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1對現(xiàn)行的國家主權概念的困境

由于對國家主權本質(zhì)定義的困難，主權問題常常被經(jīng)驗性地描述成兩個不同的側(cè)面，即對外的在國際社會的功能面和純粹的對內(nèi)部的控制面。外部主權與國家和其他國家相比的國際地位相關，實質(zhì)就是相對與其他主權者的獨立性；內(nèi)部主權與國家和其領土范圍內(nèi)的所有自然人和團體的關系有關，實質(zhì)就是其相對于國民的最高地位。但這種國家主權之存在被區(qū)分成為兩個側(cè)面，內(nèi)部和外部的關系被淡化，甚至使人產(chǎn)生一種遐想：這二者是否可分？一個政治共同體對內(nèi)可能是主權者，即高于其領土范圍內(nèi)的所有人和團體，但是相對于其他政治社會來說，是非主權者；或者一國對外可能是主權者，然而缺乏內(nèi)部主權，就像邦聯(lián)那樣。舉例來說，南奧塞梯或者2011年以前的南蘇丹只可能成為對內(nèi)的主權者；相比之下，1815年的德意志聯(lián)邦可能只有對外是主權者，它缺少對國內(nèi)其他權力關系的控制權，而其他權力則控制著其領土范圍內(nèi)的人民。

完整的主權包括外部主權和內(nèi)部主權兩個方面，但是一方的缺損是否一定會破壞另一方？考慮到上述例子顯然答案是否定的。這樣的現(xiàn)實案例在國際社會還有很多，它們使得國家主權的內(nèi)外兩個側(cè)面之間的聯(lián)系被截斷了，因此國家主權的概念可以也應該接受更精細地分析和定義。前美國國際法學會會長LouisHenkin教授就認為國家主權是一個“壞字眼”，因為在國內(nèi)層面，主權被利用為“國家神話”（nationalmythologies），而在國際層面，主權是一個標語（catchword）———一個“替代思考和明確定義的標語”。

筆者認為，在國際法中，國家主權首先是一國取得了對其他國家的獨立性，這一獨立性體現(xiàn)為該國在國際社會擁有一系列特定的權利，這些核心權利提供了一個主權權利之存在或不存在的標準。而基于這種在國際法體系中的核心主權權利，國家在歷史的不同階段宣稱了其他的各種對內(nèi)對外的權力，構成了一個復合的國家主權概念———其中也包含著某些不真實的權力，它們在早期國家處于一種相對孤立的“黑箱狀態(tài)”之時可能尚得以成立（因為沒有其他的過度主權權利宣稱和它們發(fā)生明顯的沖突），但在這種狀態(tài)被現(xiàn)代科技所引起的運輸、信息技術的革新打破之后，勢必受到事實層面的懷疑。

國家主權概念由威斯特伐利亞樣式的描述向“對內(nèi)對外”兩個側(cè)面的描述性的轉(zhuǎn)變，就顯示出了它多層次的復合內(nèi)涵的分離趨勢。而這些曾經(jīng)被視為國家主權部分的權力在新的世界格局和歷史階段中已經(jīng)并且將會繼續(xù)出現(xiàn)從國家主權中剝離，并往不同層次機構移動的現(xiàn)象：有的上移到了國際組織、區(qū)域組織，成為國際法得以建立的基礎；有的下移轉(zhuǎn)至地方和社區(qū)，更加鞏固國內(nèi)政府或地方政府的公共管理和服務。所以筆者認為，對國家主權概念的重塑問題，從本質(zhì)上來說就是在打破國家對公共性的壟斷之后，討論如何對這些公共權力進行分配的問題。

2國家主權問題的實質(zhì)是權力的分配

在全球化的今天，國家主權的絕對壟斷性已然被打破，人們也不再理所當然地奉行絕對的威斯特伐利亞式的“國家神話”，或者對國家主權模糊混亂的描述感到不滿和懷疑，我們要求更深刻精細地分析國家主權概念，并提倡“克制”和“共同利益”等新的價值因素。此時，當“主權”更多的出現(xiàn)在國際政治問題討論上的時候，通常情況下指的是權力分配問題，即“決策權交給內(nèi)國政府還是國際社會”。這就是說，當一方爭辯說“一國不該受某一國際法義務的約束，因為這樣做會剝奪本國主權”時，其實是說他們認為這項決策，應該在民族國家的層面而非國際社會層面制定。如何合理地重新分配曾經(jīng)被視為主權部分的權力，成為構建國際法的重要課題。

2.1權力分配方法

在我們考慮權力在國際法還是國內(nèi)法層次上分配時，往往受到不同的價值觀念的影響，大體有以下幾種：

2.1.1優(yōu)先選擇國際層次權力分配優(yōu)先選擇國際層次權力分配的原因有很多，主要和經(jīng)濟學家們所謂的“協(xié)調(diào)利益”（CoordinationBenefits）的需要相關，有時在博弈論中又被稱為“囚徒困境”（Prisoner’sDilemma）。如果各國政府為了自身利益不相互合作而各行其是，甚至“競爭到底”，其結果就是兩敗俱傷。但是如果他們能夠?qū)ζ湫袨樽鞒龉?jié)制，那么事情的結果就會改善。在這一過程中，主權中體現(xiàn)國家獨立性的具體權利將被有效地凸顯出來，而一些過度的權利會經(jīng)過協(xié)商和實踐，在條約和習慣法中受到約束和限制。最易于觀察到的是，經(jīng)濟學家所強調(diào)的當涉及“流動要素”的情況下，比如投資或者個人移民時，政府決策權上移到國際層次尤其必要。因為單一政府很難對這些在世界范圍內(nèi)流動的要素進行管理和調(diào)控。因此WTO能夠成為擁有條約數(shù)目最為龐大的國際法體系。同樣的，環(huán)境問題目前也被認為需要更高層次的國際法機構來監(jiān)管，因為具有“擴散效應”的環(huán)境影響能夠在世界范圍內(nèi)具有“流動性”。

2.1.2地方應掌握較多權力歐洲經(jīng)常討論的輔助性原則認為：政府的行政決策應該由在“權力階梯”盡可能低的層次制定。這一原則的基本觀點是政府離選民越近，其考慮的內(nèi)容就越周全，作出的政府決策就越有利于選民。此觀點有時候也表述成：“知道你姓名的政府更可能了解你的需求。”同樣，在權力階梯最下端，離選民最近的政府，所受到的責任性的約束就越強。在美國，關于“聯(lián)邦主義”的大量討論其實涉及的就是相同的問題：擔憂在“華盛頓圈內(nèi)”的決策往往忽略了那些遠離政治中心的各個地方的事實和細節(jié)，而決策部分地只滿足了一些參議員或美國國會中的其他成員自己的私人目的。

又比如，跨國公司常常就補貼、刺激、地點優(yōu)先選擇、稅收免除等直接與中國的大城市或都市區(qū)域的地方政府談判。東京、漢城、曼谷、上海及其他大都市區(qū)域的政府當局由于其區(qū)位優(yōu)勢和當?shù)亟?jīng)濟資源常常成為與跨國公司的半自治的談判者。目前，地方政府的作用在全球范圍內(nèi)已有了實質(zhì)性增長，由于它們設法增進地方文化、經(jīng)濟和政治利益，像吸引外國投資的全球性競爭增強了城市權威一樣，區(qū)域性權威也在全球的地區(qū)范圍內(nèi)變得積極，這種能動的表現(xiàn)形式，從在國外設定地方外交使團，向全球或區(qū)域論壇派出代表，到政府間機構里的活動，千差萬別。通過這種機制，亞國家政府能夠提出重要的政策倡議，而在很多情況下，他們都能繞過自己的中央政府享受對外的部分國家權力。他們還在全球和區(qū)域網(wǎng)絡中從事跨國的協(xié)調(diào)行動以及解決從城市發(fā)展到貿(mào)易以致實施全球環(huán)境標準等共同關心的問題。

2.1.3兩種價值觀的協(xié)調(diào)和沖突通過觀察發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)時候，關于應該如何在國際法和國內(nèi)法層次分配決策權力實際上是對需要解決的問題的實質(zhì)上的爭議。一些國家領導有時會利用國際規(guī)范來推進國內(nèi)立法的實施，因為這些立法雖然重要，但是可能由于國內(nèi)政治因素或者憲法結構無法通過；同樣，另外一些國家領導可能希望維持自己對某些問題在國家級別甚至低于國家級別的決策權力，因為他們覺得在這些層級具有較大的控制權以實施他們贊成的政策。這些情況提出了新的問題，即權利精英在主權分配的過程中，可能在國際法制約和國內(nèi)民主程序之間有著選擇的空間，實現(xiàn)更多的個人選擇。這使我們思考，這種權力的上移或下放具有可選擇性的嗎？即我們所一直認為的，國際法的效力僅僅來自于國家的自我限制，那么國家對這種權力的移動具有絕對的選擇權，國際法體系也僅僅是一種進行決策的工具。而事實上，無論是國際強行法還是人權法都顯示，國家對這種權力移動的自主選擇是有限的，全球范圍內(nèi)對多個領域的公平正義有著一致的理解和共同的需求。

2.2國家主權在國際法環(huán)境中重新分配的主要表現(xiàn)

無論是基于一種對普遍的正義的發(fā)現(xiàn)和追求，還是源自國家的自我讓渡，這種過去國家主權包含的傳統(tǒng)權利的重新分配已經(jīng)體現(xiàn)在國際法的發(fā)展之中：

2.2.1國家經(jīng)濟管理權力的轉(zhuǎn)移《各國經(jīng)濟權力和義務憲章》第二條第一款規(guī)定“：每個國家對其全部財富，自然資源和經(jīng)濟活動享有充分的永久主權，包括擁有權和處置權在內(nèi)。并得自由行使此項主權。”這反映了在當代社會經(jīng)濟主權是國家主權的重要組成部分。

而全球市場的發(fā)展，削弱了民族國家經(jīng)濟政策的有效性，導致國家部分控制主權的弱化和喪失。二戰(zhàn)后，西方國家在相對封閉的國民經(jīng)濟環(huán)境中普遍實行凱恩斯主義的需求，實現(xiàn)充分就業(yè)的福利經(jīng)濟政策。布雷頓森林體系解體后，西方國家相繼取消資本控制，特別是冷戰(zhàn)后全球市場的發(fā)展限制了國家作出經(jīng)濟決策的能力，使其在經(jīng)濟、財政、社會等政策的制定上處于軟弱無力的狀態(tài)。在相互依存日益增加的全球市場中，擴大一國需求或許增加的是他國供給和就業(yè)機會。降低利率可能導致資本大規(guī)模地外逃，而不是增加國內(nèi)供給，而提高利率可能造成人們對嚴重通脹的預期，實際上推動了消費增加，而不是降低消費需求。全球市場的發(fā)展也使得推行高稅率、高福利、工資的福利國家政策越來越難以為繼。因為如果稅率太高，企業(yè)可能威脅遷移其生產(chǎn)或在其他地方投資。結果，為了吸引國外直接投資和本國私人資本，各國政府不得不實行減稅政策，同時削減社會福利開支水平。在一個巨大的公開資本市場的世界中，小國將不能控制自己的貨幣政策，因為它們不能控制資本的跨邊界流動。

也就是說全球資本的流動性損害了國家控制其國內(nèi)貨幣政策的能力。因而，在經(jīng)濟政策問題上，民族國家已經(jīng)迅速成為一個非自然的，甚至功能紊亂的單位。國際性法律體系承擔了起了規(guī)范經(jīng)濟行為的責任。例如，歐盟各成員國的經(jīng)濟主權和管理權的讓渡與轉(zhuǎn)移就是典型的例證。其他許多國家為了有效參與國際貿(mào)易與投資，也形成了諸如EU、NAFTA、ASEAN和APEC協(xié)定等雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。各個國家一旦參與國際貿(mào)易和投資，他們除了服從于國際標準并使他們的法律和管制服從國際標準外，只擁有很少的實際選擇權，失去了它們從前曾經(jīng)擁有的無需外部制裁就能夠制定和實施的對經(jīng)濟政策和管制的單邊控制。

2.2.2政治權力的部分轉(zhuǎn)移全球化在政治上使國內(nèi)政治與國際政治的界限日益模糊，國內(nèi)政治國際化的現(xiàn)象與日俱增，國際組織正運用各種國際機制介入各國政治運作，協(xié)調(diào)錯綜復雜的國際關系，以維護國際社會的整體利益。于是，在處理有關獨立自主、安全、領土等最為敏感的政治問題時，一些過去為國家所專有的政治權力發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)移。主權國家在不同程度上同國際社會進行合作，讓渡或共享自己的部分政治決策權。最突出的表現(xiàn)是，各主權國家經(jīng)常受到50多個人權條約的約束；限制腐敗（這種典型的國內(nèi)政治事務）的條約也在世界范圍內(nèi)締結并生效；國際組織尤其是布雷頓森林組織（國際貨幣基金組織和世界銀行）也施加了貸款的條件———這些條件極大地限制了內(nèi)國政府在征收稅收、社會保障、經(jīng)濟機構和政府開支上的決策。

另外，在20世紀，政府間國際組織的數(shù)量和類型就得到了穩(wěn)步的增長，從1914年的50個增加到1935年的90個，而今天更已超過了300個，雇員達10萬人以上，國際組織的管轄權也形成了對國家管轄權的直接制約。主權國家在接受國際組織管轄的同時，也就讓渡了自身的部分管轄權。聯(lián)合國、國際民航組織、國際勞工組織、國際海洋組織以及WTO等等在其各自的職能領域內(nèi)，都具有跨越國界的管轄權。例如，在通過防止有船只和其他交通工具引起的污染來保護海洋環(huán)境方面，國際海洋組織具有特別管轄權，同時它還處理有關國際航運方面的法律事務；WTO專門設立了爭端解決機制，管轄貿(mào)易爭端問題。

此外，海牙國際法院、國際海洋法庭以及區(qū)域性國際法院如歐洲聯(lián)盟法院、美洲人權法院等司法機構都在不同的案例中展示出它們的相對普遍管轄權。荷蘭海牙的前南斯拉夫國際戰(zhàn)犯法庭對米洛舍維奇的審判為主權削減并讓渡于國際法系統(tǒng)提供了一個戲劇性的例子。這次行動標志著人類歷史上第一次一個民選總統(tǒng)必須在國際法庭上為他就職時期采取的行動負責。薩達姆的例子亦可看見這種基于國家主權的管轄權在極端情況下的轉(zhuǎn)移。

3全球化背景下國家主權的未來

國家在全球化進程不僅變得太小以至于無法解決大問題，而且也變得太大以至于無法解決小問題。傳統(tǒng)的國家主權概念正在被新的主權形式取代。最可能的情景是：全球化正在并將繼續(xù)改變國家控制的范圍，國際法權威日益重要，經(jīng)濟全球化作為全球化運動的首要動因，將促使在國家間合作的經(jīng)濟活動領域中，國家主權日益明顯的集體化和共享化。

3.1國家主權范圍的改變

國家主權對某些領域的控制的確受到了全球化的侵蝕，但是并沒有證據(jù)表明全球化已經(jīng)系統(tǒng)性地損害了國家控制。更準確的說法是，國家的影響在某些領域增加了，而在其他領域則萎縮了，國家主權的權力范圍正在改變。在經(jīng)濟活動的某些領域，國家將繼續(xù)放棄主權，放棄對邊界內(nèi)和跨邊界交易進行控制的權力，因為如前文所述，這一權力的實現(xiàn)太困難、成本太高或者技術上不可行。由于跨國公司變得更加龐大、更有權力，即使在自己的邊界內(nèi)政府也很難控制跨國公司的活動。其巨大的規(guī)模、范圍和經(jīng)濟資源是許多跨國公司獲得了以前只能由國家行使的權力。一方面為了吸引跨國公司，大部分國家愿意讓出對政策的很大部分控制；另一方面，為了規(guī)制跨國公司的行為，國際組織也將獲得更多的權力。

同樣的，國家主權也將陸續(xù)放棄政府控制跨邊界金融流。極少政府現(xiàn)在能夠單邊地控制流入或流出其國家的資本流動。Kobrin指出隨著電子轉(zhuǎn)賬的普及，國內(nèi)與國際資本之間的區(qū)別消失了。在西方國家大部分電子貨幣形式已經(jīng)超越了規(guī)制性控制，而亞洲國家甚至在控制外匯交易方面也有更大的困難。流動性因素造成的全球擴散現(xiàn)象是使國家主權范圍縮小的首要因素。因此由于人口的流動加強，在基本人權保障方面，國際法的效力將改變國家主權的范圍。

然而，國家也并非在全球化面前毫無作為，每個國家都以不同的戰(zhàn)略以適應新出現(xiàn)的全球化進程。最重要的一點是，各國將更加積極地以主權國家為單位參加到國際組織的全球治理中來。絕大部分國際組織明文規(guī)定成員資格必須是具有國際法主權的民族國家，這使得國家主權對外的獨立外交權將進一步增強，成為國家主權的重要內(nèi)容；各國在國際組織中平等協(xié)商，共同決策的權力也將得到加強，使得各國能夠在國際法體系中，在全球合作中更好地實現(xiàn)自己的權利。

3.2共同主權的發(fā)展和國際法權威的增強

“在全球化時代，國家主權只有通過放棄國家主權來保護”。通過參加雙邊、多變和國際貿(mào)易與投資協(xié)定，國家同意放棄一些主權或者至少參加到一種“主權的共享”中來。這將促使國際法效力的增強。一直以來，國際法的法律性和效力都受到了多方的質(zhì)疑，并且在是否受到各國政治實力決定性影響的問題上紛爭不休。新的國家主權概念的構建可能極大地改善這種情況。無論是作為一種在全球化過程中發(fā)現(xiàn)的正義之必須，或者是國家主權的一種自我限制的讓渡，由各種條約、習慣所構成的國際法體系都在越來越清晰的對各種權力分配作出精細的劃分。各種前述的超出國家能力范圍的客觀因素，促使國家積極地參與到國際法體系的構建之中，完善國際法體系，在國家法框架下尋求爭端解決的機制。雖然在近期之內(nèi)，國際法依然與實現(xiàn)人們期待的超越國家的普遍公正有相當?shù)木嚯x；但是國際法已經(jīng)被看作一個唯一而且必然的選擇，各國對國際法權威的尊重呈現(xiàn)明顯的上升趨勢。

4結論

全球化的加速發(fā)展對國家主權的確構成了持久的挑戰(zhàn)，迫使我們對一直以來雖然模糊但是實用的主權概念進行反省和重塑。我們可以發(fā)現(xiàn)國家主權概念的主要問題之一就是如何在不同的人類機構之間分配權力，特別是如何在國際法和國內(nèi)法層次分配權力的問題。毫無疑問，要回答這個問題是非常復雜的，但也是必須的。過去以國家主權為由拒絕對一問題做系統(tǒng)討論的做法顯然已經(jīng)過時，對國家主權概念的重新思考是更好地適應全球化形勢，參與國際社會，構建國際法規(guī)則，以及用新方式維護本國利益的必然選擇。

作者：唐棣 單位：四川大學法學院