各村、各有關單位：

為切實加強村級資源管理工作，確保村集體土地規范流轉，現根據《市關于加強農村集體資源管理的實施意見》、《市農村土地承包經營權流轉實施辦法的通知》、《市關于規范農村土地流轉管理工作的通知》等文件政策規定，現對我鎮農村集體土地流轉和提水養殖管理提出如下意見：

一、指導思想

以科學發展觀為指導，以促進農業增效、農民增收為核心，在堅持農戶家庭承包經營制度和土地承包關系明確的基礎上，遵循平等協商、自愿、有償的原則，實行“依法、有序、規范”的流轉，充分發揮集體資源，發展土地規模經營，加快推進現代高效農業和農村經濟發展。

二、組織機構

鎮建立農村土地流轉工作領導小組，鎮經管站（農村土地流轉交易服務中心、村級資產資源管理服務中心）為土地流轉和提水養殖管理的職能部門，受鎮、村委托，對全鎮土地流轉為提水養殖及非農用地和其他農業用地進行管理，負責組織招標和合同見證，負責指導和服務好土地流轉，維護養殖戶依照法律法規和章程開展生產經營活動。各村要相應建立土地流轉工作領導小組，村黨組織書記要親自抓負總責，村民委員會主任要具體負責依法流轉程序，其他村干部要包干負責所分工組的農戶承包土地流轉工作，堅決糾正農民違反土地承包經營權流轉法律、法規行為，確保全鎮農村土地“依法、有序、規范”的流轉。

三、管理措施

1、科學規劃，引領調整。鎮政府將按照全鎮總體規劃和產業分布特點現狀，規劃土地流轉提水養殖重點發展區域，逐步形成分布合理、產業特色明顯、自然條件優越、生態、高效、具有自主品牌的提水養殖基地。

為進一步推進全市農村土地信托流轉試點工作，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律、法規和各級文件精神，經市委、市人民政府同意，特提出如下意見。

一、充分認識做好農村土地信托流轉試點工作的重大意義

農村土地信托流轉是在堅持土地集體所有和保障農民承包經營權的基礎上，信托機構接受農民的委托，按照土地使用權市場化的要求，通過必要的法律程序，將土地承包經營權在一定的期限內依法、有償轉讓給其他公民、法人從事農業經營活動的行為，是農村土地管理制度的一項創新。進一步推進農村土地信托流轉試點工作，有利于較好地解決目前土地流轉規模較小、流轉不規范問題，加快實現農業規模化、集約化經營，促進傳統農業向現代農業轉型；有利于促進農村土地資源資本化，破除城鄉二元結構，廣泛吸引城市資本、企業資本、金融資本流向農村，形成“三農”投入新機制；有利于促進農民多渠道增收，維護和增進農民的利益，促進民生改善和農村社會風氣好轉；有利于實現城鄉、工農統籌發展，加快建設社會主義新農村。新形勢下積極探索農村土地信托流轉形式，符合國家有關政策精神，符合的實際，各級各部門要高度重視，采取有力措施，把推進農村土地信托流轉試點工作作為現代農業建設的“牛鼻子”工程和當前一項重要工作任務來抓，勇于探索，敢于創新，在試點中發現問題，解決問題，為全面推進農村土地信托流轉積累寶貴經驗。

二、切實規范農村土地信托流轉試點工作行為

1．明確農村土地信托流轉試點工作的指導原則。在確保農村家庭承包責任制不變、農村土地集體所有性質不變、土地用途不變的前提下，農村土地信托流轉試點工作必須堅持四條原則：一是政府引導。由政府注資設立農村土地流轉信托基金，出臺鼓勵農村土地信托流轉的政策措施，制定和完善產業規劃，明確試點運作辦法，引導農村土地信托流轉健康發展。二是市場主導。由市場調節土地供求關系，優化配置土地資源。信托各方按市場法則和合約規定承擔風險、享受收益。三是企業運作。農村土地信托投資公司按照現代企業制度實行企業化運作，做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學、運行規范。四是互利合作。把增進農民福祉作為農村土地信托流轉的根本出發點，在保障農民既得利益的同時，進一步規范和完善土地經營利潤分配機制，實現農民和投資者合作共贏。

2．規范設置農村土地信托流轉試點機構。試點機構設置采取“1＋1”模式，即：市、區縣（市）、鄉鎮依托農村經營管理部門分別設立農村土地流轉服務中心，區縣（市）或試點鄉鎮成立農村土地信托投資公司。

農村土地流轉服務中心主要履行以下職能：協助完成土地確權工作；協助調處土地經營中的矛盾糾紛；幫助土地經營者進行開發項目的可行性論證；組織土地委托方（農民群眾）進行技能培訓，提供就業介紹；對土地信托投資公司與委托方簽訂的土地信托流轉合同進行鑒證。工作人員從現有行政事業編制人員中產生，工作經費由各級財政納入預算。

農村土地信托投資公司以促進土地信托流轉、發展現代農業為宗旨，不以贏利為目的，主要履行以下職能：土地信息收集和；接受農民土地委托；向外發包土地；協助實施有關項目；幫助土地經營業主與金融部門對接；探索土地信托收益用于農民社保、建設農村公共服務設施的作法；探索土地信托收益進行重大項目投融資。

2006 年，松江區開始探索農戶承包地委托給村集體經濟組織統一流轉管理，至今已有 15 個年頭。2007 年，松江區開始探索家庭農場規模化經營模式，“家庭農場”概念更是首次正式出現在 2013 年的中央一號文件中。經過多年的探索和發展，全區農村土地流轉呈現出“規模化經營好、土地流轉率高、流轉租金穩定”的特點。如何將全區的農村土地流轉工作更精更細、監管全覆蓋，需要轉變工作思路、大膽創新。

一、大膽創新，把無變成

有以前，松江區農村集體“三資”中的“資金”和“資產”由共用財務后臺的“上海市農村集體‘三資’信息管理系統”和“松江區農村集體資產經營管理平臺”監管，而“資源”則獨立在外。在當時情況下，難免會有數據統計滯后有偏差、參數口徑不統一等現象。為打破這一困境，2019 年，松江區在全市首創在“上海市農村集體‘三資’信息管理系統”中增設“土地流轉管理模塊”，真正將“資源”納入“三資”大數據中。2020 年在葉榭、新浜、小昆山等 3 個鎮試點，2021 年已在全區推廣。一是明確各類農用地流轉合同“凡是簽合同必錄入模塊管理”。2020 年，松江區農業農村委制定《松江區農村集體“三資”信息管理系統土地流轉管理模塊運行規則》（以下簡稱“《運行規則》”），明確農村集體資源性資產（具體指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地以及其他依法用于農業的土地）產生的流轉合同，要在“土地流轉管理模塊”中按要求錄入合同，包括租賃類型、合同起止日期、承租方信息、流轉單價、經營場所及作為類型、應收款金額及收款日期等要素。截至今年 9 月末，全區已有 14 個街道（經開區）累計錄入農用地流轉合同 1692 份。二是確定鎮保地“凡是委托經營必建立書面委托關系”。2020 年，松江區首次以文件形式明確對屬于鎮級經濟聯合社所有的鎮保地，除由鎮級經濟聯合社自行對外簽訂農村土地流轉合同外，其余當發生鎮級經濟聯合社將鎮保地委托給鎮級集體企業或村級經濟合作社管理時，應當就具體委托事務與受托方建立書面的委托協議。委托協議需明確記載委托面積、委托期限、委托管理費、流轉租金上交方式以及權利義務等事項。在訂立了書面委托協議后，雙方應及時將委托具體事項錄入“土地流轉管理模塊”，確保鎮保地收益最終歸鎮級經濟聯合社所有。

二、加強管理，把點串成線

以前，全區的農用地流轉管理臺賬借助“松江區農用地管理平臺”，流轉費收取情況全靠事后手工匯總；而“上海市農村集體‘三資’信息管理系統”有完整的財務數據但缺乏齊全的農用地流轉合同信息。對此，松江區充分利用財務數據，讓每一筆流轉租金都有據可循。一是規范土地流轉費“凡是收款必與財務憑證關聯”。2020 年松江區根據實際，在《運行規則》中再次強調“誰發包、入誰賬”，明確村級經濟合作社對外發包的土地流轉費入“應付款 - 土地流轉費”科目，鎮級集體企業受托管理的土地流轉費入“其他業務收入”或“應付款 - 土地流轉費”科目，鎮級經濟聯合社對外發包的土地流轉費入“發包收入 - 機動地發包收入”科目。結合《關于加強家庭農場土地流轉租賃費管理工作的實施意見》，規定收取土地流轉租賃費每年都應采取“先付后用”方式，須在本年度 12 月底前交清下一年度的租賃費用。二是落實責任監管，建立流轉合同“凡是發生異常情況必預警紅燈提示”。《運行規則》要求，“土地流轉管理模塊”各使用單位要落實合同責任人制度，明確街鎮農村集體資產監督管理委員會辦公室及各使用單位的工作職責。對“逾期欠租、租賃單價低于指導價、流轉年限超過 20 年、合同附件未上傳、流轉租金排款計劃未齊全”等 5 類異常合同，開啟動態預警紅燈提示。各單位可根據實際，申請立行立改（整改期限最長為 10 個工作日）、短期整改（整改期限最長為 3 個月）、長期整改（整改期限最長為 24 個月）或者滅燈申請 （確因體制機制問題或客觀原因造成的）。截至今年 9 月末，全區預警提示合同 252 份。

三、找點切點，把散變成聚

以前，我們在農用地流轉管理中創造出了不俗的成績，得到了中央以及市級領導的高度肯定。如今，依托科技的力量聚攏更多的力量，用數據說話、用事實證明，全力打造松江區農用地流轉管理新局面。一是改變了以往資源、資金相對獨立的局面，聚成管理“一張網”。嵌入在“三資”監管平臺中的“土地流轉管理模塊”打破了傳統工作模式，形成了農用地流轉管理和財務管理的上下聯動管理網絡。目前，全區各街鎮的經管部門、涉及農用地流轉管理的鎮級企業、涉農鎮的各村均已安裝了“三資”監管平臺，開通了“土地流轉管理模塊”相應權限。二是改變了以往流轉信息不全、多部門分散管理的局面，聚成數據“一口徑”。“土地流轉管理模塊”采用統一的合同錄入要素和要件、統一的入賬科目，徹底改變了以往流轉信息不全、多部門分散管理的局面，打破了傳統手工做報表的模式，形成了農用地流轉管理工作公開、透明、高效。三是改變了以往合同管理人員執行效率不高、現任不理舊賬的局面，聚成監管“一標準”。通過采用統一的預警整改流程，使以往逾期拖欠流轉費、流轉合同單價過低、合同期限超過《合同法》規定的最長20 年等情形的合同直接亮起了“紅燈”，督促各合同責任人按規定流程完成整改。自今年 7 月 1 日起開啟預警整改機制以來，已完成整改合同 61 份，亮燈率由啟動初期的 20.6%下降至 14.9%。

作者： 朱華平 謝玉娟 單位：松江區農村經濟經營管理指導站

第一條為了規范鄉種糧規模經營主體農村土地承包經營權流轉行為，保障各方合法權益，根據《縣規范農村土地承包經營權流轉監督管理辦法》（東政〔2014〕17號）等相關規定，結合我鄉實際，制定本辦法。

第二條農村土地承包經營權流轉，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則；不得改變土地集體所有性質和改變土地農業用途原則；不得損害農民土地承包權益的原則；受讓方須有農業經營能力和本集體經濟組織成員享有優先權的原則。

第三條土地流轉風險防范。為鼓勵本集體經濟組織有農業經營能力的成員流轉承包本地土地，以及防范土地流轉風險，種糧規模經營主體應在不改變土地現狀情況下簽訂農村土地承包經營權流轉合同。本地承包經營戶按承包土地總畝數即每畝田100元的總金額向村集體經濟組織繳納風險保障金；本鄉鎮以外的承包經營戶按一個年度的土地流轉租金總額向村集體經濟組織繳納風險保障金；流轉合同到期后如不再進行續簽，則將風險保障金返還受讓方。

第四條受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。

第五條農村承包土地流轉要用于農業特別是糧食規模化生產，嚴禁借土地流轉之名搞非農建設，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地。

第六條鼓勵農村土地承包經營權在公開市場上流轉；鼓勵農村土地承包經營權在本地農戶間流轉，向種田能手流轉；鼓勵農村土地承包經營權流轉租金按國家糧食收購保護價確定。

第七條農村土地承包經營權流轉應具備以下條件：

（一）農村土地承包經營權權屬明晰；

摘要：當前，農村土地資源管理得到了進一步發展，但由于農村土地資源管理的復雜性，農村土地資源管理的現狀發生了一些變化，尤其是在新農村建設和城鎮化建設的大背景下，傳統的土地資源管理需要作出進一步的改變和創新。本文就從農村土地流轉角度入手，簡要淺析農村土地流轉問題以及應用土地管理方法解決此類問題的對策。

關鍵詞：土地流轉；土地資源；土地管理

當前土地資源管理和土地流轉常見的問題主要包括以下幾個方面：

1利益主體的的權責分工需要進一步分工和確權

土地資源管理的重要一個環節就是土地資源的利益主體的劃分。隨著近年來經濟的發展和市場經濟制度的不斷完善，這種以分散性經營為主的家庭土地管理模式越來越不能滿足當前市場化、規范化和規模化的發展需要，在土地風險控制和土地資源利用率等方面也存在諸多的不足，已經不能滿足當前現代農業化的需求。更重要的是，在現代化農業建設方面，土地資源管理中的利益主體的權責分工還需要進一步細分和確權，尤其是在制度管理方面，必須要有相關的法律法規制度保障。

2土地流轉程序方面還有一些不規范之處

對于當前的農業狀況，土地流轉在程序方面還有許多不規范之處。以山東省鄄城縣為例，目前土地流轉大都處于自發或無序狀態，土地流轉多以親戚朋友之間流轉，流轉過程中多數無規范的承包合同，而是以不規范和沒有法律效益的口頭協議為主，發生矛盾糾紛時，承包農戶的權益難以得到保障。此外，土地管理部門在土地流轉程序方面尚無規范性法律法規作參考，在對農戶產生的程序糾紛存在管理盲點。

3土地流轉政策宣傳還需要加大力度

一、目標任務

以加強管理和服務為中心，建立健全土地承包經營權流轉市場，市建立農村土地流轉服務中心，各（區）建立土地流轉服務站，村配備土地流轉管理信息員，有效銜接土地流轉供求。

二、工作重點

1.市組建“市農村土地流轉服務中心”。在市農林局農村經營管理科組建“市農村土地流轉服務中心”，具體負責全市農村土地流轉的指導、管理、服務工作。該中心的主要職責是：宣傳貫徹國家有關農村土地承包、管理、流轉的法律、法規和政策；收集整理和土地流轉供求信息，為土地流轉供求雙方提供信息服務；積極為土地流轉供求雙方提供相關法律咨詢服務，切實維護雙方當事人的合法權益；提供規范的流轉合同文本，指導各（區）土地流轉服務站為土地流轉雙方簽訂好流轉合同；單宗100畝以上土地流轉供求信息，對單宗50畝以上的土地流轉進行備案，對單宗500畝以上的土地流轉進行有效性和合法性審核；協助各（區）做好土地流轉矛盾糾紛的調處工作；統一印制土地股份合作社《股權證》；組織規模流轉以獎代補項目申報工作。

2.各（區）組建“農村土地流轉服務站”。各（區）要在6月底前依托農經站或農服中心，組建“農村土地流轉服務站”。各（區）農村土地流轉服務站的主要職責是：對土地流轉進行監督和管理；建立健全土地流轉備案、登記和檔案管理等工作制度，建立土地流轉信息庫，及時搜集、整理和土地流轉信息；提供土地流轉交易場所和規范的合同文本；承辦轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉形式的具體交易事務；辦理土地流轉登記和土地承包經營權變更登記；為土地流轉雙方提供信息咨詢、法律咨詢和合同鑒證服務；搞好流轉合同的日常管理；調處土地流轉糾紛，幫助土地股份合作社起草章程、財務管理制度等。

3.各行政村配備“農村土地流轉信息員”。農村土地流轉信息員原則由各行政村村會計兼任。主要職責是：宣傳農村土地承包及流轉方面的法律、法規和黨在農村的方針政策，做好廣大農戶的思想工作，及時收集、農村土地流轉信息并上報（區）農村土地流轉服務站，協助農戶與受讓方做好土地流轉合同的簽訂，化解農村土地承包及流轉矛盾糾紛。

三、工作要求

1.加強領導。建立土地流轉服務平臺涉及廣大農民的切身利益，事關我市農村改革、發展和穩定大局。各（區）黨委、政府要高度重視，切實加強對這項工作的領導，要建立領導小組和具體的工作班子，做到精心組織，周密部署。

各村、有關單位：

為了切實加強提水養殖土地流轉管理，進一步規范土地流轉行為，建立健全規范有序的土地流轉長效管理機制，依據市委辦公室、市政府辦公室《關于進一步規范農村土地流轉管理的通知》精神，結合我鎮實際，特提出以下實施意見：

1、規范提水養殖土地流轉行為。

農村土地承包經營權流轉用于提水養殖的雙方當事人必須執行以下申報程序：①養殖戶本人向流出方所在地村委會提出書面申請；②受到養殖申請的村委會對流轉申請進行核實后，向鎮經管站提交土地承包經營權流轉書面申報審核表；③鎮經管站會同國土所實地進行可行性調查，簽署初審意見后報鎮政府審批；④鎮分管農業和農村工作負責人對初審情況進行審查，簽署審查意見報鎮長審批，交辦農村土地流轉交易服務中心，上報市農辦、國土局和水產局備案；⑤鎮農村土地流轉交易服務中心接審批的申報表，通知流轉雙方當事人，簽訂規范的農村土地流轉合同，同時按規定標準繳納流轉土地復墾保證金。對現有流轉土地未簽訂書面合同的，或雖已簽訂合同但內容不規范的，全面進行清理。建立健全農村土地承包經營權委托流轉機制，規范和完善農村土地承包流轉行為。

2、建立提水養殖風險防范和管理機制。

全面建立土地復墾保證金制度，征收依據：提水養殖面積中扣除自有面積，(特指養殖戶自有面積)。標準：2014年7月份（含7月份）之前形成的提水養殖面積，按每畝300元，2014年7月份以后形成的提水養殖面積按每畝1000元標準一次性征收土地復墾保證金，保證金一律繳存鎮會計服務中心專戶。強化提水養殖流轉土地的管理，保護水資源環境，根據“四有一責”壯大集體經濟要求，以實際丈量面積為依據，按每年每畝50元的標準征收土地流轉管理費。

3、依法界定流轉土地權屬，維護集體和個人利益。

對提水養殖流轉土地依據《農村土地承包法》等法律法規規定，合理確定集體和承包農戶的權屬。已確權給承包農戶的，流轉收益歸承包農戶所有，屬集體路、溝、渠或經實地丈量溢余面積其收益歸集體所有。

摘要：在社會快速發展階段，土地流轉問題成為人們廣泛關注的焦點。實施農村土地流轉，不僅符合社會發展需要，而且能夠提高農民利益，促進農業持續發展。現如今，農村土地流轉在實踐中存在一定問題，一定程度上影響了農村改革效果。文章介紹了土地流轉的基本問題，分析了優化土地流轉的具體措施，以期為促進農村土地合理流轉提供借鑒。

關鍵詞：農村；土地流轉；問題；對策

土地不僅是農民主要的勞作對象，還是農民主要的經濟來源。農村土地流轉問題能否得以有效解決，直接影響農業的穩定、農民的收入水平，間接地影響著社會各行各業的協調發展。因此，采取有效措施解決土地流轉問題，促進農村土地流轉合理發展，有利于深化農業改革，有利于促進農業持續、健康發展，有利于推動農村經濟社會的進步。

1土地流轉的基本問題

1.1流轉行為不規范

首先，農村土地流轉行為多為群眾自行組織，缺乏政府指導的有序性和引導性。其次，部分地方政府在實施土地流轉時，經常采取強制化方法，不尊重農民意見。再次，某些地區土地流轉過后，土地用途也隨之改變，原本的農業用地用來發展第二、三產業。最后，土地用戶之間經常以口頭約定的形式進行土地流轉，這種土地流轉行為缺乏規范性，容易發生農村土地流轉糾紛和矛盾，不利于農村社會的穩定[1]。

1.2流轉時間較短

由于農民與土地之間的感情較深，并且大多數農民對土地的依賴性較大、務農意識較強，因此，土地流轉的時間一般比較短。土地轉向方認為短時間的土地使用，不值得投入較高成本，從而導致土地價值得不到及時發揮，土地流轉效率較低。