一、分析我國行政監察制度之問題

(一)監察機構缺乏獨立

在組織結構方面，根據我國《行政監察法》規定，我國行政監察機關實行雙重領導的體制，監察部門對本級行政機關的依賴遠大于它的上級監察機關，其中利益交織、權力關聯復雜。盡管法律規定監察工作以上級監察機關領導為主，但是，因為監察部門的人事、經費、編制等主要都會受到當地政府的限制和制約，因此，現實工作中，監察機關容易受地方政府的領導的制約較多，缺乏制度的保障，監察機構難以獨立開展工作。

(二)職權狹窄，監察乏力

根據《行政監察法》規定，行政監察部門的職權有:(1)檢查權。(2)調查權。(3)建議權。(4)行政處分權。但是隨著行政觸角的不斷延伸，監察工作的涉及面越來越廣，由于監察職權過窄，導致其權責不相匹配。權力普遍缺乏強制力，使得監察機構對行政機構權力進行監督時缺乏執行力，甚至形同虛設。

(三)監察缺乏有效監督

依法享有監察權的監察機構，同樣不可避免地存在腐敗的潛在問題，這就要求有監察部門有效的監督和制約。具體表現為:被監察對象沒能得到有效的救濟。工作中監察機關往往打著“紀委”的旗號行使其調查權，某種程度上體制上的合署辦公為監察機關逃避行政訴訟提供了合法便利的條件。因為，在中國，監察對象常常不服監察處理決定，這種情況下，監察對象僅可向監察部門提出復審和復核，卻不能依法向法院申請司法救濟。

二、我國行政監察不力之緣由探析

第一章總則

第一條為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，制定本法。

第二條監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。

第三條監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。

第四條監察工作必須堅持實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。

第五條監察工作應當實行教育與懲處相結合、監督檢查與改進工作相結合。

第六條監察工作應當依靠群眾。監察機關建立舉報制度，公民對于任何國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員的違法失職行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。

第二章監察機關和監察人員

第一章總則

第一條為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，制定本法。

第二條監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。

第三條監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。

第四條監察工作必須堅持實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。

第五條監察工作應當實行教育與懲處相結合、監督檢查與制度建設相結合。

第六條監察工作應當依靠群眾。監察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。監察機關應當受理舉報并依法調查處理；對實名舉報的，應當將處理結果等情況予以回復。

監察機關應當對舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益，具體辦法由國務院規定。

一．行政監察制度的重要意義

（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用

行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1]

行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：

第一，行政監察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監督，還有事前和事中監督。第三，行政監察對象具有廣泛性。行政監察不僅監督行政行為，更監督國家行政機關、公務員和國家行政機關任命的其他人員。第四，行政監察機關的監督具有恒定性、經常性。行政監察制度有一套組織系統，國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府都設有監察機關，可以說，在行政法制監督關系中，行政監察機關是最重要的監督主體。第五，隨著社會發展，政府職能大量增加，其活動越來越專業化。這就給外部監督機關的監督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關內部知識，而且也對行政內部事物不甚了解。[2]監察機構在這方面則顯示出其本身的優勢，他們了解和熟悉行政業務方法、程序。因此，行政監察機關作為整個行政系統內部自我約束和糾正機關，在行政法制監督關系中發揮著優勢作用。行政監察較其他監督方式更為直接、全面、主動。

（二）行政監察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證

當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發，對中央的方針、政策、法律、法規陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執行，已成為處理中央和地方關系的首要難題。

出現這一情況的重要原因是行政監察機關沒有發揮其應有的作用。根據《行政監察法》第一條規定，保證政令暢通，維護行政紀律是監察工作最重要的任務之一。《監察法》第十八條具體規定監察機關履行的首要職責便是“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執行，必須改革行政監察制度，使它在維護國家利益，中央權威中發揮關鍵作用。

監察官員位卑權重。古代王朝對監察官員大都采取“職卑、權重、賞厚”的方式，以保障、鼓勵他們盡職盡守。監察御史的官階雖然在朝廷的官員當中是偏低的，但他們的權力卻是比較大的，從而形成了以卑察尊的一種監察制度。但這種政策也存在客觀的弊端。因為監察官員的職位相對低下，就使其在糾舉職位相對較高的官員時心中有顧慮，可能在監察權重位高者時有疏漏。

監察工作方式的多樣性。監察御史的監察形式一般包括巡察、彈劾、控告、議政、審計、參審等，并且對官吏的監察全方面滲透于官吏錄用、考核、獎懲的過程之中。

具體規定了監察官員的選任標準。由于御史是官員中監督官員的人，因此一般是德才兼備的人才能成為御史，而且也要具有豐富的政治經驗。在監察官員任用、考核與獎懲方面有嚴格的制度規定。

我國行政監察制度完善的對策

（1）加強行政監察機關獨立性。行政監察機關與中國共產黨的紀律檢查部門合署辦公，而行政監察機關往往被架空。目前，我國的行政監察機關和中國共產黨的紀律檢查部門是一套人馬，兩塊牌子。由于行政監察機關與黨紀監督機關、檢察機關在監督界限方面不明確，同時在設置監察機關方面和其他行政機關的關系交叉過多，監察機關的獨立性就無從體現。這樣不利于行政監察職能的正常行使，所以要大力強化行政監察機關的獨立性。

（2）完善行政監察法律體系。完善的法律體系一般是由基本法律、法規和規章共同組成的有機整體。不同級別的法律在不同的適用層面上產生不同的效力，從而實現全面法治。健全的行政監察法律體系只有《行政監察法》這樣一個基本法律是不行的，它還需要有配套的相關法律、法規和規章。

（3）強化行政監察部門的具體職權。首先，將人大的廉政監督權和行政監察權統一起來，合并行使。其次，將審計權重新收歸行政監察部門，統一對人的監察和對物的審計。最后，適當擴大行政監察機關的職權。

總之，行政監察制度，它從根本上來講，核心作用是防備腐敗的發生。雖然行政監察同時兼具一些懲治腐敗的作用，但我們必須要看到，這種職能的實效是有一定局限的。所以我們要從我國的歷史監察中吸取精華，從國外的監察實踐中汲取有益經驗。這樣對于建設我國的行政監察法制是有益的。相信隨著行政監察理論研究與實踐的不斷進步，在構建科學、合理的行政監察制度方面，一定能夠有所收獲。

一、評價行政監察總體效能的意義

(一)促進監察人員增強效能觀念

思想、觀念是行動的先導。對于從事任何活動的人來說，效能觀念總是從根本上主導著管理活動的方向和有效性，監察工作也不例外。但是，正確的效能觀念不是憑空產生的，它來自實踐。通過不斷地進行的效能評價工作，將有利于促進監察人員效能觀念的形成和加強，從而在工作中更自覺地去為提高行政監察效能而作出努力。

(二)促進監察機關領導水平的提高

行政監察是一種有領導的監督活動，從檢查目標的選擇到為實現檢查目標而持續進行的檢查活動，是一個動態過程。作為行政監察機關的領導者，必須時刻注意監察活動的開展情況，對其作出正確的、合乎實際的評價，并依據這樣的認識和評價，對監督活動進行必要的調節，切實改進工作，以保證取得最佳的社會效果。所以，對行政監察總體效能的評價，是構成行政監察活動持續有效進行的一個重要環節，是提高領導水平的重要措施。

(三)促進行政監察制度的健全完善

行政監察作為一種動態的過程，表現為各種監察活動的開展，其效能的高低是由眾多內在因素，包括監察體制是否合理、組織機構是否健全、自身隊伍素質是否適應、法律法規是否完善、權利是否恰當運用、信息是否通暢、與群眾監督是否很好結合等交互作用的結果。因此，開展對行政監察總體效能的評價，就必須涉及上述的各種內在因素，并研究揚其長、補其短的措施，從而促使行政監察的法律、法規和各項工作制度不斷得以健全和完善。

(四)促進監察機關人事管理的科學化

摘要：行政監察作為行政機關內部的一種自律性監督，是制約行政權力的重要機制。但是從行政監察的實效來看，行政監察機關在依法對行政機關、國家公務員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀守法情況進行監督檢查的過程中，顯得監察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現狀的基礎上，提出了在現階段改革我國行政監察制度的建議。

關鍵詞：行政監察行政監察制度監察制度改革

前言

依法治國的關鍵是確保依法行政。從1987年恢復組建監察機關到1997年《行政監察法》的出臺，行政監察作為監督行政的一種專門法律制度，在建設社會主義法治國家的進程中發揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原因，我國現行行政監察制度仍存在著種種缺陷，行政監察職能的發揮仍步履艱難。鑒于行政監察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。

一．行政監察制度的重要意義

（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用

行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1]

行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：

一．行政監察制度的重要意義

（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用

行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1]

行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：

第一，行政監察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監督，還有事前和事中監督。第三，行政監察對象具有廣泛性。行政監察不僅監督行政行為，更監督國家行政機關、公務員和國家行政機關任命的其他人員。第四，行政監察機關的監督具有恒定性、經常性。行政監察制度有一套組織系統，國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府都設有監察機關，可以說，在行政法制監督關系中，行政監察機關是最重要的監督主體。第五，隨著社會發展，政府職能大量增加，其活動越來越專業化。這就給外部監督機關的監督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關內部知識，而且也對行政內部事物不甚了解。[2]監察機構在這方面則顯示出其本身的優勢，他們了解和熟悉行政業務方法、程序。因此，行政監察機關作為整個行政系統內部自我約束和糾正機關，在行政法制監督關系中發揮著優勢作用。行政監察較其他監督方式更為直接、全面、主動。

（二）行政監察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證

當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發，對中央的方針、政策、法律、法規陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執行，已成為處理中央和地方關系的首要難題。

出現這一情況的重要原因是行政監察機關沒有發揮其應有的作用。根據《行政監察法》第一條規定，保證政令暢通，維護行政紀律是監察工作最重要的任務之一。《監察法》第十八條具體規定監察機關履行的首要職責便是“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執行，必須改革行政監察制度，使它在維護國家利益，中央權威中發揮關鍵作用。