吏的一種無形的、強大的、無所不在的壓力，迫使他們一舉一動不得不考慮社會的影響，在暴虐百姓時不能不有所收斂。總之，在根本缺乏民眾監(jiān)督的古代社會，風聞訪知無疑為民眾參與監(jiān)督開了一扇窗口。這是中國古代監(jiān)察體制中最耀眼的閃光點。[4]風聞彈奏之外，還有便宜行事，即御史對有關(guān)監(jiān)察事項，可根據(jù)具體情況，自行處理，而不必請示，或者先處理再上報，這也就是通常所說的“先斬后奏”。

六、實施秩卑、權(quán)重、賞厚的巧妙設(shè)計

秩卑指御史的官品一般較低，權(quán)重指御史權(quán)力頗大，賞厚則是說御史在督察百僚時只要盡心盡職，就可以得到較為優(yōu)厚的獎賞。從法家思想中演化出來的秩卑、權(quán)重、賞厚的巧妙設(shè)計，一直是推動御史勤奮工作從而發(fā)揮監(jiān)察功能的強大動力之一。漢代，除御史大夫為秩二千石的上卿外，其余無不卑秩，中央監(jiān)察官御史中丞不過千石，侍御史、御史及地方部刺史更低，只有六百石，相當于一般小縣的縣長。但是，盡管品秩很低，權(quán)力卻很重。侍御史能整肅朝綱，御史能彈劾一般官吏，部刺史則能督察二千石的郡守國相，而且還可以晉見皇帝，面奏地方情勢，為公卿百官所敬憚。權(quán)重之外，尚餌之以厚賞。只有厚賞，御史才會為自己的利益不惜得罪權(quán)貴，從而起到整飭吏治的作用。漢代，部刺史如果彈劾了郡守國相，那么原則上自己可以取而代之；御史大夫一旦彈劾了丞相，也可取而代之。漢代部刺史之所以成績突出，就是因為“秩卑而賞厚”，因此“咸勸功樂進”（《漢書•朱博傳》）。明代御史七品官秩，但卻可以彈劾宰相、六部，權(quán)力頗大，還可以超拔為按察使（正三品），獎賞不薄。清朝對監(jiān)察御史獎賞有加，凡稱職者，內(nèi)升各部京堂，外轉(zhuǎn)道員，京堂。

總之，秩卑、權(quán)重、賞厚設(shè)計的貫徹實施，實際上使御史處于較高的地位，有著很大的權(quán)威，同時作為一種激勵機制，也保證了御史監(jiān)察的主動性和內(nèi)在活力。最后需要指出的是，借鑒中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度決不是生搬硬套的“拿來主義”，而應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)實情況，進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和揚棄。唯其如此，監(jiān)督才能在反腐敗斗爭中真正起到關(guān)鍵作用。