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摘要：檢察機關提起公益訴訟，是由國家法律授權的檢察機關作為公共利益的代表者，開展法律監督工作的新職能，是檢察機關充分發揮法律監督作用，運用司法手段保護公共利益的重大突破，是推進依法治國，建設法治政府的重要舉措。但是，檢察公益訴訟畢竟是檢察機關的新職能，立法規定比較原則，制度還不夠完備，還需要進一步完善，本文通過對檢察公益訴訟制度的分析，指出了其存在的問題，并嘗試提出一些完善的建議。

關鍵詞：公益訴訟；檢察機關；法律監督

一、公益訴訟制度的概念

檢察機關提起公益訴訟制度是由國家法律授權的檢察機關，為維護公共利益，依法對已經侵犯公共利益或對公共利益可能造成現實危險的行為，向人民法院提起訴訟，通過訴訟手段以制止或防止侵權行為，以保障公共利益實現的訴訟制度。十二屆全國人大常委會第二十八次會議于2017年6月27日，通過了修改民事和行政兩部訴訟法的決定，對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》作了部分修改，分別在《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條，增加規定人民檢察院提起公益訴訟的范圍和訴前程序。在立法中明確規定了檢察機關的公益訴訟職能,檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。檢察機關是國家的法律監督機關，是國家公共利益的代表，當社會公共利益遭受侵害時，由檢察機關提起公訴予以救濟，是世界上多數國家的通行做法。我國檢察機關的公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。我國的民事公益訴訟是指檢察機關，對于違反民事法律規定，給社會公共利益造成損害或對其具有現實危險的民事侵權行為，依法向人民法院提起訴訟，要求法院追究被告民事責任的訴訟活動。行政公益訴訟是指檢察機關對行政主體侵害公共利益或有侵害之危險之時，為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。檢察機關提起公益訴訟，是檢察機關作為公共利益的維護者開展法律監督工作的新職能，是充分發揮法律監督作用，運用司法手段保護公共利益的重大突破，是推進依法治國，建設法治政府的重要舉措。

二、檢察機關公益訴訟制度目的及意義

隨著我國經濟水平和法治水平的提高，人民群眾的權利保障意識逐漸增強，越來越多的人逐漸意識到公共利益與個人利益休戚相關，加強對公共利益的保護成了人民群眾的強烈要求。特別是近年來，由于我國經濟的快速發展，為追求經濟利益而侵害環境，危害食品藥品安全、侵吞國有資產等危害公共利益的現象多有發生，嚴重影響了人民群眾的安全感和幸福感。而傳統的訴訟制度無法對國家利益和社會利益進行有效的保護，因此檢察機關公益訴訟制度的建立勢在必行。最高人民法院和最高人民檢察院在對公益訴訟適用法律的解釋中，明確規定了檢察機關辦理公益訴訟案件的主要任務就是：維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義。從最高法和最高檢的司法解釋，可以看出，公益訴訟制度的目的就是通過公權力，保護國家利益和公共利益，維護社會的公平正義。它是通過司法治理的方式，為社會群體利益失衡而導致的矛盾沖突提供的有效的協調和解決機制，恢復和和矯正受損的公共利益，推動公共利益的實現。一方面的功能是通過民事公益訴訟，制止或防止損害公共利益的民事侵權行為，維護公共利益；另一方面是通過行政公益訴訟，促進行政主體依法行政、嚴格執法，對行政權予以必要的監督和制約，以達到維護公共利益的目的。檢察機關提起的公益訴訟是由訴前程序和提起訴訟兩部分組成，“訴訟非目的,公益為根本”，檢察機關通過強化法律監督，加強與有關組織或行政機關的溝通與協調，促進其自我糾錯，通過訴前程序實現維護公共利益的目的，以最少的司法資源獲得最佳的辦案效果。同時，對整改期限內沒有糾正或沒有盡責的有關個人、組織或行政機關，提起公益訴訟，保障公益訴訟目的的實現。2018年全國各級檢察機關，在人民群眾熱切關注的食品藥品安全、生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓等重要領域辦理了一大批公益訴訟案件，全年共立案超過11萬，辦理訴前程序案件超過10萬件，取得明顯成效，有效地保護了人民群眾的合法權益，維護了國家利益和社會公共利益。

三、檢察機關提起公益訴訟的困境

人民檢察院雖然加大了辦案力度，辦案規模不斷擴大，公益訴訟工作取得了明顯成效，但由于法律制度尚待進一步完善，導致檢察公益訴訟仍面臨一些困境，在一定程度上影響了檢察公益訴訟案件的辦理。1．檢察機關的公益訴訟工作是檢察機關的新職能，公眾的認知度、參與度、關注度較低，法律監督的途徑較為狹窄，在一定程度上抑制了公益訴訟案件的辦理。《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條規定了人民檢察院提起公益訴訟的案件，線索來源僅規定了是在“檢察機關履行職責中發現”，線索來源較為單一，在一定程度上制約了檢察機關獲取案源的渠道，導致檢察機關監督的途徑狹窄，線索發現較難。從了解的情況來看，雖然檢察公益訴訟職能在不斷地拓展，但有關部門配合的積極性不高，群眾對檢察公益訴訟的認可度不高，檢察機關在公益訴訟職能的宣傳力度雖然不斷加大，但還沒有形成規模化，大部分群眾對于檢察機關的公益訴訟職能知之甚少，在遇到侵害國家利益和社會公共利益的情況時，不知道向檢察機關反映或舉報，沒有發揮人民群眾的積極作用，檢察機關對于侵害國家利益和社會利益的現象不能及時發現，在一定程度上限制了案件的來源，沒有足夠的線索來源，就難以保障其充分履行法律監督職能。2．關于公益訴訟案件管轄權的問題，最高人民法院和最高人民檢察院在其司法解釋的第五條作了規定。行政公益訴訟案件的起訴權設在了基層檢察院，民事公益訴訟案件的一審起訴權設在了市一級檢察院，基層檢察院沒有起訴權，此規定使基層檢察機關辦理民事公益訴訟案件受到了限制和制約。導致民事訴訟公益案件辦案率比行政公益訴訟案件占比較低，沒有充分發揮基層檢察機關的積極作用，影響了辦案的效率。《中華人民共和國民事訴訟法》第17條和18條，規定了民事案件的管轄權，基層人民法院管轄第一審民事案件，只有重大或有影響的案件才有中級人民法院管轄。與此相對應，民事公益訴訟案件的管轄權也理應由基層檢察機關管轄更為適宜。3．檢察機關的調查取證權限不足，導致調查取證困難，辦案工作開展受限。最高法和最高檢在司法解釋中規定了檢察機關有調查收集證據的權力。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，可以向有關單位、組織、公民調查收集證據，有關單位、組織、公民應當予以配合；在辦理案件過程中，需要采取證據保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》的有關規定辦理。從司法解釋的規定可以看出，檢察機關在辦理公益訴訟案件中，法律雖然賦予了其調查收集證據的權力，但是沒有采取強制性措施的規定，對于取證中遇到困難，不予配合，甚至毀滅證據的情況如何處理沒有規定，檢察機關調查取證的效果達不到。甚至還規定需要采取訴訟保全措施的，依照民事、行政訴訟法的相關規定辦理。檢察機關代表的是國家利益和公共利益，不能等同于民事訴訟、行政訴訟中的普通原告，這條規定使檢察機關等同于普通當事人。檢察機關是法律監督機關，是維護公共利益和國家利益的代表，在調查過程中，需要取得重要證據的情況時，沒有賦予其相應的職權，導致檢察機關對違法行為無法及時處理，不利于其充分、有效地履行其職責，所以檢察機關的調查取證權限不足，調查工作受到制約，在一定程度上限制了工作的開展。

四、完善建議

1．針對公益訴訟管轄權的問題，建議兩高作出司法解釋，將民事公益訴訟案件的起訴權擴大到基層檢察機關，縮小市級檢察機關的管轄權，對于影響較大的疑難案件可由市一級檢察機關管轄，調動基層檢察機關的工作積極性，充分發揮基層檢察機關的法律監督職能。2．拓寬公益訴訟工作的檢察宣傳陣地，積極通過主流媒體發聲，通過官方微信、微博、網絡、新聞客戶端、報刊雜志等多種新媒體形式，及時典型案例信息，提高人民群眾對公益訴訟的認識，增強檢察機關公益訴訟工作的影響力，以爭取檢察機關的公益訴訟工作能夠獲得更多的支持和關注。3．建議擴大檢察機關調查取證的權限，允許檢察機關在辦理公益訴訟案件中采取一些妨礙調查的強制性措施，比如證據的保全，財產的扣押、凍結等，保障調查取證工作的順利進行。與此相對應，為避免強制措施的濫用，如果采取措施不當，給當事人造成損失的，檢察機關也理應負相應的法律責任。

五、結論

總之，檢察機關的公益訴訟工作，雖然取得了明顯的成就，但公益訴訟工作畢竟是檢察機關的新生業務領域，其取得的成績與黨中央的改革要求和人民群眾的期待相比，還存在不少差距，無論從外部環境還是立法，都還需要積極探索并進一步的完善，才能保障公益訴訟工作的順利開展，才能保障檢察機關充分履行其法律監督職能。

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作者：孔昕曈 單位：華中師范大學法學院本科生